衰退产业调整和成长产业保护：国际经验，本文主要内容关键词为：产业论文,经验论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对衰退产业的调整和对成长产业的保护，是中国经济发展和结构调整中所面临的两大重要问题。前一论题实际上是要实现资源在产业部门之间的再配置目标，涉及到复杂的产业退出门槛和社会经济矛盾，但长期不解决又会加剧产业结构的矛盾和耽搁经济增长方式的转变；后一论题实际上是要在经济国际化的进程中，扶植具有国际竞争力的主导产业群，支持民族工业的发展。本文的目的是要在理论上和实践上探讨解决这两个复杂问题的国际经验和基本途径。
一、产业调整援助政策
产业调整援助，是指某一产业部门衰退时，政府通过政策干预，把资源从该产业部门再分配给其他部门的过程。
产业部门出现衰退的现象，是市场经济竞争中所出现的必然现象，如近年来我国的服装、纺织、丝绸、饮料、白酒、建筑、传统的消费类电子工业等，都发生了比较严重的产业衰退现象。造成产业衰退现象的具体原因很多，例如，某一种商品为另一种新商品所替代，旧商品的需求下降，则该产业的生产必然衰退；开放国门发展进口贸易，在初期因外国价廉物美商品的蜂拥而入，会使国产品衰退；科技进步使先进的资本设备发生对劳动力的替代，使传统技术部门的劳动力失业和资本设备闲置；国民消费水平提高，消费构成发生剧烈变动，使某些不符合消费潮流的产业部门发生供给过剩；某一部门因加入的企业过多，发生生产能力过剩，等等。
转换经济增长方式迫切需要解决我国若干传统产业的衰退问题。不解决这一难题，国民经济中的资源就要继续投向这些部门，不仅使这些产业继续滞留在市场无望扩大的行业中忍受煎熬，继续出现生产能力过剩和亏损扩大的问题，而且使迫切需要发展的新兴产业因得不到足够的资源投入而无法扩大生产规模。更为重要的是，它将耽搁产业结构高级化和合理化的进程，影响经济长期发展速度的稳定性和效益性，拖延经济增长方式的及时转变。
实际证明，对衰退产业的调整，不可能完全指望由市场机制的自动调节去解决，而必须辅之以政府调节机制的主观能动性。即使是在市场经济发达的资本主义国家，衰退产业所造成的结构性矛盾，也不可能完全通过企业的自我调节去克服。因为，现代的市场经济早已不是完全竞争的类型，而是垄断竞争的经济。在这种经济运行中，存在着十分严重的资源流动障碍和价格刚性问题，即供求机制与价格机制之间，由于存在阻碍资源流动的垄断性障碍，并不存在简单的对应关系。
以下我们运用西方经济学家的分析方法，将衰退部门需要政府出面干预其调整过程的政策基础作一理论分析。
资源流动的不分性与产业援助
以生产可能性曲线考察两种产品的贸易模式。假定这个经济中在进行贸易前，生产和消费都在Q[,0]（亦即C[,0]）点上进行。随着贸易活动的发展，价格从P[,0]变为P[,1]。如果资源再分配能很快实现，生产就会变化到代表长期生产的座标方位LL曲线上和Q[,1]点， 消费则变化为C[,1]点，从而经济体系中国民福利水平必将因贸易而提高。
但是实现这一转变，必将在现实中发生出口部门和进口部门（或生产资料与消费资料，或不同产业部门）之间的利害冲突，为此需要用征收税收和发放补贴的办法，使部分收入由扩张部门向衰退部门转移，如把扩张部门的部分所得转移给衰退部门员工做救济用，产业结构的调整才能顺利进行下去。
产业调整援助的政策问题，正是针对现代市场经济运行中，从Q[,0]点到Q[,1]点的生产难以正常地进行调整而提出的。这种调整的难度，西方经济学家一般称其为产业调整的刚性。它由下列两个原因引致：
（1）生产要素，尤其是资本，短期内难以在部门间流动， 即使能够流动，也需要巨额的调整费用，如资产的沉淀成本、改装成本等等。
（2）由于在现代经济中，生产要素的价格， 特别是工资存在刚性，因而难以通过价格的下降调整要素的流动，进行正常的资源再配置。
在短期内，如果资源流动不充分，生产将在图中SS的座标方位上的某一点（如Q[,2]）上进行（如果完全不能流动，则在Q[,0]点上）。此时，如果价格是有弹性的，生产要素便可以得到充分利用。相反，如果存在价格刚性，受产品价格不利影响的产业而减少的就业人员，就无法被有利产业吸收，从而发生失业。
在资源流动不充分的条件下，完全指望企业进行自发的调整，是不适当的。此时政府所做的工作，以排除生产要素再分配的障碍为最优选择。但在短期中，这种努力也许见效很慢，或难以操作。作为次优选择，需政府出面直接干预产业动态调整。具体来说就是：
（1）干预产品价格，用紧急限制进口等手段缓和价格下降。
（2）向衰退产业部门或生产规模下降的部门提供补贴。 这虽会减少资源闲置和失业，但会使资源流动减慢。
（3）向生产规模扩大的产业或加速成长部门提供补贴， 加速产业调整的进行，但这一措施在短期内对衰退部门无疑是“雪上加霜”，对减少资源闲置收效甚小，不过在长期内却是最有效的办法。
显然，产业调整与援助政策，在价格刚性的条件下，需要在促使资源流动的发展倾向与降低失业率的社会稳定政策之间做出平衡选择。上述第（1）和（2）类政策，对防止生产要素闲置的效果虽然很大，但资源分配的效率以及长期的发展必然损害较大。
产业调整援助政策，一般区分为两种形态，一种是“保守或消极的”调整援助政策，另一种是“激进或积极的”调整援助政策。前者是指因进口增加使国内该同类产业部门发生衰退时，政府采取紧急进口限制，或为了防止衰退部门的失业，政府向该部门订货增加生产或发放资金援助等政策措施。由于它是当某一产业部门发生衰退时才给予援助，措施带有应急的特征，所以称之为保守或消极性的调整援助政策。与此相对应的是，那种促使衰退产业生产要素转移以培植新的竞争优势，或者将资源转向具有需求增长潜力的产业部门的政策措施，称之为激进的或积极的产业调整援助政策。
从各国产业结构政策的实践看，后一种形态的政策措施虽然值得提倡和鼓励，但成功地推行却十分困难。原因是当政府要把资源再分配给其他需求成长有潜力的部门时，一是不容易看清楚究竟哪个产业是属于“需求成长潜力大的部门”；二是资源从衰退部门退出，进入新的产业要受制于退出原有产业的障碍和进入产业的壁垒因素。所以，市场机制比较发达的国家的产业结构政策，都比较倾向于投资决策由产业内企业自己做出，政府政策和着眼点在于帮助企业排除有碍生产要素自由移动或再分配的障碍，如帮助企业培训转产职工以排除劳动力转移和工资刚性的障碍，帮助企业进入市场和提供投资信息咨询等等。实证研究发现，由于现实的政治经济原因，政府的产业调整援助大多为应急性的，以迫不急待的“救火”者居多。
研究产业政策有名的日本学者佐贯利雄认为，既然衰退产业的淘汰和改变是不可避免的，那么政府与其救济将倒闭的企业，倒不如援助开辟未知领域的技术研究和产业成长。不这样，摩擦就永远不会消除。消极性或保守的产业调整政策，其后果是：
（1）容易给某些产业以额外的保护， 助长衰退产业对政府补贴援助的依赖性。
（2）允许衰退产业在痛苦中长期挣扎， 不利于这些部门的长期发展，而且会打击效率较高的其他产业的积极性，危及国民经济长远发展和国际竞争力。
（3）虽然能一时解决衰退产业的部分困难， 甚至可能使其恢复常态，但这要花费较大的结构调整成本。
（4）延缓衰退产业生命周期的机会成本相当高， 对其的援助投入相当于减少对新兴部门的支持，从而影响未来产业结构的高级化。
从发达国家产业调整援助政策的理论看，主张通过向新兴产业不断转移衰退产业的资本和劳动，减缓衰退产业对社会和劳动力的震动，而不是维持其生存、延长其寿命、减缓产业结构调整的指导思想一般要占上风。但是在实践上，政府的政策却往往会扶持和保护传统产业和衰退产业。例如，根据学者的研究，以贯彻产业政策而闻名的日本政府，在二战之后的经济发展中，就对其日益衰退的农业给予了极为优厚的补助和保护；对已经丧失竞争力的煤炭工业发放了大量补助金；对苦于结构性萧条的纤维工业和海运业也以整个行业为对象进行了保护和资助。据《日本产业政策》一书所提供的统计（第122、123页），1955—1982年，日本政府财政向私人企业发放补助金情况是：向农林水产业发放的补助金数额一直占有80%以上的压倒多数；在向非农业部门发放的补助金中，发放中小企业、纤维和酿酒等竞争力弱的企业也一直占一半左右。与此相应，向开发高技术项目（指大型工业技术、重要技术、下一代产业基础技术、机算机技术、运输机械、医疗机械等方面的技术开发）提供的资助经费，即使在数量最多的1974年，也只有3.6%；1979 —1982年，每年都维持在1.2%的低水平。
除日本之外，在美国、前联邦德国、英国以及一些发展中国家，产业结构政策的重心也都偏向于对传统产业和衰退产业的扶植。例如西德在1970年，有2／3的联邦资助和税收补贴被用于帮助衰退产业；1977年后，政府对产业部门资助的重点转向了形成“社会障碍”的采矿业、农业、原材料和能源工业、造船业、交通运输业等产业。仅农业和采矿业两项，1982年财政补贴就占总补贴的66.6%。
学者们认为，西方国家由于市场机制比较完善，产业自我调整素质较高，在产业间生产要素流动充分的条件下，相当一大部分具有高增长潜力的新兴产业不用政府的扶持也能独立地发展下去，并不存在非要政府对这些产业进行扶植才能生存和发展下去的理由。相反，如果政府不倾向于援助困难产业，则可能形成麻烦的社会问题。美国有些经济学家认为，尽管各国政府在援助困难产业上很少有使这些困难产业重新振兴的机会和成功的先例，但政府如果因此不扶植困难产业，将会形成强大的政治压力。作为政治家和政府官员不可能长期对这些困难产业的压力视而不见。需要说明的是，如果政府不援助困难产业会遭受政治压力的话，不扶植新兴的主导产业则不比前种压力更大。前者直接关系到收入分配、就业、社会秩序等政府感到最棘手的难题，从而关系到选票的多少；后者则可以以一些借口来延迟。况且在西方国家普遍采取经济自由化政策（贸易、资本自由化政策）的当今，政府在产业扶植方面的政策性干预已大为减少，而由价格机制和企业在竞争之中作出自主判断的资源分配方式逐渐开始发挥主导作用。
在实践上，西方国家往往主张运用法律手段在规范的框架内逐步实行对衰退产业的调整。如美国就根据“通商改革法”规定了对企业、工人和社区的援助。西欧各国早在罗马条约（1957年）中就规定要对企业进行调整援助，为援助工人就业、改行、转业设立了欧洲社会基金。以贯彻产业政策推动经济成长闻名于世的日本，则更有系统地、连续地实施了产业调整和援助政策。例如，1978年制定了著名的“特定萧条产业安定临时措施法”（简称“特安法”），旨在使特定的工业部门停产或报废设备；1983年制定“特定产业结构改善临时措施法”（简称“产构法”），以及“关于维持特定萧条行业、特定萧条地区工人稳定就业的特别措施法”等等，旨在对萧条行业及地区的失业工人的培训及再就业等提供鼓励性援助。
从内容上看，各国产业调整援助政策因调节的对象不同，可划分为两类：一类是对资本的调整援助，另一类是对劳动的调整援助。这两类政策的目的不是为了消除生产要素流动的障碍，就是为了促进和加速生产要素在产业间的再分配过程。就对资本调整援助的具体内容看，包括：
（1）加速资本折旧。 用法律手段规定有关衰退行业设备的报废量及报废时间，同时对因设备报废而产生的更新活动借款提供信用保证。
（2）促进转产。通过立法规定对某些衰退产业停产、 限产或停业的标准及原则，提供转产贷款或信用保证，减免税收或发放转产补贴等促进资本转移。
（3）干预价格形成机制。如通过政府购买、 价格补贴等手段来缓和衰退部门的价格变化。
（4）市场保护。对因进口急速增加而妨碍国内生产、 引起市场混乱和企业经营困难的，采取控制进口、优先购买国产品的政策。
（5）发放生产补助。对促进技术进步、 提高产业效率的创新性生产行为予以补助。
就对劳动的调整援助政策看，其基本内容大致是：
（1）提供就业信息指导、职业介绍等。
（2）职业培训、技能训练等提高劳动者转岗适应能力的措施。
（3）对雇用特定衰退行业的失业者的企业提供鼓励措施， 如发放雇佣资助补贴费等。
（4）失业救济以及就业保险金的延长支付。
二、成长产业与保护政策
对衰退产业进行积极的调整，同时对成长产业进行一定的保护，是现代市场经济国家产业结构政策的显著特点。战后日本的汽车、家用电器及电脑等产业，就是在政府的保护政策框架内，由企业抓住需求急速扩大的机遇而成长起来的。
对成长产业保护的研究，主要应该抓住该类产业的两个重要的影响因素。第一是该类产业内企业的行为及行为目标，第二是产业保护政策对这些行为的影响。
一般来说，在需求迅速扩大时期，成长产业内各企业必然要大规模地扩充设备和生产能力。因此企业在这一时期中的行为方式，往往不是单纯的以最大利润为目标，而是为了获取最大的成长率和拥有产业内最高的市场份额。同时，这种积极的设备投资愿望和行为取向，也与该时期的保护政策有密切的关系。在严格的进口限制及限制国外直接投资等政策的保护下，企业虽然暂无外国同产业中强大的竞争对手的竞争威胁，但是大部分企业都会认识到，这种保护政策迟早会被取消，于是未来的生存和发展之虑会促使企业在保护期内迅速扩张设备和生产能力，以准备在自由化之后能与外国同类企业激烈竞争。
成长产业内企业在保护期以扩充生产能力和设备为主要内容的竞争，结果是形成寡头垄断的产业内市场关系。那些既拥有巨大生产能力又拥有优势的科技能力的企业，将成为成长产业内的企业领导者。这些企业的竞争力和设备水平越高，其他企业进入的可能性就越小。因此，为了争夺成长产业内企业的领导者地位，抢先一步拥有巨大生产能力或超水平科技能力，企业就必须制定长期的竞争战略，而不能仅以短期的市场盈利为目标。
从产业政策的目标看，在发展中的经济中，政府的保护政策也是要设法在产业保护期内，形成国内市场的寡头垄断竞争格局。因为如果不能够做到这一点，在开放期来到之后，外国的企业必定会乘国内企业处于“小而散、小而乱、小而差”的空虚之际，凭借其雄厚的实力和全球化经济战略，迅速击败国内民族工业，并形成不利于本国的市场势力。在保护期内，国内同业者之间虽然有一定的竞争，但这种竞争的烈度、范围和深度，与开放后与国外同类企业的竞争相比，是小巫见大巫。因此，对国内成长产业的保护，其保护政策的力度、范围、期限等因素的决定，应以有助于形成国内寡头垄断市场为目标，要看成长产业内领导性企业的竞争力与国外同类企业的竞争力的落差幅度的大小。当然，保护期不能过长，过长了会助长国内产业对政府保护的依赖；保护期也不能太短，太短了企业还不来及形成能与国外同类企业抗衡的实力。因此保护期的长短，必须选择既有利于企业进行设备投资和扩张生产能力，又有利于本国企业建立领导者地位的时期。在一个较适度的保护期内，国内企业预料外国企业不久即将登陆市场，必然会采取加强与外国企业竞争的准备工作，加强其生产能力，提高其科技水平，进行设备投资的意愿也越强。所以在保护期内，企业行为的方式不能采取短视性的利润最大化策略，而应主要采取增强竞争能力的策略。即使采取长期利润最大化的策略，也要以在短期内使成长率最大化作为企业目标。政府的保护政策应以形成这种有利的企业行为为主要工作内容。
选择对成长产业的保护政策，总的原则是要最大限度地考虑本国利益，以此评价保护政策的得失。某国国民从某一成长产业中所享有的利益，包括两方面的内容：一是消费者购买该产业的产品后在消费中所获得的效用大小；二是通过工资、利润等方式所获得的附加价值增殖额。前一种利益可以从本国产业中得到，当然也可以从外国同类产业的贡献中得到；而且，在外国产品竞争力更强时，从后者得到的国民福利往往还要高于前者。第二种利益则以本国企业的贡献为主，这种形态的国民福利，是评估开放条件下贸易利益以及寡占型市场结构得失的重要因素。
培育本国企业对外国垄断企业的竞争力，可以给本国消费者以巨大的国民福利。这一点常为一些贸易理论所忽视。不妨举一例子说明。本世纪60年代中后期，美日进行彩色胶卷的进口自由化谈判时，日本方面在调查时意外发现，占世界市场很大份额的美国柯达公司所产柯达彩卷，在澳大利亚的售价要比在德国和日本高出许多。这是因为，在澳大利亚没有与柯达公司相抗衡的竞争对手，而在德日两国则有。因此柯达公司利用其垄断地位任意提高售价，而在日本因有富士及樱花等日产企业竞争，无法大胆妄为。所以，日本及德国的消费者因为有本国的抗衡企业，不必付出很大的消费代价，因而对本国国民福利提高具有极大的意义。当代国际市场已是寡占型市场，本国企业与外国企业在竞争中如何分享市场利益，对改善该国经济福利意义十分重大。
对成长产来的保护政策，其手段选择也十分重要。一般来说，为了保护本国产业采用对生产者提供补贴或补助金方式，比采取进口限制或限制外国人直接投资方式更为高明，也容易为世人所接受。以保护国内家电生产为例，如果在对家电产品进口设置高额关税或进口配额，国内家电价格就必然被抬高到比国外的价格更高的水平。限制越多、越严格，国内价格就越高，不仅会诱发大规模走私活动，而且使国内生产者获取高利润，使国内消费者负担沉重。在对生产者进行补贴的条件下，即使不设进口限制线，也一样能收到进口限制同样的保护效果。对生产者来说，其利益是以高价方式从消费者身上所得还是从补助金中经由政府所得，是没有差别的。但对消费者来说，这两种政策手段的含义就大相径庭。采用补助金方式，消费者仅以纳税方式支付对国内生产的部分的补助金；以进口限制方式，消费者来自国外进口的部分商品也一样要付出高价格，不仅抑制国内消费成长而且要比采用补助金方式多负担许多。
需要指出的是，上述关于保护手段的选择问题，不适宜应用到成长中的稚小产业保护问题，而主要适用于已处于稳定成长的国内产业。对成长中的稚小产业，暂时在国内排除外国竞争者，设法让国内企业逐步成长并处于有利地位，是完全有必要的。采取补助政策手段，就要允许国外企业进入本国活动，在强大的竞争对手面对面竞争的情况下，必须加大补助金的力度，促使本国企业加快资本积累和扩大生产能力。在国家财力有限、资本积累费用过大的条件下，还是以暂时抑制外国企业在本国活动的政策为次优选择。
最后需要注意的是，对成长产业的国内保护政策，往往会在当今的世界贸易格局中出现贸易摩擦问题，特别是当保护与出口合而为一时，更是如此。一般来说，进口限制等保护政策能否促进出口，关键取决于企业和产业的规模经济状态。如果企业和产业都达到了规模经济状态，进口限制确有促进出口的作用。如日本和韩国汽车工业，在国内市场严格的进口控制下，逐步达到了最小最佳规模经济状态，就能以低成本方式将汽车大批量地出口国外。这种情况无疑对国外同类企业的竞争利益形态有影响。