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［中图分类号］D51 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-1755(2006)06-0020-23
全球治理(Global Governance)，是指国际社会各行为体通过协调、合作、确立共识等方式参与全球公共事务的管理，以建立或维持理想国际秩序的过程。它随着全球化进程的加快和全球问题的凸显而日益受到国际社会的普遍关注。全球治理既是规范的又是经验性的，它是规范与经验的统一。有效的全球治理需要在规范与经验的互动统一中寻求。
一、全球治理的兴起
全球治理是全球化和全球问题发展的必然要求。
全球化是当今世界发展的基本特征和客观趋势，是人类社会生活跨越国家和地区的界限在全球范围进行全方位的相互沟通、相互影响和相互作用的整体化发展过程。全球化的发展既有客观原因也有主观因素，“从根本上说，是交通和通讯技术的发展，以及政府的政策行为决定了全球化发展的速度和方向。”①全球化既是一种经济现象与进程，同时也是一种政治和文化的现象与进程。经济全球化是全球化的基础与核心，但在经济全球化的背后，实质上是不同社会制度、不同社会文明的整合与竞争。经济全球化在促进财富的创造和经济增长的同时，也使得一些全球性问题日益凸显，如全球财富分配不均、环境污染、生态破坏、跨国犯罪等。在解决这些全球性问题上，世界市场出现了失灵，民族国家也“越来越显示出其能力的不足”。②现有的政治机构因为三个关键的管制的和政治的缺口——管辖权的缺口、参与的缺口和激励的缺口而受到削弱。③于是，一种“不以国家领土作为最主要的组织原则的行动者和力量已经开始从外部打压国家，并且开始从内部蚕食它的管理垄断权。”④一种新型的国际公共事务管理的模式出现了。
全球治理的兴起有着重要的理论意义，它突破了传统国际关系理论在全球化时代所显示的局限性，从而产生一种新的分析框架。
首先，突破传统的以主权民族国家为中心的国际政治研究范式，改变民族国家与国际社会二元对立思维模式，实现国际政治从“以国为本”向“以民为本”的研究范式转变。全球化的发展使传统的以主权民族国家为中心的国际政治研究范式受到极大挑战，尽管“民族国家在全球政治中是最重要的行为体，但它不是惟一重要的行为体。”⑤国际组织、跨国公司和社会团体等其他行为体均在全球治理过程中发挥重要作用，这种作用是对民族国家作用的一种重要补充。正如全球治理委员会在其报告中所指出的：“在全球层次上，治理一直被视为主要是一种政府间的关系，但现在它必须被理解为也包括非政府组织、公民运动、跨国公司以及全球资本市场，它们均与影响力急剧扩大的全球大众媒体相互作用。”⑥全球治理理论通过多元行为体之间的相互联系和相互作用，解决全球性问题，实现全人类的共同利益。
其次，超越传统国际合作模式的局限性，探索出一种全球合作的新思路和新模式。⑦全球治理合作模式的新颖之处主要体现在：第一，合作的主体，从以国家中心转向多元化；第二，合作的动力，从国家主义转向全球主义；第三，合作的方式，对制度合作理论进行了修正和补充。全球治理合作可以说是从制度合作中发展而来的，但它不同于制度合作，因为“全球秩序中的治理并不局限于某个单一行为领域。它指的是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。”⑧所以，全球治理合作构建起了一个调节国际社会利益各方关系的新的框架体系。
再次，为从全球价值观角度构建合理的国际秩序提供了有力的理论支持。全球治理与国际秩序是紧密相关的，“没有秩序就没有治理，没有治理就没有秩序 （除非一定时期的混乱也被认为是秩序的某种形式）”，“治理就是秩序加上意向性”。⑨在治理体系中，主观的想法、信念和世界观是最重要的建构力量。全球治理的基石是全球价值观，如果没有由公认的价值和行为准则所规定的标准和约束，就很难建立有效的全球合作与全球治理的方式。⑩而如果没有有效的全球治理方式也就难以建立合理的国际秩序。所以，尽管国际秩序的构建也是多要素互动和耦合的结果，它需要通过思想、物质力量、机构以及国家体制组成的各种社会力量来共同完成。(11)但共同的价值观是构建合理国际秩序的重要力量。因此，全球治理为从全球价值观角度构建合理的国际秩序提供了有力的理论支持。
二、全球治理的规范性
全球治理是规范的。它在探索规范性“秩序”的基础上，成功地开创出观察问题的新角度。(12)规范的全球治理主要是从权利出发，体现了参与者对共同利益的追求与理性设计，以及对理想国际秩序的向往。它是由一系列共同的价值所构成的。
首先，自由与平等的价值。全球治理向人们展示了一个多层次行为主体本着自愿与主动原则，平等参与全球事务管理的过程。参与的动力来自于共同的目标支持，“这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从”。(13)在理想的全球治理结构中，参与各方之间关系是平等的，不存在等级与权威，也就是说，全球治理的结构不是“中心辐射外围”的等级治理结构，而是“蜘蛛网式”(spider’s web)网络结构，这样才能进行卓有成效的部门信息交流和思想的沟通。(14)
其次，民主的价值。民主意味着要“造就一个更加开放、更具参与性和更少权威的社会过程”。(15)参与的多元性是民主的基本要求。全球治理的重要特征是行为主体的多元化。它是由全球层面、国家层面和次国家层面的多层次、多元的行为体相互作用共同构成的有机系统。开放性的治理过程也体现了其民主价值。这个过程是多元行为体通过多种方式的上下互动的管理过程，是“各种公共的或私人的个人及机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是一个使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取合作行动的持续的过程”。(16)它是参与、协商、合作、确立认同和共识等的过程，是一个开放的、具有参与性的、缺少权威的过程。
再次，公平与正义的价值。全球公民社会作为全球治理的重要构成部分，是国际社会中的个人或团体超越了民族国家的界限，按非强制性原则和契约观念进行自主活动，以服务于跨国公共利益的非政治性领域。全球公民社会完全是基于社会道义、良知及公平的价值取向，自下而上的基层组织运动。世界性的公平和正义是它的基本追求目标。全球公民社会自产生以来，在全球环境保护、减灾救贫和人道主义救助等方面发挥了积极作用。在全球公民社会的发展的同时，是公民权利、公民参与和责任性的扩大，所以，全球公民社会成为构筑全球民主的一支重要力量。(17)
三、全球治理的经验性
事实上，全球治理不只停留在规范的层面，而是规范和经验的统一。经验的全球治理，是治理的实际操作，是参与者为了各自利益而进行斗争和妥协的结果，是权力运用的过程。在这一层面，治理却不免让人有些失望。一些全球性问题，如金融危机、南北贫富差距、全球环境恶化，以及跨国犯罪等仍严重阻碍着世界的和平与发展。经验的全球治理面临着危机。出现此种情况的原因主要有以下几方面：
第一，全球治理因行为体利益的分散性使其难以采取集体行动。在当今世界，维护和实现自身利益是各民族国家的首要任务，为了全球共同利益而牺牲自身利益的做法对它们来说是不现实的。以全球环境问题的治理为例，尽管1992年的里约会议确定按“公平原则”、“共同但有区别的责任原则”，通过“新的全球伙伴关系”来解决全球生态环境的危机，但十多年来，发达国家和发展中国家在合作解决全球环境危机方面仍存在很大分歧，产生分歧的根本原因是双方在各自利益上的矛盾阻碍了其采取集体行动。
第二，现存国际政治体系的不对称性制约了全球治理的实施。权力的等级制度塑造了全球治理的结构、根本目的和优先权。(18)在现存国际政治体系中，大国或大国集团在全球事务管理中拥有更大的发言权，使得国际秩序的形成总是为强国所操控。在这种情况下，以全球共同利益为目标的全球治理必然受到削弱。
第三，全球治理因缺少全球协调、管理、制裁的机制而降低了其效用。全球治理没有确立世界统一的政治纲领和行为标准，由此“产生了相当的政策非理性、制度间的斗争、管辖权的重叠，以及竞争性政策网络的扩散”，(19)这严重降低了治理的效用。
第四，主权国家因担心主权受削弱从而不同程度地对全球治理采取抵制态度。主权是现实政治中难以超越的界限，尤其是对于在国际政治结构中处于弱势的发展中国家来说，普遍存在着对本国主权因参加全球治理而受到削弱的担心，因而在全球治理涉及到国家主权问题时，它们往往采取消极甚至抵制的态度。
所以，虽然“健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序，一直是全球治理的基本目标，但是全球富人与穷人、富国与穷国之间的两极分化在加剧，源于性别、种族、文化、宗教等的社会排斥在不断扩大，全球市场和全球资本在满足世界大多数人利益的同时仍不能保证避免破坏自然环境……”(20)这说明，全球治理在规范与经验之间存在着巨大的鸿沟。而有效的全球治理途径需要在规范与经验的互动中寻求。
四、寻求全球治理的有效途径
法国的皮埃尔·卡蓝默认为，“正当性—合法性—效率，这三个词之间的联系是未来治理的核心”。“治理应该在这三个领域的交叉点上展开”。(21)因此，有效的全球治理途径应该在“正当性—合法性—效率”的联系中来寻求，而这三个领域的交叉点正是规范与经验的互动统一。具体需要做到以下几点：
第一，在互动中相互学习，确立共同的价值与原则，协调“公共利益”与“私人利益”的关系。实现全球“公共利益”是全球治理的目标，然而，国际社会在追求公共利益的时候，往往会与各行为体的“私人利益”发生冲突，于是，协调“公共利益”与“私人利益”的关系成为治理的关键。如何协调二者的关系？确立共同的被认可的价值和原则是必要的。途径的有效性首先是“建立在对集体问题的共同认知上，并且对于解决问题的方法达成一定程度的共识上”。(22)正如罗西瑙所认为，主观的想法、信念和世界观是治理体系最重要的建构力量。“新全球秩序的出现与世界人民能力变化之间存在某种潜在的关联。如若没有民众观念上的转变，全球治理的性质就不能发生意义深远的转型。”(23)而这种共识和共同价值观需要在互动中相互学习产生。通过“学习”、“互动”、“参与”所具有的“社会—心理功能”，帮助“加强个人与集体身份之间关系的认同”，(24)使合作主体在互动过程中协调“公共利益”与“私人利益”的关系，重新确定所追求的利益和目标。
第二，通过国际机制来制约权力，平衡权利与权力的关系，使权利和权力相互制衡。规范的全球治理是从权利出发，建立一个以契约为基础的社会。但经验的全球治理却不可能回避权力的存在。实际上，治理也体现了一个权力施用的过程，它是“控制、规范、塑造、掌握他者或对其施用权威才采用的各种战略、策略、过程、程序或计划。”(25)在某些时候，正是现实全球政治的权力结构阻碍了全球治理的实施，影响了全球治理的效用。所以，制约权力，尤其是制约最高权力是有效实施全球治理的前提。尽管道德力量、规范和权利等因素能起到制约权力的功效，但在全球治理中，有效制约权力的主要方式还是国际机制。
国际机制指的是“在某个既定国际关系领域由行为体愿望汇聚而成的一系列隐含的或明确的原则、规范、规则以及决策程序。”(26)国际机制对参与其中的行为主体的行为有限制作用，而且还在相当程度上塑造行为主体的预期。(27)全球治理所依靠的国际机制“首先是各国之间，尤其是大国之间的协议与惯例的产物。这涵盖政府的规章制度，也包括非政府机制”，“它可以在没有政府的正式授权和具体批准的情况下贯彻实施某些集体项目。各种政府间组织，以及由非政府组织或跨国公司推动的非正式调节程序也都包括在治理之内。所以，它既是各国参加的国际谈判的产物，也是由个人、压力集团、政府间组织和非政府组织形式的混杂联合的结果。”(28)因此，通过国际机制限制权力，平衡权利与权力的关系能有效推动全球治理的实施。
第三，在正当性与有效性的基础上建设全球治理的“合法性”。合法性指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。合法性的第一个要求是被统治者的首肯，第二个要求涉及社会价值观念和社会认同，第三个要求是与法律的一致性。(29)就全球治理而言，其合法性体现在人们对此种管理全球公共事务的模式的认同和接受。从理论上说，全球治理是“只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系”。(30)但实践中，全球治理的合法性却常因有效性的不足和正当性受到置疑而面临危机。所以，寻求全球治理的合法性需要协调效率和正当二者的关系。
事实上，有效性和正当性二者之间是相互促进的。正当的治理必须具备五种品质：一是满足共同体感觉到的需要；二是依靠共同体的被认可的价值和原则；三是公平；四是由值得信任的负责任的治理者进行有效的治理；五是施行最小强制原则。(31)尽管这五种品质体现了人们对治理的较高期望，但也不是不可实现的。澳大利亚的社会和政治理论及哲学教授罗伯特·古丁(Robcn E.Goodin)提出了如下几条基本戒律：“(1)在国内尽可能多地行‘善’。(2)在国外决不做伤害他人的事。(3)然后——只要道德的分工按其应该的方向进行——在全世界范围内，使完成的‘善’举数量达到最大化。”(32)所以，全球治理需要从点滴做起，从基层做起，从点到面、从小到大逐步提高全球治理的正当性和有效性，建设其合法性，实现人类生活的和谐共同体。
五、结语
全球治理既不是世界政府也不是民族国家行为体的简单组合，而是一种国家与非国家行为体之间的合作，以及从地区到全球层次解决共同问题的新方式。(33)全球治理的发展需要在规范与经验的互动中进行，而有效的全球治理途径也必须在规范与经验的互动统一中寻求。
由于国际政治舞台以没有政府治理为特点，所以全球治理过程中必然会有更多的弯路，更多的曲折，很可能更多的失败，将在所难免。(34)但是，只要我们认同全球治理，相信有共同的价值和规范，并努力地寻求有效的治理途径，一种使各方利益最大化的理想国际秩序一定能实现。
收稿日期：2006-08-14
修改日期：2006-09-26
注释：
①(14)John H.Dunning and Khalil A.Hamdani(eds.),The New Globalism and Developing Countries,Tokyo:United Nations University Press,1997,p.12,p.39.
②⑧⑨(13)(23)(24)(30)［美］詹姆斯N·罗西瑙主编：《没有政府的治理》[M]，张胜军等译，江西人民出版社，2001年版，第3页，第9页，第4-9页，第5页，第11页，译者的话第6页，第5页.
③这三个缺口表明现有的国际体制不能解决全球化发展所带来的一些问题，从而出现了政治的断裂。参见［英］戴维·赫尔德等：《驯服全球化》[M]，童新耕译，上海译文出版社， 2005年版，第125页。
④(32)(34)［英］戴维·赫尔德等：《驯服全球化》，第81页，第57-58页，第96页。
⑤Joseph S.Nye and John D.Donahue (eds.),Governance in a Globalizing World,Cambridge,Massachusetts:Visions of Governance for the 21st Century,2000,p.12.
⑥⑩(16)Commission on Global Governance,Our Global Neighborhood,New York:Oxford University Press,1995,pp.2-3,p.2,p.45.
⑦关于全球治理合作与传统国际合作理论的区别与联系，参见蔡拓、王南林：《全球治理：适应全球化的新的合作模式》 [J]，《南开学报（哲学社会科学版）》2004年第2期。
(11)Robert O.Keohane (ed.),Neorealism and Its Critics,New York:Columbia University Press,1986,p.217.
(12)［日］浦野起央：《国际关系理论导论》[M]，刘甦朝译.中国社会科学出版社，2000年版，第318页。
(15)加利：《联合国与民主化》，见刘军宁编：《民主与民主化》 [M]，商务印书馆，1999年版，第305页。
(17)Richard Falk:"Global Civil Society and Democratic Prospects",Barry Holden (ed.),Global Democracy:Key Debates,London:Routledge,2000,p.178.
(18)(19)［英］托尼·麦克格鲁：《走向真正的全球治理》[J]，《马克思主义与现实》2002年第1期。
(20)R.Cox."Globalization,Multilateralism and Democracy",Approaches to World Order,Cambridge University Press.1996,pp.524-537.
(21)［法］皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主：试论治理的革命》 [M]，高凌瀚译，生活·读书·新知三联书店，2005年版，第89页。
(22)Paul G.Harris.Climate Change and American Foreign Policy.New York:St.Martin's Press,2000,p.187.
(25)杨雪冬：《论作为公共品的秩序》[J]，《中国人民大学学报》 2005年第6期。
(26)Stephen Krasner:"Structural Causes and Regime Consequences:Regimes As Intervening Variables",Intentational Organization,Vol.36.1982,p.186.
(27)苏长和：《全球公共问题与国际合作；一种制度的分析》 [M]，上海人民出版社，2000年版，第124页。
(28)彼埃尔·德·塞纳克伦斯：《治理与国际调节机制的危机》 [J]，《国际社会科学杂志》（中文版）1999年第2期。
(29)关于合法性的论述，参见俞可平主编：《治理与善治》[M]，社会科学文献出版社，2000年版，第9页。［法］让－马克·夸克：《合法性与政治》[M]，中央编译出版社，2002年版，第12-36页。
(31)详见［法］皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主》，第89-99页。关于“满足共同体的需要”指的是任何治理都在保护每个人的自主和以共同利益的名义施行的强制之间找到平衡。“遵守最小约束原则”是指为了达到共同的利益目标而对每个人必须的约束限制在最小程度上。
(33)［日］星野昭吉：《全球政治学——全球化进程中的变动、冲突、治理与和平》[M]，刘小林等译，新华出版社，2000年版，第277-278页。