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中图分类号：DF939 文献标识码：A 文章编号：1000-2359(2002)01-0056-04
上世纪末，欧洲一体化进程不断加快。1998年4月1日，申根协定全面实施，九个申根协定国实行免签免检，真正实现商品、资本、劳动、人员的自由流通，欧洲统一大市场已趋建成。从1999年开始经济货币联盟成员国货币主权正式让渡给欧洲联盟。随着欧洲经济一体化步伐的加快，政治一体化也在稳步推进，欧洲联盟的政治体系——一个具有超国家性质的国际组织机构的联邦制特色逐渐显现出来。面对不断加快的欧洲一体化步伐，人们不禁要问：欧洲联盟是否会演变成一个联邦制的主权国家。笔者带着这个问题，从分析欧洲联盟政治体系开始，分析欧盟政治体系的联邦制特色。
一、欧盟政治体系的组织结构
欧盟经济、政治一体化能达到如此高的程度，原因自然是多方面的，其中重要一条是共同体形成了一套有利于联合发展的政治体系。可以说，欧盟政治体系是欧洲联合事业的组织保证。
欧盟政治体系主要有五大主要机构；其中有两个超国家机构——共同体委员会和欧洲议会；两个国家机构——部长理事会和欧洲理事会；另外，还有一个独立的欧洲法院。超国家机构代表欧盟利益，国家机构则代表各成员国利益，它们共同掌握和行使主权国家转让给欧盟的各项权力。两种机构权力的分配、地位的升降、关系的变化直接影响着欧盟的地位、发展方向和联合的进程。
超国家机构——欧盟委员会和欧洲议会是欧洲一体化的主要组织者，其目标是把共同体建成一个高度联合的欧洲联邦。欧盟委员会的作用同一国政府十分相近，它作为欧盟的执行机构享有一国政府才有的决策、财政、监督、涉外等方面的权力。欧洲议会自1979年开始实行直接选举，由成员国选民直接投票选举本地区议员。直选加强了欧洲议会的作用和地位。
欧盟的国家机构——部长理事会和欧洲理事会，掌握着欧盟最重要的权力：立法和决策审定权，在政治、经济一体化中发挥着重要作用。部长理事会亦称理事会，是制度化、机构化的成员国部长会议。罗马条约赋予它的权力：①立法、决策审定权。②参予创议的权力。理事会在决策时，根据审议内容的重要程度使用三种不同的表决方式。首先，在次要的问题上用“一般多数表决制”，即一国一票，超过半数即可通过。其次，较重要的问题采用“特定多数表决制”，12个成员国共有76票，票数基本根据国家大小决定，其中法德意英四大国各10票，而最小的卢森堡只有2票。表决时票数超过54票便可以作出决定。再次，在决定重大问题时，理事会一律使用“一致同意表决制”。但在1987年的单一欧洲文件部分地扩大了使用“多数表决制”的范围。欧洲理事会是制度化、机构化的成员国首脑会议，是欧盟决策机构，在相当大的程度上把握着欧盟的发展方向。
欧盟法律是一种新型的法律，在它的形成过程中既借鉴了西方国家的国内法又效仿了国际法，因而具有混合特征。
具体地说：欧盟法除其本质上的政府间性质外，含有一定程度的超国家因素[1](P286)。在欧盟法的各级渊源中，只有《巴黎条约》、《罗马条约》、《第一欧洲法》等条约是由政府间的协议产生的，大量的法规是由欧盟的立法机构订立的。这些立法的形成一方面主要是成员国政府间意志妥协的结果，另一方面又结合了欧盟整体利益和这个区域社会的民众意见。正因为如此，一些学者认为，欧盟法是一种更接近于联邦法的特殊法律体系。其次，欧盟法具有明显的等级之分，欧盟章程、加入条约和有关修改这些章程的基本文件构成欧盟“宪法”，其空间效力及于所有成员国领土，其对人的效力除成员国政府外，还包括成员国的自然人和法人。再次，欧盟法在实施方面取得了一定突破。欧盟不仅拥有自己的法院，而且这个法院具有一定的强制管辖权，这是其他国际司法机构所无能为力的，而且欧盟司法机关和各成员国司法机关之间建立了一种纽带关系，这点在后文将提及。
二、欧盟政治体系的联邦制特色
联邦制作为一种国家结构形式，有三大基本特征：①联邦和成员国都有自己的宪法和中央权力体系；②联邦公民同时又是成员国公民；③联邦权力遍及全国，但联邦和成员国之间的权限划分由宪法规定[2]。在欧洲一体化进程中，关于欧洲联盟的体制之争从未停息。但认为欧盟同一般的国家组织没什么区别的观点已不大被人赞同，学术界比较一致的观点是：从本身所拥有的权力及同成员国的关系上来分析，欧洲联盟不同于一般性国际组织，而多少渗进了联邦制的成分。我国研究欧盟问题的一位专家认为，欧洲联盟是介于联邦与邦联之间的一种体制，“根据国际法的定义，邦联与联邦均属于主权国家内经由条约联合起来的联合体，两者的主要区别在于：联邦通常具有统一的宪法、机构与法律制度，而邦联一般没有；换句话说，联邦被认为是具有某些国家性质与职能一种体制”[3]。《奥本海国际法》第九版认为：“建立欧洲共同体的各条约，造成了一个比以前所常有的更加紧密一体化的共同体，……如使欧洲共同体理事会和委员会有效制定在各成员国内有拘束力和直接适用的规章”[4](P39)。欧洲共同体法院于1963指出：共同体构成一个国际法的新的法律秩序，为了这个秩序各国限制了他们的主权权利，尽管范围是有限的，而且它的主体不仅包括成员国，也包括成员国国民[4](P40)。可见欧洲联盟政治体系具有一定程度的联邦性质，是大家都能接受的观点。
1、欧盟具有一般国际组织所没有的“欧盟宪法”—《巴黎条约》、《罗马条约》、《马斯特里赫条约》。另外包括1965年的合并条约、1970年预算条款修正书、1976年的欧洲议会直接选举法案、1987年的单一欧洲文件。欧洲法院在costa案件中首先确立了欧共体法至上的原则，从而解决了欧共体法在成员国法律制度中地位问题，欧共体法至上原则的确立，为欧共体法在所有成员国的统一实施奠定了宪法性的法律基础。欧盟宪法是制定其他法律的准绳，具有四大特征：欧盟法优于国内法；直接适用性；直接有效性；欧盟法比一般国际法更具有强制性。根据第③项特征成员国的司法机构应直接承认并且履行欧盟的某些法律条款，这些条款赋予了成员国公民对成员国违法行为进行起诉的权力。
2、欧盟的中央权力制度化、机构化。事实上一些学者已关注到这一点，把欧共体（欧盟的前身）与国家结构相提并论，即有关欧共体理论中的“国家拟比论”。该论认为欧盟委员会是一个“政府内阁”的胚胎，部长理事会和欧洲议会酷似联邦国家中的参、众两院，前者直接代表成员国政府，后者直接代表欧盟公民，共同行使立法权[5]。由此认为欧共体（欧盟）是主权性实体。笔者认为，由此得出欧盟是主权性实体未免为时过早，但国家拟比论也注意到了：欧共体（欧盟）组织体系与一般国际组织不同，后者均由成员国政府代表组成。在欧共体（欧盟）的主要权力机关中，部长理事会的构成遵循国家代表原则，而欧洲议会直接选举产生，欧洲委员会由政治、经济、外交专家组成，专家虽由成员国协议产生，但他们一经任命，成员国就不得随意辙换，委员会以完全独立的身份为欧盟的整体利益行使欧盟章程赋予的各项权力。委员会独立于成员国，与部长理事会无从属关系，只有当欧洲议会通过不信任案时，委员会才集体解散。正由于欧盟政治体系超国家因素的存在，欧盟的立法决策自主性才得以不断增强，在该组织系统中，委员会和理事会可以制订在成员国直接适用的条例，这意味着欧共体机构有可以逾越成员国政府而直接地与成员国的国民或法人发生关系的权力。中央权力越过成员国，直接同个人发生联系，是联邦同邦联或一般国际组织又一重大区别。因欧洲议会和欧洲委员会是完全独立于成员国的机构，其立法和决策体现了欧盟的自主意志，而部长理事会只有在委员会动议的基础上，经与欧洲议会协商后，才能作出决议。不仅如此，欧洲议会在某些领域不仅起协商作用，还享有否决权。
部长理事会由国家代表组成，而欧洲议会直选产生，这酷似议会制国家的参、众两院。“国会两院制是与联邦制相匹配的一种制度安排。”[3]几乎所有的联邦制国家都实行了两院制。（喀麦隆实行联邦制期间仍实行一院制）。参议院由各成员单位派出相同数量的代表组成，从而使各成员单位不管贫富、强弱、人口多少，都可以使其利益在立法中得到同等的反映，在决策中享有同等的决定权。众议院的构成以各成员单位的人口为基础，依据一定比例选出，以保证立法能保障和维护各州特殊利益。两院制这一制度安排以及两院不同的组成方式成了维持联邦制度存续的重要机制。当然，两院制作为一项与联邦制密不可分的一项具体政治制度，欧盟的“两院”只具雏形，是否能真正发展成为联邦制国家的两院，还要看欧洲一体化的进程。
3、欧盟作为一个具有超国家性质的联合体有其独立的行为领域，并拥有足够的资源以维持其在独立领域中的运行。联邦国家对联邦和成员单位的行为领域在宪法中都有明确规定，如美国采取联邦列举、成员国概括保留的方式。而欧盟也有一个辅助性原则(Principle of Subsidiarity)，以明确欧盟与成员国之间的行为界限。
《马斯特里赫条约》第36条款对辅助性原则作了明确表述：“共同体应在本条约所授予的权力和指定目标的界限内采取行动。在哪些不属于共同体单独权限领域里，按照辅助法原则，仅在那些所提议的行为目标不可能由各成员国有效达到，而由于所提议行动的规模或影响只能由共同体更好地达到的时候，共同体才应采取行动。共同体所采取的行动不能超出为达到马约规定目标的必要行动的限度。”依据这一原则，共同体的职权范围将只限于那些非其莫属的领域之中，而只要一超出这一范围，权力就必然归属于各成员国政府，从而可以避免权力向共同体过度集中。因此，辅助法原则的本质符合联邦主义关于在各级政府之间分享权力的逻辑，这一原则被正式纳入马约，实际上是为欧盟走向联邦奠定了指导原则和法律基础。
欧盟不仅通过辅助性原则获得了独立的行为领域，而且还拥有足够的资源以维持其独立领域的运行。其实，早在70年后期开始，欧共体已逐步以其独立的财源取代成员国的认缴，其主要收入有以下四方面：①征收成员国煤钢企业低于1%的生产收益。②农业税。③与第三国进出口贸易关税。④享受成员国部分的增值税。独立的财源，为欧盟推进统一市场建设和开展对外关系提供了物质基础，增强了欧盟的自主独立性，克服了其他国际组织难以克服的困难。[1](P30)
4、独特的司法体制。欧盟司法体制的特点是集中反映在其职能的广泛性与强制性上，以及它与成员国司法机关之间的有机联系。
欧盟为了保障其法律直接适用性和直接有效性，形成并发展了一个具有权威性的司法机构，这就是欧洲法院。首先，从对人的管辖来看，欧洲法院不仅对成员国之诉有管辖权（包括成员国诉欧盟机关、成员国诉个人和成员国相互之诉），而且对欧盟机关之诉也有管辖权（包括欧盟机关诉成员，欧盟机关诉个人和欧盟机关相互诉）。更引人注目的是它对个人之诉同样有管辖权（包括个人诉欧盟机关，个人诉成员国和个人相互之诉）。从这个角度讲，成员国公民同时又是欧盟的“公民”。从对物的管辖来看，欧洲法院的管辖权也很广泛，包括司法审查权、初步裁决权、合同仲裁权、民事审判权、咨询权和欧盟法的解释权等等。
欧洲法院的管辖权具有强制性。成员国通过签署基本文件，承诺受其管辖，非经文件章程修改程序，成员国不得随意撤销；而且对基本文件的签署，不得提出任何保留。这就使欧洲法院的管辖权不是建立在成员国临时审时度势作出承诺的基础之上。
最后，欧盟的法律程序中，欧洲法院与成员国法院之间建立了一种有机的联系。而在一般情况下，国际司法机关与国内司法机关之间不存在一方属于另一方面问题，它们各方在不同的法律体系中运行。“与通常的国际条约不同，《欧洲经济共同体条约》创立自己的法律体系，这种法律体系在条约生效时成为各成员国的法律体系的组成部分，而且它们的法院有义务予以运用”[4](P40)。“而欧洲法院与成员国司法机关形成了一定程度的层级关系。欧洲法院作为欧共体的最高司法机关，在初步裁决程序中处于高于成员国国内法院的法律地位，后者不仅应按照初步裁决程序向欧洲法院作出裁决请求，而且在欧洲法院作出裁决之后，有义务将欧洲法院的裁决适用到其司法判决中，为当事人提供与欧洲法院之裁决相吻合的司法救济”[6]。根据《罗马条约》第117条规定，欧洲法院应成员国的请求，可就案件有关欧共体法律问题作出初步裁决。就成员国的初审或上诉司法机关而言，这种请求是一种权利，而对终审机关而言，则是一种义务。正是由于欧洲法院与成员国法院的这种有机联系，欧洲法院通过这种初步裁决权，从60年代开始，逐步确立了欧共体法的直接效力和直接适用性以及优于成员国法的原则，另外，欧洲法院对其管辖案件作出的裁决与美国最高法院一样，具有不可逆转性，即被告无权对欧洲法院的裁决进行起诉。
三、欧洲联盟，一个新的联邦？
以上分析了欧盟政治体系的联邦制特色，在某种程度上讲，欧盟政治体系和成员国政治体系之间共同构成一个分权的权力体系，但欧盟和成员国一起是否已构成一个联邦国家呢？答案是否定的。欧盟政治体系虽具有明显的联邦制特色，但要说它已成为一个联邦国家的中央系统，还为时过早。因为虽然欧盟经济一体化成就非凡，但政治合作机制仍没有上升到共同外交、防务、安全层面上来，也就是说，联邦制国家中联邦政府掌握着防务外交方面的最终控制权，而欧盟是在这方面还只处于初始阶段。“就其发展而言，欧洲联盟仍然是联邦制和邦联制的混合物”。[7]
欧洲一体化，伴随着超国家权限与国家主权的不断碰撞，取得了在欧洲公民心中无法抹去的业绩。欧洲各国从欧洲一体化过程中认识到，传统意义上的、绝对不可分割的国家主权已经不再是现实的选择。各国只有联合使用共同资源并承认各国命运已紧密交织在一起，才能保障经济和社会发展并在世界事务中发挥相应的影响。成员国向欧盟转让主权权利，从抽象的意义上讲，各成员国的主权并未弱化，各成员国仍拥有完整的主权，仍然可以独立自主地处理内外事务，包括作出承诺向欧洲联盟转让权力，但如果具体地分析，在权力转让的过程中，各成员国的主权权利所涵盖的范围，已越来越小。“由于创设了无期限的共同体并拥有它自己的机构、自己的人格、自己的法律能力和在国际上代表的能力，以及更特别地对主权的限制或者国家向共同体转让的权力而得到的真正权力，各成员国限制了它们的主权权利，尽管范围是有限的，并从而创造了一部拘束它们的国民和它们自己的法律总体。”[4](P40)现实的情形是：各成员国已越来越不那么独立自主了。随着欧洲一体化深入，各国具体的主权权利涵盖的范围越来越小，但各成员国通过转让主权权利，在建立一个具有一定超国家权威的欧洲联盟过程中，一方面，各成员国在世界格局中的竞争地位加强，另一方面欧盟权威也不断强化。在这个“双赢”的格局后，笔者认为欧盟在未知的将来，极有可能成为一个新的联邦。欧盟早已不是一个单纯协调成员国政府间意志的国际组织，而是逐渐发展为具有超国家因素并具有相当权威性的主权国家联合体；它有可能更进一步演变成一个主权的联邦国家的中央系统。
收稿日期：2001-11-20