中国特色的国家审计项目组织结构研究，本文主要内容关键词为：中国论文,组织结构论文,特色论文,项目论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F239.44 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2013)08-0121-08
国家审计项目组织结构是审计项目组织各构成要素相互作用的联系方式，它是中国特色社会主义中的国家审计一项重要的制度安排(刘家义，2012)。[1]审计项目组织的具体结构，是由中国国情、审计的本质要求和审计事业发展状况决定的，也会随着内外部环境的变化而不断创新和发展。
一、项目组织结构在国家审计制度中的地位和功能
项目组织结构是中国特色社会主义审计制度的重要组成部分，它能够通过对各项资源的整合和优化，实现审计机关资源价值最大化和绩效最大化。
(一)地位
1.是审计系统组织化、有序化的重要标志。审计项目组织是审计活动发展的必然产物，建立项目组织结构的本质是为了使审计活动达到并充分发挥其预期功能。审计系统通过组织化过程，进行组织要素之间的排列和组合，使审计活动正规化、有序化，也使组织结构具有稳定性、层次性，从而更好地实现系统功能。
2.是审计机关内部治理的组成部分。项目组织结构体系是审计机关内部治理的重要体现，通过设定合理的管理层次和管理幅度，明确规定每一管理层次的职责范围，赋予完成其职责所必需的管理权限，坚持相互制约、相互协调，为审计组织目标的实现提供制度框架与合理保证，防范审计中的各类风险。从某种程度上来说，审计事业的发展取决于项目组织结构的优化或提升。
3.是整个审计项目组织的框架和基础。项目组织结构是表明组织各部分排列顺序、空间位置、聚散状态、联系方式以及各要素之间相互关系的一种模式，是整个项目组织的框架。通过设定审计项目组织的业务结构、层次结构、职权结构、职能结构，组织成员共同接受并共同遵守的行为准则和行为模式，以及组织成员的目标价值等要素，能够有效合理地把审计项目组成员组织起来，实现成员之间的分工与协作。
(二)功能
1.能有效地满足审计目标的需要。审计项目是为了实现特定目标而展开多项任务的集合。审计项目组织结构的建立，使审计组确立一个统一指挥的命令系统，从而使整个审计组能够步调一致，协调运转。将审计组的组成要素有机结合在一起，使它们集合成为一个整体，使审计组的各个岗位、各个部门、各个层级，在分工与合作的有机组合下，发挥个体与群体的智慧和力量，为实现既定的审计目标而努力奋斗。
2.能使审计组内保持良好的沟通关系。审计组的一个突出特点是审计组成员借助彼此的专业技能、不同的见解和共同的付出，进行相互协作。项目组织结构是信息沟通的主要渠道，组织结构确立了审计组上下、左右间的沟通途径与网络，能够发挥组织沟通的功能，使人员、单位、部门之间达成思想一致，从而产生行动上的合作。组织结构也为每个审计人员确定明确的任务、责任和权力，使其既有归属感，又有明确的奋斗方向，既能充分满足工作的需要，又能满足事业心的要求。
3.是提高审计工作效率的前提条件。审计项目是具有资源约束性的活动。审计组织结构通过界定审计组内信息和资源流动的程序，明确内部成员相互关系的性质，合理设定决策权的集中程度、管理幅度、组织层次，保证物质资源、人力资源和信息流动的有序性，并通过这种有序性，使审计组能够合理、有效地利用和整合各种资源，提升审计工作的效率和作用。同时，通过组织结构的支持和保障，能够使审计组成员将审计组高层决策形成的目标，分解转换成具体、可操作的办法、措施和计划，及时有效地贯彻落实，从而提高审计组的执行力。
二、影响项目组织结构的主要因素
(一)组织环境
组织环境是对组织的生存和发展起直接或间接影响的各种因素的总和，包括组织的外部环境和内部环境。审计项目组织作为一个开放性的生态系统，与外界持续进行物质、能量和信息的交换，不同的环境要求不同的项目组织结构与之适应。在相对平稳的环境中，适合稳定的机械结构，这是与工业社会的集中管理、权力控制、追求秩序和机械效率的理念是相适应的。在一个持续变动着的环境下，组织结构则是以灵活性和动态性为特征的(达夫特，2011)。[2]20世纪90年代以来，全球范围内贸易投资和金融的国际化、自由化程度不断提高，国家间在资源占有、资本投资、产业模式等方面的竞争也变得日益激烈，行政组织随之在组织结构和功能等方面不断变革和调整，由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，发展成各部门相互平衡的趋势，由集权型转变为分权式扁平型结构，以提升国家竞争力，提高行政管理效率。审计机关作为行政组织的重要组成部分，也需要对原有的组织结构进行调整，使之具有不断适应环境和自我调整的能力。
(二)信息技术
传统的审计项目组织结构沿用的是行政组织的结构，这种职能型的模式，产生于工业社会，是与工业社会中一体化、普遍一致化的技术结构基础相适应的。信息技术的发展与广泛使用极大地改变了传统组织的运行方式，削减了中间层次，缩短了组织的高层与基层之间的信息传递距离，从而确保组织信息实时而准确地采集、加工和传递，降低了组织的交易成本和生产成本，推动组织结构的扁平化发展(卡斯特、罗森茨韦克，2009)。[3]随着审计机关信息化建设的不断发展，审计组织内部工作的完成情况也能通过网络信息技术系统快速、及时、准确地交流和反馈，拓宽了管理幅度，使原来需要多个层级才能完成的管理任务只需较少的层级就可以完成，从而减少了组织的层级。
(三)审计战略
项目组织结构的本质是为实现项目组织战略目标而采取的一种分工协作体系，组织结构必须随着组织的重大战略调整而调整。在审计机关发展初期，工作重点主要是维护财经纪律、整顿经济秩序，工作内容较为单一，审计管理因此相对简单，横向协调的难度较小，因此在审计项目中，可以沿用职能型的行政组织架构，发挥结构集中、统一指挥的优点。随着国家和社会公众审计需求的日益复杂，特别是实施科学发展和加快转变经济发展方式战略以来，审计机关结合经济社会发展的主要矛盾和焦点热点问题，开展了诸如全国性地方债务审计、社会保障审计等具有全局性影响的重大审计项目，还采取了财政大格局审计、部门预算执行审计与经济责任审计相结合等整合资源、提升效能的审计方式(陈尘肇，2011)。[4]而且，审计对象也呈现出组织结构复杂，业务量、资金量庞大，跨地区、跨行业经营等特点。审计项目的大型化和复杂化增加了共享资源的压力，需要打破部门界限和原有专业分工，灵活机动地整合审计资源，并有效地减少管理环节，加快决策过程，快速响应战略需求。
(四)组织所处发展阶段
美国学者奎因和卡梅隆将组织的生命周期划分为四个阶段，分别是创业、集合、正规化和精细化阶段(Robert和Cameron，1983)。[5]审计机关在近30年的发展中，一方面实现了规模的增大和量的积累，另一方面，也实现了管理的规范化，这是集合阶段的典型特征。当处于这个稳定发展的时期时，项目组织结构适应内外部条件的需要，不会出现重大变动。但当组织进一步发展，就会从内部产生一些新的矛盾和危机，现行组织结构不再适应而进入变革时期。当前，审计机关正处于集合化向正规化的过渡时期，因此需要通过组织创新实现质的成长。在组织结构和职权分配上，要注重谋求集权和分权的均衡，并更大范围地组建项目小组，更多地采用矩阵制以加强组织的灵活反应能力。在组织结构创新的同时，也需要全面改造自身的业务流程，通过业务流程重组，实现组织的柔性化。
三、审计项目组织结构的演进历程
组织结构表现在两个方面，一方面，是组织结构经纵向分化后形成的层级控制体系；另一方面，是经横向分化后所形成的单位或部门。二者结合起来，构成项目组织的正式结构。
(一)纵向
从纵向看，我国国家审计项目组织结构是地域型模式，即按照地域范围组成审计组。在管理链条中，至少有审计署到派出审计机关、派出审计机关到审计业务处、审计业务处到审计组四个管理层级(见图1)。
图1 地域型审计项目组织结构
针对我国地域辽阔、各地区经济社会发展差异较大的情况，为了加强对重点地区的审计监督，1986年，国务院批转审计署《关于加强对地方审计工作的领导和设立派出机构的报告》，在上海、沈阳、武汉、广州等城市试设审计特派员，在特派员领导下设立办事处。1988年5月，国务院批准审计署在哈尔滨、南京、郑州、济南、长沙、成都、昆明和兰州增设8个特派员办事处。1989年至1991年，相继增设了深圳、西安、太原和京津冀特派员办事处。2003年4月，又设立重庆特派员办事处。在审计组的设置方面，审计署相关人员组成总部审计组，各派出审计机关按照既定的审计管辖范围，组成分支机构审计组。随着异地交叉审计的增加，派出审计机关也会承担一些管辖地域之外的审计项目，以提高审计的独立性，提升审计效果。
地域型组织结构是与审计产品种类和审计需求相对单一、审计业务的地域差异较大相适应的，能够在统一性的基础上，提高对各地区审计的针对性，把总体要求与各地区的实际情况相结合，体现审计的区域特色。
(二)横向
从横向看，我国国家审计项目组织结构是业务型结构(见图2)，按照业务部门职能和审计范围设定审计分工。在审计机关设立之初，分为财政金融审计、工业交通审计、商粮外贸审计、农林水利审计、行政国防文教审计、基本建设审计。经过历次合并和增设后，目前分为财政审计、行政事业审计、农业与资源环保审计、固定资产投资审计、金融审计、企业审计、社会保障审计、外资运用审计、境外审计、经济责任审计。最初，审计项目由审计署相应的业务司局组织领导，由派出审计机关对应的业务部门组成审计组，参与该项目的具体实施，实行统一组织、统一方案、统一实施、统一报告、统一处理标准。随着大型审计项目的增加，由某一业务部门单独完成项目，演变为以该部门为主体，牵头组织实施，并吸纳其他部门的人员参与审计。
图2 业务型审计项目组织结构
在审计机关发展过程中，采取业务型结构有其必然性。一方面，有利于形成某些特定业务专长，不断强化审计机关内部的专业化分工，增加部门内部对某一专业领域的知识积累，提升审计人员的业务素质；另一方面，审计人员通过依托一个相对稳定的职能部门，可以获得一条顺畅的晋升途径。
四、现行审计项目组织结构存在的问题
现行审计项目组织结构是地域型与业务型的结合，即是以审计业务部门、地域为中心开展业务。随着审计项目的大型化和复杂化，需要进行大量的跨地域、跨部门合作，但这种组织结构在很大程度上将完整的业务流程人为地分割开来，不可避免地产生了地域、部门壁垒。
(一)协同效应无法有效发挥
现有组织结构过度强化了部门和地方利益，导致跨部门、跨地域的协作较为困难。一方面，在地域型结构中，各地的派出机构都是相对独立的考核单位，对于来自其他地区的机构的协作需求，其协作动力往往是与业绩考核中的收益直接关联。另一方面，在专业型结构中，参与审计的各个业务部门注重的往往是所分工的审计领域，忽略其他小组的要求和整个项目的目标；临时抽调的其他部门人员通常认为这一项目不是本部门自身的任务，有的甚至将该项目当成额外的负担，不免存在敷衍的心态。而且，由于各业务管理部门是相互独立的，审计项目计划大多也是按照各专业审计类别来下达，在考核机制的约束下，各派出审计机关考虑的主要是如何完成各项任务，无法有效发挥审计项目之间的协同效应。
(二)地域、部门之间的信息屏蔽
审计信息化和数字化发展要有完整、有效的审计数据资源做支撑，只有坚持一个平台、一个系统、一个标准，才能真正实现信息的共通共享。当前，各类联网审计和信息平台大多是以地域为中心来建设的，数据资料无法交流和共享，削弱了地域之间的协同效应。各项数据也主要由各业务处室对口归集、管理和运用，信息共享主要以点对点为主，可扩展性不够强，也割裂了各行业数据之间的内在联系，影响了数据利用的效果(审计署驻广州特派办财政审计理论研究课题组，2011)。[6]
(三)人才的地域、部门属性被过度强化
随着审计事业的发展，单纯的专业人才已经难以适应审计事业发展的需要，审计机关迫切需要具有复合型知识结构、复合型思维能力、学习能力和创新能力的人才。审计对象业务的复杂化，也需要审计人员既熟悉审计业务，又了解和掌握法律、工程造价、环境保护、计算机等方面的知识、技能。但是，现有的组织结构过度强化了人才的地域、部门属性，容易使审计人员的思维和能力受到限制，在审计中往往只注重揭露和查处本地域、行业领域的问题，而不能从多角度、多方面来分析问题，影响了审计宏观功能的发挥，也不利于满足复合型人才培养的需求。
(四)审计权力固定配置
廉政建设是审计机关的生命线。在现有的组织结构中，对所属地域、行业的审计是由某派出审计机关、某专业审计部门来完成的，由于分权制衡的有效性不足(和秀星、曹严礼，2012)，[7]这种审计权力的固定配置，使得审计对象可能会利用长期的“感情投资”，谋求审计执法尺度的放松，也使得个别审计人员借机寻租，谋取自身利益，从而损害了审计的独立性，增大了审计机关的廉政风险，同时也增加了质量风险。
(五)跨部门项目文化建设相对不足
审计项目文化是审计文化的具体应用和体现，它是审计项目活动发展的必然产物。当前，跨部门组成审计组已逐渐成为趋势，但尚未形成与项目组织发展相配套的团队、合作和共赢的项目文化。参加跨部门项目积极性不高的问题，合作意识不强、各自为战的问题，固步自封、创新意识不够的问题，排斥和抵制组织结构变化的问题等，在一定程度上也是审计项目组织发展与项目文化建设不相适应的表现。
五、审计项目组织结构的发展趋势及展望
客户需求是推动组织变革的基本力量，以客户为中心是组织模式优化的出发点和归宿。审计机关应当遵循组织结构演进的一般规律，构建以国家和社会公众的审计需求为中心的审计项目组织结构。这种组织结构能够使审计机关及时认识到国家和社会公众的需求，为决策指挥提供基础；能够迅速组织动员审计机关整体的力量，快速推出适应其需求的审计项目和审计成果；通过设定合理的管理层级和控制跨度，提升审计机关的执行能力，从而保证国家和社会公众需求的满足。这种组织结构结合了地域型和业务型的优点，同时又克服了它们的缺陷，是一种新型和更加复杂的高级组织形式。从具体的组织结构来看，呈现扁平化、弹性化、网络化和虚拟化的发展趋势。
(一)组织结构的扁平化
随着信息技术的发展，组织结构应逐渐扁平化，从按照行政职级层次来管理审计项目，转变为按业务层次来管理审计项目，提高对项目的管控力。应以审计项目为管理主线，实行自上而下的垂直管理，赋予审计组预算内支出和各项资源调配的权限。加强内部机构的联动和协调，将风险管理、财务管理、技术等职能支持部门的人员派驻到项目组，为审计业务工作提供服务支持和保障。派出人员受部门负责人和项目组长的双重领导，其干部人事管理和薪酬管理归属派出部门。在组织管理上，各分项目组业务上受上一级项目组的垂直领导，行政上受派出审计机关的领导，强调垂直报告为主，横向报告为辅，以减少审计业务的管理层次，精简决策链条。在考核机制上，改变目前以派出审计机关为考核主体的管理模式，实行纵向的业务计划管理和财务预算管理，使审计项目组成为考核的主体，实施分项目组预算管理，将目前的“块块”考核为主向“条块结合”考核转变，最终实现“条条”考核，即由对派出审计机关的横向考核过渡到对审计组的垂直考核。
(二)组织结构的弹性化
弹性化的组织结构是指组织为了有效地根据环境的变化制定应对策略，组织机构设置从固化转向动态，人员打破部门禁锢，向以任务为纽带、跨部门和组织的临时团队转变。矩阵型组织在垂直层次结构上叠加了水平结构，具有随特定的需要而建立，随特定任务的完成而撤销的特点，并产生了横向的交流层，信息能在组织内部广泛传达，改善决策，缩短反应时间，使组织更具有适应性和灵活性(科兹纳，2011)。[8]在发展之初，审计组的内部构成是二维矩阵型的组织结构(见图3)，这种结构既可以适用于负责组织项目实施的上级审计机关，即由各相关部门组成的非常设大型审计项目领导小组；也适用于具体进行项目实施的下级审计机关，即根据项目需求由财政、金融、企业、社保、投资等各专业审计人员组成的复合型的审计团队。
图3 二维矩阵型审计项目组织结构
随着矩阵组织的进一步发展，会在矩阵制结构(即二维平面)基础上构建三维立体结构，即出现扩展型矩阵结构(见图4)。这一组织结构包括：按地区划分的管理中心，即各派出审计机构；按审计项目(产品)划分的中心，即负责各审计项目的审计组；按职能划分的中心，即审计业务、质量管理、专业研究、信息技术等职能部门。这种多维立体型组织是在原有的项目和职能部门两个维度上，增加了地区维度，从而实现了跨专业、跨地区审计资源的优化配置。相应地，审计人员会从接受矩阵型中的项目组、职能处室的双重领导，转变为接受项目组、职能中心、所属区域管理中心的三重领导。这一结构能够促使各部门从审计机关整体的角度来考虑问题，从而减少了项目、职能和地区各中心之间的矛盾，有利于形成群策群力、信息共享、共同决策的协作关系。
(三)组织结构的网络化
组织结构的网络化是指企业间、企业内部多个部门组合成相互合作的网络，各网络结点通过密集的多边联系、互利和交互式的合作来完成共同追求的目标。对于审计机关而言，应通过审计组织的网络化，实现多元主体参与审计治理。随着审计组织的发展，内外部之间的合作不再是一项解决资源不足的临时性行为，而应当是出于长期共赢考虑，建立在共同利益基础上的战略性合作。应将原有的审计项目由单一审计组织独立完成变为多个审计组织之间的协作实施，在内部组织上打破部门管理界限，优化组合，集中优势力量，统一组织实施。在社会资源的整合上，整合国家审计、社会审计、内部审计力量；在信息资源的整合上，构建多部门数据比对分析中心，并通过“上下联动”和“横向联动”等方式，将资源、知识技能、技术系统、管理系统等进行有效组合，同步采用传统方式与信息化方式，具备条件的搭建信息化平台，不具备条件的通过其他方式获取，把各种资源在时间和空间上加以合理配置，充分发挥资源的杠杆效应，以实现资源效用的最大化，提高政府审计的效率与效果。同时，通过公众对审计机关行政行为的参与，以提高审计机关行政行为的效率、质量和效果。通过对审计发现问题的整改和审计建议的落实情况的监督，以促进被审计单位改进管理行为，提高依法行政能力，提升国家审计在促进国家治理完善方面的作用。
图4 三维矩阵型审计项目组织结构
(四)组织结构的虚拟化
信息技术的发展带动了组织的虚拟化。虚拟化是组织发展的一种战略，它强调跨越组织边界，利用外部资源来弥补自身资源的不足，使组织获得自己所不具备的更高的能力，从而超越了一般意义上的实体组织(刘彪文，2010)。[9]在审计项目中，随着与审计对象和监管部门之间数据共享的不断增强(例如金融审计中用于总体分析、预警分析、查询分析、线索追踪和系统管理的数据集中存储和分析的平台，预算执行审计、税收审计和社会保障审计中的远程联网审计技术)，审计组织也由单一的实体审计组，转变为实体审计组与实施非现场审计的虚拟审计组相互合作、相互补充的组织形式，从而有助于提高组织的核心竞争力，实现组织价值的最大化。组织结构的虚拟化也体现在通过合作所产生的组织边界的可渗透性和模糊性，如组建经济、法律、工程、环境、计算机等相应的专家库，将其发展为审计机关的战略合作伙伴，在审计中充分利用他们的专业知识、经验以及能力；通过与公安、税务、纪检、监察、监管机构等政府部门的合作，与各行业自律监管组织的合作，对文秘、后勤等非核心业务的外包等，使得审计组织的外延进一步拓展。从协同治理的角度来看，随着第三方在国家审计服务中的不断介入，审计机关中常规性和重复性的一线工作会逐渐减少，需要更多治理型的工作人员从事对第三方服务的管理工作(郑巧、肖文涛，2008)，[10]审计机关中高级管理人员的核心职责将从人员和项目的管理，重新确定为协调各种资源以创造公共价值。
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