城市管理面临的现实困境及其突破口，本文主要内容关键词为：突破口论文,困境论文,城市管理论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[修回日期]2013-12-19 [中图分类号]F299.23 [文献标识码]A [文章编号]1002-2031(2014)05-0079-06 [DOI]10.13239/j.bjsshkxy.cswt.140514 在百度、360等搜索引擎中输入“城管”二字，下拉框中会自动产生一系列有关城管的热门词，其中，“城管打人”出现的频率最高。联系到现实生活中人们对城市管理执法者的种种责难、嘲讽和误解，以及间或听到的正面评价，城市管理这一处于风口浪尖上的部门和职业很容易引起人们思考以下问题：什么是城市管理？城市管理存在的必要性是什么？城市管理为什么会被妖魔化？问题重重的城市管理如何走向现代化？ 实际上，这些问题早已成为一定范围内的大众话题，区别在于，不同群体和个体囿于自身利益的羁绊，很少从城市管理的本质属性和发展规律的角度实事求是地予以思考、评价与求解。因此，面对现实中众多的城管热点问题，虽然不乏激动、愤怒、委屈等激烈的民间情绪，不乏见仁见智的各家之言，但从总体上看，城市管理的本质、规律，以及城市管理现代化的运行特点还处于相对的混沌状态，难以助益于实践中的城市管理。本文以“大城管”为研究对象，探讨城市管理走出困境，实现自身现代化的路径。 一 城市管理的制度困境 城市管理的现实困境始于制度设置本身，换句话说，制度设置上的先天缺陷造成了实践中城市管理的困难处境。从全国范围看，实际执行“城管”职能的政府职能部门称谓并不统一，有些地方叫作“城市管理行政执法局”，有些地方叫作“城市管理综合行政执法局”，有些地方叫作“城市管理执法局”，还有的地方叫作“城市管理委员会”。不管具体名称如何不同，其关键词都是三个，分别是“城市”、“管理”和“执法”，其中，“城市”界定的是政府城市管理职能部门工作的物理空间，“管理”和“执法”界定的是政府城市管理职能部门工作的性质与内容。将这三个关键词组合在一起，我们就会从字面上得出政府城市管理职能部门的两大职能：管理和执法，将这两种职能结合在一起，整合为一种政府职能——城市执法管理或者城市管理执法，就是我们从字面上可以得出的政府城市管理职能部门的工作性质与职责。问题在于，这两种职能能不能被整合？被强行整合之后，会不会存在先天的不兼容？据我们观察，这两者之间的兼容是很困难的，实际工作中的种种困局，皆来源于这种难以兼容的整合，而浸润已久的官本位文化传统又加大了这一整合的难度，放大了这一整合的弊端。 首先，从概念本身理解，城市管理与城市执法就是难以被整合的。有关城市管理的概念，尽管存在着不同的界定版本，但其基本意蕴是一致的。较有代表性的概念认为，城市管理是“协调、整合公共和私人部门的所有行为，其目的是处理城市居民面临的主要问题和打造一个更具竞争力、更公平和可持续发展的城市”[1]。这个概念突出反映了城市管理的本质特征和目的所在。从根本上说，城市管理同一般管理工作的本质是一样的，即管理工作的本质就是协调，不同之处在于，它协调的对象不是一般的个体、组织或群体，而是城市政治、经济空间和物理空间所包含的所有利益相关者的所有行为，以此为手段，实现整个城市的可持续的发展。按照新公共管理的观点，这种协调式管理，就是服务。在这里，管理、协调和服务三个概念的社会内涵出现了很大程度的交叉与重叠，推到极端，则可以这样理解：管理就是协调，管理就是服务。新公共管理的服务型政府学说可以在这里得到认同和应用[2]。 到目前为止，有关城市执法的概念还少有人涉及，更多的人使用行政执法或执法来代称之。事实上，城市管理者的执法行为，就是一般意义上的行政执法行为，只是因为这一执法主体的新兴性和管理对象的特殊性而成为当下的社会热点，因此，我们可以借用执法这个概念来理解之。所谓执法，学界亦观点纷纭，新华字典的解释是“执行法律”[3]；百度百科名片的解释为“执法，亦称法律执行，是指国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动”。不管解释上有怎样的不同，执法都具有国家权威性和国家强制性的特点，社会主义法制建设所强调的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是其很好的注脚。因此，当具有国家强制性特点的执法与强调协调、服务的管理被捆绑在一起时，种种制度性的不兼容导致的困难局面就在所难免。当然，从纯理论角度讲，二者并非是油水关系，也可以扬长避短，形成互补型的管理体制，“文明执法”一词的出现，在很大程度上就是这种理论愿景的产物，只是由于城市管理工作的特点和管理对象的特殊，导致了这种理论愿景不能成为现实。 第二，从工作内容上看，城市管理与城市执法也是难以被整合的。目前，全国各地城市管理执法局的工作任务存在着数量上的明显差异，被概括为“7+X”[4]，其主要功能就是在城市管理领域实施相对集中的行政处罚权。学界有人称这些被集中起来的行政处罚权为“一堆烂权力”，行业内人士称之为“末端管理权力”，实际上就是从相关政府职能机关分离出来的一些难以管理、不好管理的“老大难”问题，牵扯到的管理对象面大量广，且与管理对象的直接利益存在着褫夺关系。这些被褫夺利益的群体往往人数众多且分散，且基本属于弱势群体，其违法行为又往往比较轻微且容易被人们理解和谅解，因此，采用协商与服务的方式对其进行管理难以见效，而采用强硬的执法方式又易引起冲突，进而被人们误解，甚至被妖魔化。另外，作为执法主体，城市管理执法人员强制执行能力不足。2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的《中华人民共和国行政强制法》，赋予了城市管理执法人员一定的行政强制权，但也做了严格的限定，以期解决因行政权强大、公民权弱小而产生的社会弊端，从而制约行政权、保护公民权。从法治社会建设的角度分析，这是比较理想的法律规定；从城市管理执法的角度分析，本来就缺乏强制执行能力的城市管理执法人员，其强制执行力并没有实质性的提高，反而因为不切实际的工作程序规定而被变相消减。城市管理执法人员管理者角色地被进一步强化，执法者角色地被进一步限制，导致的社会结果必然如下：作为执法者，城市管理执法人员缺乏强制执法的权威和能力，因而，易于被具有轻微违法行为的工作对象所轻视；作为管理者，协商与服务式的管理手段不能阻遏违法获益的利益驱动，因而，理论上可以兼容的具有国家强制性特点的执法与强调协调、服务的管理两种职能，在实际工作中就出现了难以兼容的局面，并因此而引发了一系列的矛盾和冲突。 二 城市管理中的矛盾与冲突 在现实生活中，“城管”与其管理对象之间的冲突时有发生，冲突的最激烈形式可以用两句最有代表性的话语来概括：“城管打人了”和“城管被打了”。除了这类最高烈级的冲突外，其他类型冲突发生的频率更高。我们认为，在城市管理领域存在的所有矛盾与冲突中，以下几种类型的矛盾与冲突值得给以特别的关注。 第一，观念差异性冲突。“城管”与其管理对象基于对自身社会地位及角色功能的差异性认知，形成了有关自身社会位置的群体观念。 首先，从城市管理执法者一方来说，其正式成员身份有两种类型：一种是公务员编制，另一种是事业单位编制参照公务员管理。这两种身份显示的工作性质和社会认同皆为国家工作人员，因之，城市管理执法者认为，作为代表政府的执法人员，按照法律规定，对违法行为进行严格管理是其“分内之事”，也是对“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”原则的贯彻与执行；并认为“文明执法”具有概念上的歧义与偏差，在实际工作中容易误导行政处罚相对人和老百姓，为正常的执法行为带来干扰。按照城市管理执法局领导人员及一线城管队员的理解，“执法”只能跟“严格”搭配，“文明”的搭配对象应该是“管理”，正确的表述应该是“严格执法、文明管理”，其内蕴的逻辑关系和根本理念是：国家的法律体系赋予执法者以法定的强制权力→执法者在具体工作中依法处理相关违法人员既是职责之所在，也是法律之要求→执法必须严格，违法必须追究；执法与文明不是同一领域和同一层面的问题，不能用“文明”来修饰“执法”，执法的拓展词应该是“严格”，也可以是“规范”。因此，不能因媒体误导、社会大众同情心泛滥、社会矛盾集聚下的戾气爆发、管理对象违法利益巨大，以及个别“城管”恶劣行为的害群之马效应，而妖魔化“城管执法”，“严格执法、规范执法”更不能因此而被质疑和抛弃。 其次，“7+X”模式下的城市管理对象是一个涵盖广泛的社会群体，其中的任何一个人都可能因为“城管”分内的工作行为而导致利益受损，这是“城管”被妖魔化的一个不能回避的社会原因。但是，在“城管打人了”和“城管被打了”的矛盾体中，城市管理对象被“定义”为来自社会底层的弱势群体，虽然其沦为“弱势者”的原因各式各样，但生存状况举步维艰、收入来源极其狭窄而又极不稳定却是其具有的共同特征，这种生存困境所塑造的核心观念就是“生存第一”。虽然弱势群体的大多数或者全部都享受着国家这样或那样的福利待遇，但是，低水平的生活质量和极端缺乏的谋生手段，以及对社会主义制度优越性片面认识下的心理失衡，很容易使其认同“铤而走险”的谋生方式理念；另外，弱势群体中的许多人不愿意承认自己的谋生方式侵害了城市的公共利益，触犯了相关的法律法规，固执地认为，我一不偷二不抢，凭自己的力气赚钱，你凭什么不让我摆摊！并认为“城管”对其违法行为的制止、对其违法利益的褫夺是“你不让我活”，因而极易突生出“你不让我活，我也不让你好过”的极端心态与行为，因此，“城管”严格执法和被管理者拒绝被执法，成为二者之间产生矛盾和冲突的主要原因。值得注意的另一种情况是以弱势群体形象出现的、隐含有黑社会性质的“欺行霸市”团伙，其成员表面上与游商小贩没有什么区别，但往往是联系密切、独霸一方、欺压同行的市霸，其违法行为是长期的、恶意的，其经济地位并不像人们想象中的艰难和窘迫，其违法利益被褫夺时的反抗，往往能够假借弱势群体的“外衣”而更为激烈、更具有攻击性和破坏性，更容易形成群体性事件。 第二，行为期待差异引发的矛盾与冲突。“城管”与行政相对人之间存在矛盾与冲突，不是什么难以理解的社会现象，它是所有执法主体和被执法主体间经常发生的一种常规性现象，是矛盾统一体内部互动模式的一种必然形式。这种常规性现象之所以在城市管理领域被高度关注，并进而成为妖魔化“城管”的工具，与“城管”这一新兴职业尚处于不成熟的发展阶段有着直接的关系，其中，因行为期待的模糊和歧义所引发的矛盾与冲突具有典型的意义。 作为具有社会学特色的概念，行为期待揭示的是在长期社会互动过程中形成的有关某一角色行为标准的刚性化界定[4]，它规定了某一社会位置占有者应该如何、必须如何的行动模式和基本的路线图。因此，社会角色出现得越早，社会互动越充分，行为期待的内容就越清晰、越固定，相应位置占有者的角色扮演就越容易，行为就越规范，得到社会认可的机会就越大；反之，如果社会角色是一个新兴事物，就可能因为社会互动的不充分、社会大众的不熟悉而得不到恰当的认知和理解，因之，相关的行为期待就有可能是模糊的、不明确的。在这种情况下，角色的扮演者就会出现行动上的困惑：我该如何行动？而社会大众也会发生价值判断上的困惑：他该如何行动？因之，两者之间常常会出现不匹配、不同步、不契合等种种错位现象，这是导致角色扮演者难以博得社会认同的根本原因。而如果角色扮演者又掌握着重要的社会权力与资源，掌控和制约着其他人的切身利益，则矛盾与冲突就会经常发生，把握不好，恶性事件频出即在所难免。很不幸的是，目前我国的“城管”就处于这样一种困境状态。城市管理领域的许多矛盾与冲突正是在这样一种状态下发生和激化的。 梳理各相关方给予“城管”的行为期待，我们发现，存在着“两侧双重多维”的特征。这里所谓的“两侧”，分别指从事城市管理具体工作的“城管”内部不同层级的领导和一线工作人员，以及“城管”之外的社会组织、群体和社会大众，他们在许多问题上泾渭分明的分列“两侧”，并从各自的立场出发，给予“城管”自认为正确的行为期待；“双重”是指立足城市管理和城市执法两大任务领域而分别提出的有关“城管”一系列平行存在的行为期待；“多维”则是指针对“城管”两大任务领域所涵盖的有关工作性质、任务、程序、要求、职业操守等生发的方方面面的社会要求；同时，因为上述众多要求的内容界定并不明确，见仁见智下的行为期待就更加具有多样化和个性化的特点。具有“两侧双重多维”特征的行为期待，实际上就是没有统一标准而又各执一词的行为期待，于是，身处其中的“城管”就处于左右为难的工作状态：有人要求严格执法，维护社会秩序与城市安全，创造亮丽光鲜的城市环境；有人要求文明管理，实现不同层级、各色人群和谐共处的社会环境；有人则要求打击违规商贩，创造公平竞争、良性运行的市场环境；还有人要求为弱势群体提供人性化服务，创造具包容性的城市生存环境，等等。所有这些要求，不管是否存在内在的冲突，都无一例外地成为加诸于“城管”身上的行为期待，每一个行为期待的发出群体，都能够根据自身利益诉求而对“城管”提出自己的“合理”要求，当自己的要求被无视、拒绝、制止、甚至被褫夺时，维护自身权益的抗争就显得具有社会正义性和社会合理性，而旁观者也会从所属的行为期待类型出发，给出见仁见智的评价，这种评价往往会裹挟着利益受损者的负面情绪，而使履行自身职责的“城管”成为社会舆论的谴责对象，造成其工作难度的增大和刻意抗法者数量的增多，并成为暴力抗法的诱因和后盾。期间，如果“城管”中出现了暴力执法的害群之马，本来就是社会舆论谴责对象的“城管”被进一步妖魔化就成为必然。于是，在“城管”与行政相对人之间，经过社会舆论充分发酵后的互动关系，就会充满着难以预见的、高度敏感的矛盾与冲突触发因素。 第三，利益褫夺引起的突发性冲突。“城管打人了”和“城管被打了”这类最高烈级冲突的发生，其导火索往往是因为行政相对人相关利益被褫夺，这些相关利益有时是间接的、非即时的，但大多数往往是直接的和即时的。当行政相对人直接的、即时的利益，特别是物质利益被褫夺时，一种保护自身财产安全的冲动很容易激化执法者与被执法者之间业已存在的矛盾，使爆发性冲突或曰激情式冲突会在毫无预期的瞬间突然爆发。另外，由于被褫夺直接物质利益的行政相对人往往又是各类弱势群体或具有黑社会背景的“弱势群体”，冲突的烈度往往会更高，也更容易引起社会的强烈关注。在北京市崔英杰刺死城管队长李志强案件的审理过程中，崔英杰辩护律师的一段辩词很直接地反映了社会舆论的倾向性：“我在法庭上庄严地向各位发问，当一个人赖以谋生的饭碗被打碎，被逼上走投无路的绝境，将心比心，你们会不会比我的当事人更加冷静和忍耐？[5]” 同情弱者是一个民族的美德，但是，罔顾执法者与被执法者应该承担的社会责任与义务，就是同情心泛滥，其后续效应就会为违法者提供违法的道德底气和成功预期，就会为城市管理的和谐运行播下不和谐的种子。对此，“路西法效应”或许能够解释暴力抗法事件越来越多、冲突烈级越来越高的部分原因。 总之，在当下的城市管理领域，存在着众多的矛盾与冲突。可以预计，在很长一段时间内，由于引发矛盾与冲突的根源和症结依然存在，其表现形式和冲突烈度虽然会有所不同，但此领域的矛盾与冲突仍将会长期存在。正视这些矛盾与冲突，理性地寻找化解的途径和方法，不但需要城市管理者的努力，也需要社会各界同心戮力，共谋良方。 三 城市管理现代化的突破口 面对城市管理目前遭遇的困难局面，方方面面都给出了自己的应对措施，剔除那些诸如取消“城管”等极端化和情绪化的观点不论，有许多好的见解值得研究。另外，处于风口浪尖上的“城管们”，也在积极听取、寻找和实践着各种具有创新性的管理措施。虽然这些管理措施的可行性及实际管理绩效还有待观察，但是，这些探索仍为研究城市管理如何走向现代化提供了宝贵的经验与素材。 城市管理现代化既是提升城市管理水平、实现城市社会良性运行的可靠手段，也是城市管理的奋斗目标，它是一个庞大的系统工程。目前，这个工程的制度性框架已经搭建了起来，但其功能结构却还处于初始的探索阶段，还需要多方面、多角度的探索和努力。面对城市管理中的众多矛盾和冲突，面对越来越多的负面社会情绪，立足于已有的制度框架，迅速找准解决问题的突破口，可以为及时有效地化解矛盾，进入城市管理现代化坦途提供一个最便捷、最有效的思考触角和工作路径。 那么，这个突破口在哪里呢？基于理论的研究和现实的观察，我们认为，经由管理重心外移管道实现管理主体大众化，是这个突破口的实现形式和本质所在。之所以将之界定为当下城市管理现代化的突破口，是因为其已有的现实基础和应对城市管理现实困境所取得的绩效。 首先，管理主体大众化的实践探索，已经在城市管理实践领域被不断尝试，当然，其尝试探索的目标指向与管理主体大众化还存在着不小的差距，所做的主要还是在管理重心下移与管理主体多元化启示下进行的一些带有类似性质的初步探索。在这方面，较为典型的有江苏省昆山市的“城市管理进社区”案例和浙江省宁波市的“城市管理义工”案例。以这两个案例为代表的实践探索，把城市管理的常规性工作与最基层的社区组织和原子化个体连接了起来，从而让基层社区和居民个体分担了一定量的城市管理工作。这种做法既壮大了城市管理的队伍，奠定了城市管理的群众基础，优化了城市管理的工作环境，又分散了聚集于城市管理执法者身上的众多矛盾，因此，可将其视为城市管理主体大众化的有益探索。但是，该类探索还存在着很大的不足，其管理主体多元化尝试没有突破官僚体制的科层制模式，只是将官僚体制触角下潜与外探，即只是将触及到的群体、组织与个体吸纳到体制以内，成为自身难以消化的依附力量。如此，久而久之就会走向多元化的反面。因此，单纯的管理重心下移并不能实现管理主体多元化的目标。与之相对应，管理主体多元化的探索，最终也将会消失于科层制的黑洞中。 我们认为，以管理重心外移替代管理重心下移，以实现管理主体大众化替代实现管理主体多元化，能够突破科层制的限制，实现城市管理走向现代化的目标。这其中的道理其实很简单，管理重心外移追求的是没有隶属关系的横向联合、互为支撑，而不是体制内的拉长与延伸；管理主体大众化追求的是联合一切可以联合的力量，共同从事城市管理事业，其中既包含着各管理主体之间的配合与支持，也包含着各管理主体的自我管理、自我约束和自我服务，是一种多维度、多层次、全覆盖式的管理追求，推广到极致，可以实现人人都是城市管理的对象、人人都是城市管理的主体这样一种和谐的局面。如此，城市管理的现代化目标就会水到渠成。 其次，经由管理重心外移管道实现管理主体大众化之所以能够成为当下城市管理现代化的突破口，还得益于它可预期的管理绩效。目前，城市管理领域管理绩效不高、矛盾与冲突频发的直接原因是“城管”缺乏群众基础，老百姓对其工作内容和工作要求缺乏了解，对其执法方式缺乏认同，对自身利益被侵害的敏感度不够。因此，群众更少认同“城管”，而更多同情和支持被管理对象，在发生矛盾与冲突时，就会条件反射式地站在“弱势群体”一方，进而干扰与束缚了“城管”的执法行为。为了解决这一难题，不少地方的城市管理者采取了“城市管理体验式执法”的尝试，邀请辖区内的群众及城管“钉子户”当一天城市管理执法者，协同“城管”上街执法。该举措的客观效果非常理想，当参与者体验到“城管”的价值和艰辛后，无一例外地都成为了“城管”的支持者。但由于该体验涉及的人数有限，又缺乏持续性，所以，故依靠其尚很难推进城市管理实质性的进步。但尽管如此，其启迪意义仍是巨大的。它告诉人们，当社会大众从旁观者变为参与者时，位置的转换、角色的变更能使其更为理性和更为客观地认知和理解城管工作，更能体会社会秩序建设的必要和艰难，更少条件反射式地去谴责“城管”、支持违规违法者。所以，通过管理重心外移管道将社会大众纳入“城管行列”，将可能使堆积在“城管”面前的所有难题迎刃而解，将可能使城市管理现代化不再成为无解的难题。 接下来的问题则是，通过什么方法与途径，实现城市管理重心的外移，进而实现城市管理主体的大众化。这里面牵涉到的几大关键点分别是由谁来牵头、如何运作、如何常态化以及如何提高管理效率，等等。在目前的行政体制架构中，这看似是一个非常棘手的问题，但实际上还是有许多可资借鉴的成功经验供我们参考，例如，已经在各地推广的数字化城市管理指挥监督平台就是一个不错的参考对象，还有就是较为深入人心的参与式管理模式，以及围绕这一模式理念创新实践的各种地方和部门经验[6]，等等。我们认为，可以采用“1+X”的模式进行操作，这里的“1”就是起主导作用的城市管理执法局，“X”则是指在“城管”指导之下的各类群众性的合作组织，可以是“城市管理志愿者协会”、“城市管理便民小组”、“城市管理社区合作单位”，等等。这里的主要思路就是在不涉及改变现有体制的前提下，通过城管局牵头，经由经费补贴、工作指导等方式组织、联合辖区内的社区组织、社会组织、民间积极分子和有影响力的个体，构建大众化、全覆盖的城市管理民众主体网络，优化城市管理环境，夯实群众基础，实现城市管理现代化的目标。 四 结语 本文的分析表明，经由城市管理重心外移管道实现城市管理主体的大众化，是目前我国城市管理走向现代化的突破口。它不仅可以破解“城管”面临的一系列困局，化解与行政相对人之间的矛盾和冲突，还可以通过“1+X”的管理模式，实现“人民城市人民管、管好城市为人民”的和谐局面，进而实现城市管理现代化的目标。当然，“1+X”模式本身具有很大的可塑性，它既体现在“X”内容的多变性上，也体现在“1”与“X”间互动关系的多变性上，同时也体现在“1+X”本身的进步与发展上。这种可塑性既是该模式生命力之所在，也是其能够承担城市管理现代化建设任务的重要原因。 目前，城市管理的困局已经引起社会各界的不满，并成为城市运行中的不和谐因素。经由城市管理现代化建设，化解与消弭各种矛盾与冲突，实现城市管理现代化的目标，既是“城管”本身走出困局，实现自身进入良性发展的途径，也是整个城市运行步入良性循环、和谐发展的途径。