论我国对多哈回合特殊与差别待遇议题的谈判策略，本文主要内容关键词为：议题论文,差别论文,待遇论文,策略论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓特殊与差别待遇条款(Special and Differential Treatment Provision,S&D)是指，在WTO协议中专为授予发展中成员特别权利、或让发达成员对发展中成员提供更好的贸易待遇的条款。特殊与差别待遇条款赋予了发展中成员在一定的范围和条件下，背离WTO体制下的一般义务的权利。早在20世纪50年代，为响应成员对于发展问题的关注。GATT就开始在多边贸易体制中引进特殊与差别待遇条款。经过乌拉圭回合的整合，目前S&D条款遍及于WTO各协议中，总计145条之多。
随着WTO成员的不断增加，发展中成员已经占到WTO成员的绝大多数。如何照顾到发展中成员的特殊需求，并促进其经济发展和更好地融入多边贸易体制，成为了WTO密切关注的重要课题。在多哈回合的谈判中，特殊与差别待遇问题更成为发展中成员判断该“发展回合”成败的关键。作为首次参与多边贸易谈判的新成员，中国在特殊与差别待遇问题上也有着自身的特殊利益。中国如何利用特殊与差别待遇条款，具有十分重要的理论和实践意义。
一、中国享有S&D的理论基础
(一)基于发展中成员地位的特殊与差别待遇
中国是否是GATT/WTO体制下的发展中成员？对于这一问题的关注，可以追溯至我国的入世谈判之时。是否以发展中国家身份入世，直接关系到我国是否可以享受到WTO体制下的特殊与差别待遇，因此也成为阻碍我国入世的重要因素。《中国加入世贸议定书》并未明确回答这一问题，使得该问题的答案从表面上看更不明朗。事实上，稍加分析我们不难发现，我国的发展中成员地位是可以肯定的。
1.WTO协定对我国地位的认定
2001年12月11日，中国正式成为WTO成员。中国在加入WTO时主张自己的发展中成员身份。但一些WTO成员认为，基于中国巨大的经济规模、快速的增长率和经济的过渡性质，应采用务实的方法来决定是否能够使用特殊与差别待遇。对于每个协议都结合中国的特殊情况给予仔细考虑并作出特殊处理。①
《中国加入世贸议定书》并未明确规定中国的发展中成员地位。尤其是从其具体内容来看，一些发展中成员的许多特殊与差别待遇都不适用于中国。例如农业协议规定发展中国家的农产品关税1993年至2004年十年间平均降低24％，但中国降低了近70％；又如根据《入世议定书》第10条的规定，中国自加入时起取消属于反补贴协议第3条的出口补贴，以及第12条规定，不得对农产品实行任何出口补贴，同样也没有享受到不要求发展中国家减少补贴的特殊待遇；还有《中国加入工作组报告书》中第235条指出，中国农产品的国内支持限于8.5％，低于WTO协议中规定的发展中国家可以享有的10％的国内支持。但是这些规定并不等于否认了我国的发展中成员的地位。如前所述，WTO体制内的发展中成员地位主要采取的是“自我指定”的方式。因此，在入世议定书有明文规定的情况下，我国应当按照相关规定履行义务；而在没有明确规定我国义务的领域，我国仍可以主张自己的发展中成员身份，并享受相关的特殊与差别待遇。
2.国际社会的广泛认同
从其它国家和国际组织的实践来看，我国的发展中国家地位实际上早已得到了国际社会的认可。联合国、世界银行等国际组织都承认中国的发展中国家身份，并按照适用于发展中国家的条件和标准，为中国提供各种贷款和援助。在很多发达国家的普惠制框架内，中国仍以发展中国家身份享受优惠待遇，另外，美国也在1979年中美双边贸易协议中的第二条中认可了我国是一个发展中国家。
3.我国发展的客观状况
从衡量发展的各项经济指标和评价标准来看，我国的发展中国家地位符合我国经济发展的实际情况。根据世界银行2004年4月发布的《World Economic Outlook》的统计，我国2003年的人均GDP达到1030.7美元。这意味着我国自2003年才进入中下收入国家行列。
而联合国开发计划署根据“人类发展指数”的排名显示，2004年中国的人类发展指数在177个国家中列第94位，属于中等人类发展水平国家。但该统计资料不一定客观：它采用购买力平价汇率计算的中国人均GDP高达4580美元。按这个标准计算，中国将属于中上等收入的发展中国家。相比之下，按照名义汇率计算的我国2003年人均GDP为1087美元，位居世界第133位。②
因此，从各个角度而言，我国的发展中成员地位都是可以成立的。
(二)基于新成员地位的特殊与差别待遇
新加入成员是发展中成员中较为特殊的一类。由于WTO特殊的加入机制，成为WTO成员通常意味着异常艰辛而漫长的谈判过程，通过各方面的让步和妥协取得现有成员的首肯。在这一过程中，申请国与现有成员无疑处于不对等的谈判地位。在加入多边贸易体制、融入国际贸易主流的巨大诱惑面前，申请国往往不得不接受现有成员提出的各种苛刻要价。
世贸组织的重要宗旨之一是所有成员具有同等地位，但这个宗旨未能在其规则中充分体现。WTO的加入成员与创始成员，因为入世时间先后及入世时的条件不同，承担着不同的市场开放承诺。在WTO协议生效后加入WTO的一些发展中国家，他们不得不按照主要发达国家的要求，遵守同样长的过渡期乃至放弃作为发展中成员本应享有的某些特殊待遇。从而实际上接受了高于WTO创始成员的义务。③
从加入程序看，对新加入成员是不利的。根据WTO协定有关规定，加入成员必须经过加入谈判，并签订加入议定书来具体规定加入条件。加入WTO的程序包括：1.递交加入申请和备忘录。2.总理事会同意申请并设立工作组。申请国政府与有关WTO成员进行双边谈判。这种双边谈判是加入过程中最为重要的程序，其复杂程度可能由于申请国对国际贸易影响力的大小不同而不同。3.申请国贸易制度的审查和双边谈判结束后，工作组起草加入的基本条件。4.工作组报告、加入议定书草案、关税减让及其他义务表一并提交总理事会或部长会议。如WTO三分之二成员投票赞成，申请国就可签署加入议定书。④ 总体而言，WTO原有成员都希望在不损及自身利益的前提下，使申请国承担开放市场的义务。加入程序利于原成员，而不利于申请国。
从谈判结果看，新成员往往承担更多的义务。新加入成员所承担的义务往往与他们同级别的已加入成员不同。例如，中国在农业补贴上所承担的义务与其它发展中国家不同，并且在降低进口关税方面比上轮多边贸易谈判的国家面临更大的压力。以农业税为例，中国由1992年入世谈判开始时的54％，降到现在的15.3％，降幅是72％。乌拉圭回合时发达国家的降幅是36％，发展中国家是24％，现在世界农产品的关税总水平是62％，中国是15.3％，中国已取消对农产品的出口补贴。在非农领域方面，中国的关税由谈判时的43％，减到现在的9％，乌拉圭回合时欧美平均的降幅是30％，中国的降幅接近80％。
二、中国在多哈回合的谈判立场
特殊与差别待遇议题并非是中国在多哈回合谈判的重点。相比印度等国而言，中国、巴西、南非和其它主要中等收入的国家对此议题的热衷程度不高，而把关注的重点置于它们在货物或其他领域谈判中的具体利益之上。但是毋庸讳言，中国在此议题上仍有着自己的特殊利益，在谈判进程中也曾在多个场合表明自己的立场和观点。总的来看，中国在特殊与差别待遇议题上的立场主要包括以下几个方面：
(一)强调发展议题，支持特殊与差别待遇条款的硬化
中国作为发展中大国和二十国集团(G20)的一员，支持发展中成员的基本立场，强调多哈回合是发展回合，谈判必须解决发展中国家关注的问题，达成的协议必须能够推动发展中成员经济和贸易的发展，发展中成员的特殊与差别待遇问题应当得到充分的重视和切实的解决。
西雅图会议上，中国外经贸部部长石广生在发言中强调：WTO应充分尊重发展中国家的经济发展目标以及与之相应的渐进的市场开放模式；发达国家应切实履行在乌拉圭回合协议中承诺的义务，改善发展中国家的市场准入环境；制订新的贸易规则必须有发展中国家的充分参与。2003年6月4日，包括中国、印度、泰国、墨西哥等国家在内的24个WTO发展中国家联合向WTO贸易谈判委员会提交了一份“多哈议程：通向坎昆”的提案。提案表明了这些成员在坎昆会议之前对多哈议程各项谈判的立场和关注。其中指出：发展问题贯穿多边贸易体制的所有领域，并且是整个工作计划的核心。我们需要确保所有成员在多哈所作的承诺确实有助于发展中国家融入多边贸易体制并且分享由此带来的利益。在坎昆会议之前有必要解决与发展有关的问题和关注，并加强特殊和差别待遇，而不要对相关的基本原则产生异议。在发展问题上取得的实际成果将巩固发展中国家对于该进程的信心，进而对其他领域的谈判工作产生积极影响。我们强调与贸易有关的技术援助和能力建设在解决发展中国家特别是最不发达国家的困难方面的极端重要性。⑤ 2003年9月10日坎昆会议中国商务部部长吕福源在WTO第五届部长级会议上再次强调，各议题应统筹考虑各成员的具体情况，特别是发展中成员的实际困难和立场。特殊和差别待遇和乌拉圭回合协议实施等发展中成员关切的问题应放在优先解决的地位。
(二)强调作为新成员应享有特殊与差别待遇
中国坚持新成员的特殊关注必须得到有效解决。在多哈回合的谈判中，中国要求作为新成员在市场开放等方面获得特殊和差别待遇。
2004年7月的日内瓦会议上，框架协议草案初稿的农业附件中关于新成员待遇的表述是，“将根据有待议定的条件对新加入成员的特别关注予以处理”，这无疑是对解决新成员特殊和差别待遇问题设置了先决条件和障碍，对此中国坚决反对。我国一方面寻求发展中国家的理解和支持，一方面与发达成员进行谈判，表明在该问题上的坚定立场，同时还加强与克罗地亚等新加入成员的协调。最终框架案文的农业附件中明确写入“新加入成员的特别关切将通过具体的灵活性条款给予有效解决”的措辞，为在后来谈判中争取实际利益打下了基础。
2005年12月，中国在香港会议期间要求新成员的特殊和差别待遇能切实得以落实。印度商工部长纳特和巴西外长阿莫林、发展工业外贸部长富兰对中国的新成员地位表示理解和支持。⑥ 由于我国的努力，在香港宣言中成功加上第58段，其中明确指出：由于新成员在加入WTO时作出了广泛的承诺，新成员的特殊情况将于谈判中予以考虑。这意味着在未来的谈判中，将对中国在内的新成员有特殊和差别待遇作出具体规定，以减低新成员在新一轮市场开放的压力。⑦
(三)反对对发展中成员的分类
反对分类是我国政府和一些发展中大国一直以来的立场。2005年12月14日，中国商务部部长在香港会议上的发言中就指出，在推动世界贸易自由化的过程中，应给予所有发展中成员特殊和差别待遇。中国坚决反对将发展中成员进行分类，像巴西、印度、印度尼西亚、埃及、南非、墨西哥、阿根廷和中国这些发展中大国，仍然承受着巨大的发展压力，并且照顾着世界上大多数人口。事实上，中国仍是一个地地道道的发展中国家，有7.4亿农民，2005年人均国内生产总值只有1200美元，还有近两亿人处于世界银行日均收入1美元的贫困标准之下。⑧
三、若干建议
针对中国在多哈回合谈判中的立场，结合此前对与特殊和差别待遇谈判进程的分析，本文在此提出若干相关的政策建议。
(一)重视分类趋势
中国政府一直坚持反对发展中国家进行分类的立场，从各方面考虑，分类的确会对我国造成一定的消极影响。首先，分类会加速发展中国家之间的利益分化，这会干扰中国在WTO中的团结策略。其次，分类还具有溢出效应。无论最终以什么标准来重新划分，如果被广泛认为合理，就有可能扩散到WTO的其它领域。另外，它还可能在国际组织之间被相互借鉴。如果以某种标准划分导致中国被过高估计，并且上升为一种国际社会的共识，显然会对我国造成相当大的不利影响。目前国际组织对我国的经济发展水平所作的划分或统计评估，很多不符合中国实际情况，其中夸大的成分居多。例如，联合国开发计划署在其2004年《人类发展报告》中按购买力平价汇率计算的中国人均GDP已达4580美元。这一方面容易抬高国际社会对中国更多承担国际义务的期望，另一方面也会影响中国获得外部援助以及在国际贸易中的某些特惠待遇。
然而，如前所述，在WTO体制内区别对待发展中成员，已经成为理论上和实践中的一种必然趋势，也是打破在特殊与差别待遇问题上谈判僵局的突破口之所在。事实上，不论是从发展中成员的概念中分化出“最不发达国家”，还是中国提出的“新成员”待遇，本质上都是区别对待的一种体现。另一方面，从目前学者和机构提出的建议来看，大多数建议认为应当就各个不同的谈判领域中的S&D设立具体的适用条件，也就是说，根据具体的S&D确定适合的主体，而非从一般意义上对发展中成员进行分类。因此，这些具体的标准很难扩散到其他领域或其他组织，其“溢出效应”也十分有限。
有鉴于此，在宏观层面上，中国应该继续强调WTO体制内发展中成员作为一个集体法律概念的存在，以最大限度团结不同发展阶段的发展中成员。而在微观层面上，中国应当重视分类趋势，加强研究国际机构设定的指针体系和计算方法，积极参与规则制定，把中国的权益带进规则。此外，争取向国际社会多做“增信释疑”的工作，及时全面介绍我国社会发展信息，包括统计数字和行业发展指针等，以此来更好地维护中国应享有的待遇和权益。
(二)中国可以考虑给最不发达国家优惠待遇
美国、欧盟和其它发达国家坚持认为，较发达发展中国家应当给予最不发达国家优惠待遇，这一要求主要针对G20，尤其是中国、印度和巴西。这一要求从表面上来看，似乎是发达国家站在最不发达国家的立场上所提出的呼吁，实质上反映的仍然是发达国家的利益。发达国家借此抵制较发达的发展中国家的优惠待遇要求：如果这些国家要求发达国家提供特殊与差别待遇，他们也会要求这些国家向最不发达国家提供相应待遇。
贸易壁垒方面的资料说明，这种做法对于最不发达国家而言并没有明显的收益，因为仅仅这些国家中印度有较高的实施关税(high-applied tariffs)。它虽然是一些发展中国家的主要市场，但并不是最不发达国家的主要市场。中国是所有发展中国家的实际上或是潜在的主要市场，而且中国的实施关税并不高。而墨西哥、智利和新加坡等国，并未设立很高的关税，并且已经对最不发达国家提供了优惠待遇。因此，这种呼吁所能带来的实际效果是令人质疑的。
但是，最不发达国家在国际经贸关系中的地位和处境不断恶化，陷入越来越深的“边缘化”的危机已是一种事实。如果能够解决最不发达国家关注的问题，那么WTO在消除发达国家和大的发展中国家之间货物、服务和其它领域的贸易障碍方面就要容易得多。⑨ 不管发达国家呼吁的动机如何，对于最不发达国家的关注和协助的确是多边贸易体制健康和持续发展的前提，也是WTO体制下所有成员应有的责任，“较发达的发展中国家”也不例外。中国在多哈回合的各种谈判场合表示，要充分重视最不发达国家问题，寻求有效途径处理最不发达国家履行某些规则的困难，并就进一步改善最不发达国家的市场准入条件达成协议。2005年8月，中国政府做出免除38个亚洲和非洲国家总额达17亿美元债务的决定。香港会议期间，中国代表团还呼吁给予那些加入世界贸易组织的最不发达国家以特殊待遇，包括对一些关系到这些国家“食品安全”或“农村发展”的产品实施减免关税政策。对此，世贸组织总干事拉米对中国在最不发达国家等问题上所持的立场表示赞赏，并希望中方能够在谈判中继续发挥积极的作用。⑩
因此，一旦条件成熟，中国同样可以考虑在部分领域设立针对最不发达国家的普惠制框架，从而缓解来自发达国家的压力，并推动谈判进展。另外，还有学者建议，这些“较发达的发展中国家”可以通过自愿捐助建立一个基金，以帮助其他发展中国家应对“特惠的侵蚀(the erosion of preference)(11)”。
(三)妥善处理与其它发展中成员的关系
与很多学者的预测不同，在新一轮的多边贸易谈判中，中国并没有充当发展中成员领导者的角色。中国不做领导者有其自身的理由，除了谈判经验和人才资源有限的客观因素之外，还顾虑到我国和发展中成员之间既有共同利益，也有利益分歧的存在。由于各发展中成员经济发展阶段不同，在国际贸易中比较优势和特殊利益不一样，因此，他们对国际经济贸易体制安排和获得国际援助的利益侧重点不同。
但是，在特殊与差别待遇的问题上，中国与发展中成员之间的共识显然多于分歧。而且在这议题上，印度与其他发展中成员之间的分歧，并不比中国与其他发展中成员之间的更少。相对印度等国的表现而言，中国的参与程度显然还有很大的发展空间。充当发展中集团领导者或是发言人，并不代表会恶化同发达成员之间的关系。相反，这可能更有利于在谈判中争取主动的地位和要价的空间。在特殊与差别待遇议题上，更加积极地代表发展中成员的声音，体现发展中成员的利益，或许是中国代表团应当考虑的方向之一。
四、结语
特殊与差别待遇议题是WTO多哈回合谈判中牵连范围最广泛、利益纠纷最复杂、谈判进展最缓慢的议题之一。作为“以发展为中心”的回合，多哈回合对于发展中成员发展问题的重视是前所未有的。发展中国家普遍指出，特殊与差别待遇议题谈判的成功与否，是他们判断多哈回合成败的关键，并将影响到他们对多边贸易体制的信心。然而，从目前谈判的进程来看，该议题的谈判仍然停滞不前，几乎未取得实质性的突破。
回顾特殊与差别待遇在GATT/WTO中的发展历程，我们不难发现，发达成员对于S&D条款的接受一开始就是在例外的前提下进行的。而到了乌拉圭回合，发展中成员的这一权利更“异化”为一种“适应工具”。这反映了发达成员一直以来的立场：特殊与差别待遇与WTO的非歧视原则存在根本矛盾，它是对WTO理论基础的背离。S&D条款不是最终目的，而只是协助发展中成员尽快融入多边贸易体制的手段，不应具有永久性。相反，发展中成员则认为，发展中成员占到成员数量绝大多数的WTO，应当以发展为目标。特殊与差别待遇作为“发展工具”，应当成为WTO法律体系的原则而非例外。
双方立场上的根本分歧直接导致了WTO体制中的S&D条款作为一种“软法”形态存在。从GATT/WTO的实践情况来看，这些条款大多措辞含糊，缺乏执行力，并未给发展中成员带来预期的利益。这种分歧同样直接导致了多哈回合中该议题异常艰难的谈判状况。
从国际法的角度而言，多哈部长宣言授权此次谈判“对所有特殊和差别待遇条款进行审查以便加强这些条款并使之更精确、有效和可操作”，实质上也就是使原有的“软法”条款硬化，将其转换成“硬法”。一般而言，“软法”出现的领域都是具有高度国际共识却又极度敏感，存在相当多立法瓶颈的领域，暴露出了国际合作中纷繁复杂的矛盾和冲突。但是，“软法”的内容一般具有超前性和进步性，更符合道德规范和时代的要求，也代表着国际法的发展趋势，其“硬化”是一个必然的趋势。就特殊与差别待遇问题来看，在国际社会越来越重视发展中国家的发展需求的背景下，在发展中国家和发达国家经济的相互依存性越来越强的前提下，在WTO这一强有力的国际组织的授权和推动下，S&D的硬化已是势在必行。这一硬化过程不仅体现了发展中成员的需要，也是WTO体制健康发展的必要。更广泛意义而言，这在国际法的发展史上也具有指示性意义。照顾发展中国家的发展需求，就是照顾世界上绝大多数人口的生存和发展需要，这是全人类共同利益之所在，也是国际法应有的发展方向。
这一目标的成功实现有赖于全体WTO成员的共同努力：发达成员应当拿出更多的诚意回应发展中国家的特殊需求，发展中成员也应当采取更加灵活务实的态度来面对发达成员的各项提议。中国作为最大的发展中国家，也可以更加积极地参与到特殊与差别待遇的谈判中来。在维护我国权益的同时，发挥应有作用推动谈判进程。
注释：
①参见《中国加入工作组报告书》导言。
②珍妮：《分类背后的利益之手——联合国等国际组织关于发展中国家的分类研究》，载《WTO经济导刊》2005年第7期，第62页。
③M.Pangestu,Special and Differential Treatment in the Millennium:Special for Whom and How Different? The World Economy,vol.23( 2000) ,No.9,p.1294.
④参见余敏友、左海聪、黄志雄著：《WTO争端解决机制概论》，上海人民出版社2001年版，第31页。
⑤参见：Declaration by the Group of 77 and China on the Fourth WTO Ministerial Conference at Doha,Qatar
⑥《中方要求作为WTO新成员的特殊差别待遇落实》，http://www.huaihua.gov.cn.2005年12月15日。
⑦参见WTO文件：WT/MIN(05)/DEC，2005年12月22日。
⑧中国商务部世贸司：《中国商务部长薄熙来在世界贸易组织第六届部长级会议上的发言》，2005年12月14日。
⑨Aaditya Mattoo and Arvind Subramanian,The WTO and the Poorest Countries:The Stark Reality,IMF Working Paper,WP/04/81
⑩中国商务部世贸司：《各方对香港会议及中国参与情况的评论》，http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/smzx/200601/20060101307811.html,2006年1月11日。
(11)特惠的侵蚀，指的是如果多哈回合能够提高贸易的自由化程度，现今享受特惠的发展中国家将付出一定的代价，它们所拥有的特惠将被减少，因此多数情况下它们的出口会减少，收入也会相应减少。因此如果贸易自由化，它们将遭受巨大的损失。贸易保护的消失意味着贸易扭曲的消失，整体的国际收益将增加，但是收益将流向现在保护国和现在的未享受特惠的发展中国家。虽然一些现在的特惠国也可能从其他的进口增加中获益，但是对于某些小国而言，收益的增加并不能够弥补失去特惠带来的损失。因此有学者指出，特殊与差别待遇条款应当增加这些受到特惠侵蚀的发展中国家的收益。