企业参与度：影响WTO外交应对TBT效用的要素，本文主要内容关键词为：效用论文,要素论文,外交论文,企业论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F11—0 文献标识码：A 文章编号：1002-8102(2009)11-0072-06
技术性贸易壁垒(Technical Barriers to Trade，TBT)于20世纪80年代在世界范围内大规模兴起，90年代以来上升为主导性的国际贸易壁垒，目前约占国际贸易壁垒的80％。①WTO外交是应对TBT的一种重要策略，它是指WTO成员政府运用WTO规则同其他成员政府或有关国际组织开展交涉，维护本国国际经济利益的行为。WTO外交在TBT应对中的主要表现形式包括：对其他成员即将实施的TBT措施进行评议，出席技术性贸易壁垒委员会(Committee on Technical Barriers to Trade，TBT委员会)、卫生与植物卫生措施委员会(Committee on Sanitary and Phytosanitary Measures，SPS委员会)会议并对其他成员的TBT发表批评意见，作为当事方或第三方向WTO争端解决机构(Dispute Settlement Body，DSB)起诉其他成员的TBT措施，通过谈判促使贸易伙伴国与本国达成相互认可协议。
在我国对外贸易的理论界与实务界，有些人认为：开展WTO外交应对TBT属于有关政府机构的事务，不需要企业积极介入；而企业一遭遇TBT就抱怨自己受到外国歧视，要求本国政府出面交涉，这不是解决问题的正确途径。笔者认为，在以WTO外交应对TBT的过程中，企业人员相对于政府机构、科研院所和高等学校的人员而言，在某些领域拥有优势和专长；轻视企业在WTO外交中的支持作用，将挫伤企业开展WTO外交协助工作的积极性，进而严重降低我国应对非法TBT的成效。
一、WTO外交应对TBT的效用分析
根据WTO/TBT规则，技术性贸易壁垒可以分为合法TBT和非法TBT两类。TBT规则是WTO为规范技术性贸易壁垒的制定、采用和实施而制定的一系列原则，它集中体现于《技术性贸易壁垒协定》、《实施卫生与植物卫生措施协定》，主要包括非歧视原则、透明度原则、国际化原则、科学性原则、等效原则、协商原则、便利性原则、技术援助原则、特殊和差别待遇原则、贸易限制最小化原则等。合法TBT不违反TBT原则，而非法TBT违反了一项或多项TBT原则。
一般情况下，为了保护民族产业，各国政府都倾向于限制进口。进口产品与国内产品的竞争程度越高，政府限制进口的倾向越强。合法TBT是限制进口的有效工具，而且符合WTO/TBT规则，于是进口国会坚定地实施。在这种情况下，出口国通过WTO外交促使进口国降低产品准入条件的可能性基本上不存在。出口国对进口国TBT的事前评议意见不会被采纳，即使出口国后来向WTO争端解决机构提出申诉，也不可能获得有利的裁决。当然，如果出口国通过谈判与进口国达成有关的相互认可协议，其产品就可以在进口国适用简化的准入程序。此外，如果出口国指出进口国TBT所依据的《技术性贸易壁垒协定》、《实施卫生与植物卫生措施协定》的具体条款存在明显缺陷，或指出进口国TBT所依据的国际标准存在明显缺陷，并且出口国在TBT委员会、SPS委员会会议上的发言引起成员们的广泛共鸣，那么此后WTO修订TBT规则、有关国际标准化机构修订标准时有可能考虑其意见，从而改善其未来的出口环境。但在其他情况下(也是绝大多数情况下)，专门会议协商对合法TBT基本上是无效的。
尽管WTO外交只能作为合法TBT的辅助对策，但是它应对非法TBT的效用不可小觑。WTO外交是一种双边或多边的、外向的解决方案。运用WTO外交应对非法TBT时，出口国可以不同程度地借助国际资源向TBT设置国施加压力。这些国际资源包括其他WTO成员的舆论，TBT委员会、SPS委员会的倾向性意见，以及WTO争端解决机构的裁决。
(一)评议与TBT应对
评议是指一WTO成员对另一WTO成员通报的TBT/SPS措施草案或修正案进行深入研究，在该措施与WTO规则的一致性、对其他成员出口贸易的影响等方面提出疑问、意见和建议(多为书面的)，并在指定期限内反馈给通报方，同通报方开展磋商、谋求达成共识的过程。评议有助于WTO成员将一部分非法TBT消灭在萌芽状态，是对非法TBT进行源头治理的重要措施。
例如，2003年中国方面对欧盟《关于家用洗衣机能效标识的委员会指令95/12/EC》修订案(G/TBT/N/EEC/29.Add.1)的评议，2004年对《关于拟在南非共和国销售的花生分级、包装和标志的法规草案(G/TBT/N/ZAF/39)》的评议，2005年对韩国《关于草药中杀虫剂残余物、重金属的残留限量及测试方法的建议修订案》(G/TBT/N/KOR/84)的评议，2006年对美国《关于葡萄酒、蒸馏酒及麦芽酒精饮料的主要食物过敏原标签》(G/TBT/N/USA/205)、对加拿大《有机产品法规草案》(G/TBT/N/CAN/177)的评议，促使TBT设置国或撤销其TBT草案，或修正其TBT草案，或推迟相关措施的实施日期，从而降低了相关措施对中国出口产品的消极影响。
(二)专门会议协商与TBT应对
专门会议协商是指WTO成员出席TBT委员会、SPS委员会例会，对其他成员的TBT措施和草案发表批评意见、提出问题或提供建议，通过会上的直接对话以及会后谈判消除非法TBT、消除误解、交流经验与信息的过程。它是WTO争端解决机制之外解决TBT/SPS贸易纠纷的一个重要途径，也可以视为缓解WTO争端解决机构工作压力的重要制度安排。其特点包括：一个国家可以在多次例会上反复申诉一项未能获得完全解决的问题；多个国家可以在例会上就同一事项开展联合行动；国际组织作为观察员可以在例会上就涉及国际标准的争议措施发表倾向性意见。
从1995年3月到2007年底，SPS委员会先后召开了40次例会，会上提出的特别贸易关注(Specific Trade Concerns)问题共计261项。截至2007年底，所有问题中28.7％(75项)获得完全解决，6.9％(18项)获得部分解决，即共约35.6％(93项)获得一定程度的解决。②在75项获得完全解决的问题中，有8项争议措施先在SPS委员会例会上提出，后进入WTO争端解决程序。在未经WTO争端解决程序而获得完全解决的67项问题中，有两项属于信息通报，是对已经解决问题的回顾。在余下的65项获得完全解决的典型问题中，每项问题获得完全解决所用的平均时间为29.37个月(不足两年半，如果考虑到WTO成员对已解决问题迟报、漏报的情况，所用时间会更短)。60项问题的解决方式是设置方修正其措施，占92.3％。
(三)WTO诉讼与TBT应对
WTO争端解决机构是根据《关于建立WTO的协定》、《关于争端解决规则与程序的谅解》，在全体成员授权下成立的。DSB由全体成员代表组成但居各成员之上，以准司法的方式(具有强制管辖、独立裁决等特点)解决成员之间的争端。如果败诉方没有在规定的期限(通常为15个月)内按照DSB的建议和裁决修正其TBT，那么它将遭受胜诉方经DSB授权的“贸易报复”。
1995年1月1日—2006年6月2日，WTO/DSB共计受理了46例涉及TBT协定条款或SPS协定条款的申诉。其中52.2％(24例)获得完全解决或基本解决，每例案件从申诉方提出磋商请求到争端获得解决所用的平均时间(含执行期)为30.12个月(2.51年)。通过双方磋商实现和解(含申诉方向WTO发出请求撤诉的通知)的争端有14例，都是以被诉方根据申诉方的要求修正争议措施告终。经争端解决机构裁决的案件共计11例，其中10例的结果都是DSB责成被诉方按照其建议和裁决修正引发争端的措施(WT/DS290尚处于执行争议中)。虽然34.8％的案件(16例)长期停留在磋商阶段，但其主要原因是申诉方继续诉讼程序的意愿比较微弱。③
评议只适用于新近设置的TBT即将实施以前，或过去存在的TBT经修正即将实施以前，属于事前预防措施。专门会议协商适用于制定、采用和实施TBT的全过程，既可以在TBT草案出台之前进行，又可以在TBT实施之后进行；对非法TBT既具有事前预防功能，又具有事后制止功能。评议与专门会议协商既可以独立使用，又可以结合使用，而且二者结合使用时能够发挥更好的效用。我国在应对欧盟REACH法规、非人类食用的动物副产品卫生条例等方面取得的成效，在很大程度上得益于二者的结合使用。如果一个WTO成员通过评议和专门会议协商两种方式未能促使其他成员取消非法TBT，那么它还可以向WTO争端解决机构提出申诉。在WTO诉讼中，WTO成员可望获得具有较强公正性和权威性的裁决，而且这种裁决具有一定的强制执行力。由此可见，WTO外交对TBT具有多重纠错功能，可以作为非法TBT的主要对策。
二、企业参与度在WTO外交应对TBT中的重要性
WTO外交应对国外非法TBT的基础工作，是草拟TBT的分析鉴定材料。该项工作专业性强、负荷重，特别是评议还存在严格的时限。因此，在大多数情况下，TBT分析鉴定材料的草拟工作仅仅依靠有关政府机构的力量根本无法有效开展，迫切需要企业及其自治组织大力协助。
(一)TBT应对的工作量与时限因素下企业参与WTO外交的必要性
以起草外国TBT草案的评议材料为例。2003年WTO成员通报的TBT/SPS措施草案共计1650件，其中近60％涉及我国的出口产品。照此推算，除节假日外，该年度国家质量监督检验检疫总局有关机构平均每个工作日要翻译、整理4份以上的通报。更为突出的是，对TBT的分析鉴定工作不只是汇总现有的书面材料，很多时候为了体现评议材料的科学性、增强评议材料的说服力，还要进行大规模的调查或实验以获取准确的统计数据或技术参数，这种活动必然要耗费更多的人力、物力、财力以及时间。按照WTO的规定，通报国预留的评议时间不得少于60天。实际上，1995—2008年间，各年度中各国TBT草案规定的平均评议时间在46.3～60.9天之间浮动，只有两年(2005年、2006年)的平均评议时间达到60天。显而易见，在如此短暂的时间内，有关政府机构仅仅使用自身的资源，通常很难对一项TBT特别是新近产生的TBT作出全面、深入的评价，何况这些TBT通报纷至沓来。
(二)企业相对于其他主体在TBT应对中的优势与专长
在应对TBT的过程中，企业相对于政府机构、科研院所和高等学校而言，拥有人员优势和时间优势。从参与TBT应对的人力资源来看，政府机构、科研院所和高等学校的科研人员(统称学术界人士)数量有限，专门从事TBT对策研究的人员更少。而企业的科研人员、技术人员和生产一线工人(统称企业员工)队伍庞大，他们的日常工作与所属行业的TBT应对存在不同程度的联系。例如，我国纺织品、服装行业的直接从业人员多达1900万，其中约630万人在3.5万家出口企业工作。因此，在纺织品、服装行业的每个生产环节(研发、织布、染色、裁剪与缝制、包装、批发与零售)，都有大量员工进行类似操作。这有利于提高对外国TBT影响力的识别水平。从接触一类乃至一项TBT的时间长度来看，企业员工远远超出学术界人士。大多数企业员工专门从事一类甚至一种产品的研究开发、技术改进或直接生产，可能已经为寻求破解某类乃至某项TBT的方法花费了多年时间，而该类或该项TBT同亟待应对的TBT具有一些相似的特征。
从评价TBT的角度来看，学术界人士与企业员工各有所长，互补性强。学术界人士偏重于理性认识，擅长精确分析外国TBT文本的条款是否符合WTO/TBT规则；企业员工偏重于感性认识，善于敏锐发觉产品标准细节、贸易操作细节对生产、贸易的影响程度。
由此可以推断，这种情形肯定经常出现：企业员工发现了某项TBT的违法之处，而学术界未能发现(当然，相反的情形也存在)。毋庸置疑，如果有关政府机构恪尽职守，就会充分利用评议、专门会议协商直至WTO诉讼等手段，竭力维护本国企业的利益。但是，如果企业没有向本国政府机构反馈对外国TBT的批评意见，那么本国政府机构可能没有发现某些外国TBT的违法之处，更不用说就此同外国政府开展交涉。
图 企业员工与学术界人士在识别外国非法TBT方面的互补性
注：A表示已被我国学术界人士识别的外国非法TBT，E表示已被我国企业员工识别的外国非法TBT，A与E的重合部分表示同时被上述两个群体识别的外国非法TBT。
(三)发达国家企业在WTO外交应对TBT中的表现
在发达国家，企业已经习惯于积极参与乃至主导TBT分析鉴定材料的准备工作。在评议外国TBT草案的过程中，发达国家政府职能部门是优秀的组织者、发动者、公共产品提供者，鼓励企业、行业协会参与乃至主导评议材料的起草工作，并为其开展工作提供便利条件；而发达国家企业及其自治组织是评议工作的主体，特别是一些实力雄厚的大型企业，为了维护自身利益甚至愿意独立承担该项工作。例如，美国对2005年欧盟CR法规草案的评议书，是由美国著名打火机公司ZIPPO(芝宝)拟定的，并且直接由该公司署名。该评议书指出：一次性打火机不应当包括低价的可充气打火机；非一次性打火机加装安全锁的强制性要求会造成不必要的贸易障碍(从5个方面证明不带安全锁的非一次性打火机比带安全锁的一次性打火机更安全)，违反了WTO/TBT规则，也与美国、澳大利亚、加拿大和新西兰等国的CR法规存在明显分歧；欧盟CR法规决议草案中关于幼童误用打火机造成火灾和人员伤亡的统计数据缺乏说服力，不能作为欧盟援引《通用产品安全指令》第13条制定CR法规的依据。从欧盟的答辩和2006年2月16日欧盟发布的通报来看，ZIPPO公司的大部分意见被欧盟采纳。
综上所述，企业参与度是影响WTO外交应对TBT效用的重要因素。企业积极参与WTO外交的辅助工作，不仅可以极大地缓解政府机构自身资源的工作容量同应对国外TBT的工作量之间的尖锐矛盾，还能够显著地增强TBT分析鉴定材料的科学性和代表性，从而大幅度提高WTO外交应对TBT的成效。
三、提高我国WTO外交中企业参与度的方案
从总体上看，入世以来我国在应对TBT的过程中，对WTO外交这一有效工具的运用并不充分。造成这种局面的一个重要原因，就是政府部门与企业配合不力。企业对开展WTO外交协助与维护自身利益的相关性缺乏认识，结果其参与度普遍较低；政府部门无力也不愿包揽WTO外交的相关工作，而推动企业分担责任的机制还不健全，结果这些工作做得比较粗浅。因此，今后政府部门与企业要加大相互配合的力度，提高我国运用WTO外交应对TBT的频率及效用，以实现我国国际经济利益的最大化。
(一)政府部门努力为企业参与WTO外交的相关工作创造便利条件
为适应WTO规则，我国政府部门的主要职能需要作出重大转变，即从被动审批企业的申报材料到积极为企业提供信息服务、决策咨询。有关部门应当增强服务意识，鼓励企业通过其自治组织或直接反馈对外国TBT的意见，并且认真分析这些意见，进而采取相应的处理措施。如果企业的意见是正确的，那么有关部门应当尽快开展WTO外交，维护本国企业的国际经济利益。即使企业的意见不正确，也应耐心向企业说明原由，帮助企业提高对TBT的认识水平。总之，有关部门应当将企业反馈意见的行为视为大力支持自己工作的良好倾向，而不是责怪企业增加了自己的工作负担。否则会挫伤企业参与TBT应对的积极性，降低WTO外交准备工作的充分性，很有可能导致政府机构在对外交涉中因不能提供大量有说服力的证据而失利。
在由政府部门直接管理的、TBT应对的技术支持系统中，应当给企业人员分配适量的席位。为给TBT应对工作提供及时、有效的技术支持，各地应当建立健全技术专家委员会、分委员会、工作组、专家库，储备充足的专业人才，以免陷入仓促应战的困境。在这些技术支持系统的人员组成方面，应当扭转以前过度偏重吸收学术界人士的倾向，较大幅度地提高企业科研与技术人员所占的比例，从而使两大群体在TBT应对(包括WTO外交协助)中实现优势互补。
完善TBT应对参与的激励机制，对积极参与WTO外交协助的企业给予一定的物质奖励和精神奖励。奖励可以采用拨付专款、减免税费、授予荣誉称号等形式。有关部委设立的专项基金，如科技兴贸基金、中小企业基金等，应当划拨一部分用于TBT应对。对于严重影响出口贸易和国民经济发展的国外TBT措施，国家财政应当提供专项应对资金。这些政府专款用于支持WTO外交协助时，如果通过直接指定使用者的方式发放，应当给企业分配适当的比例；如果通过招标的方式发放，应当为企业提供公平竞争的机会。
推动行业协会切实转变运行机制，使之在政府与企业之间充分发挥纽带作用。由于目前行业协会处于体制转型中，职能缺位现象严重。行业协会对有关事务一般限于原则性的表态，不能为企业制定具有指导性、前瞻性的对策，因此对企业缺乏约束力和号召力。在应对国外TBT的过程中，大企业缺乏为行业整体利益承担大量费用的动力，而中小企业往往束手无策，寄希望于政府介入。如此形成恶性循环，政府部门包揽TBT应对事务，而企业在该方面无所作为。由于政府部门的人力、物力、财力有限，在没有大量企业积极参与的情况下，WTO外交的成效必然大打折扣。因此，政府应当帮助行业协会建立适应市场经济环境的运行机制，使其对企业的凝聚力增强，通过其组织协调工作提高企业参与WTO外交协助的积极性。
(二)企业积极承担政府部门委托的与WTO外交相关的工作
出口企业首先应当清醒地认识到，积极参与WTO外交的准备工作是维护自身利益的重要途径。如果本国政府有关机构没有识破某项外国TBT的非法性，又没有得到有关企业的提示，因此没有针对该项非法TBT开展WTO外交，那么有关企业的利益将遭受严重损失。当非法TBT与产品的技术水平存在直接联系时，由于非法TBT规定的技术水平高于(通常是远远高于)适当的保护水平(在相关国际标准、指南或建议存在的情况下，就是远远高于它们规定的技术水平)，那么出口企业有可能在几年甚至十几年内根本不能通过技术进步跨越它们，结果堵塞了相关产品的出口；即使出口企业在近期内能够通过技术进步跨越它们，也将耗费一定的(通常是大量的)额外的经济资源，从而增加相关产品的成本，削弱其价格竞争力。当非法TBT与产品的技术水平没有直接联系时，出口企业运用技术进步应对显然是错误的选择。因此，积极主动地协助政府开展WTO外交，应当成为企业工作的重要组成部分。任何企业都不应该只埋头内部事务，而忽视对有关外国TBT的信息搜集与整理、合法性评估等工作；不应该怀有“搭便车”的侥幸心理，寄希望于其他企业积极参与WTO外交的协助工作，使自己不支付成本而能获得同等收益。实际上，企业在WTO外交协助方面支付的成本通常远远小于由此获得的长期收益。
需要企业参与的、同WTO外交有直接或间接联系的国内基础工作，主要发生在以下情形中：政府机构征求对外国TBT草案的评议意见，为预测或评估某项TBT措施对我国相关产业的影响(对产品的成本效应、市场准入效应、时滞效应等)开展专项调查，为起草“中国技术性贸易措施年度报告”开展常规调查。对于类似情形中需要由企业承担的工作任务，无论是政府机构直接委托的还是通过行业协会间接委托的，有关企业都应当积极承担、认真完成。有关行业的龙头企业，以及在具体案例中拥有特定优势的中小企业，还应当主动要求承担该类任务。
对于同一行业的所有企业而言，WTO外交是一种具有公益性质的活动。因此，参与WTO外交协助的企业应以开放的心态草拟上报材料。即使是本企业付费从外部(特别是国外研究机构)获得的资料，本企业耗费一定经济资源通过实验或调查获得的分析数据，属于本企业原创的观点或方法，只要有利于提高WTO外交的成效，就应当毫无保留地反映到上报材料中。而且，这些数据、观点或方法的专有性、不公开性越强，对WTO外交成效的贡献率可能越大。
注释：
①广义TBT措施包括TBT措施及SPS措施。
②需要指出的是，上述获得解决的问题的统计数据实际上是被低估的。SPS委员会秘书处统计的依据是例会记录，成员对委员会发出问题的解决报告，在准备发表统计结果前通过例会声明向成员公开征集有关信息。而问题的提出方就已解决问题向SPS委员会提交报告的过程中，迟报(因提出方需要观察事态的发展或等待SPS委员会例会的召开)、漏报(因提出方遗忘有关问题)的情况比较普遍。
③按照WTO争端解决的法律程序，如果申诉方就一项案件先后两次向WTO争端解决机构提出成立专家组的请求，那么WTO争端解决机构在接到第二次请求后就应当同意成立专家组，并将该案交给专家组审理，除非争端解决机构一致同意不成立专家组(只要申诉方坚持自己的立场，争端解决机构就不可能达成不成立专家组的一致意见)。申诉方长期没有就这些案件向WTO争端解决机构提出成立专家组的请求，说明申诉方继续诉讼程序的意愿比较微弱。
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