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1988年开始实施的《巴塞尔资本协议》曾被认为是国际银行业风险管理的“神圣条约”。2001年1月，巴塞尔银行监管委员会又发布了新资本协议。目前，这部新协议已三易其稿，终稿可能在2004年上半年出台。新协议将于2006年首先在巴塞尔银行监管委员会成员国的十国集团内实施，并进而在其他国家和地区逐步实施，最终全面取代1988年的老协议。这将对全球银行业产生深远影响。在中国，此事也引起有关方面的极大反响，有学者称新协议“震动中国金融业”。然而中国却表示，暂不执行新协议。这到底是为什么呢？
为何要对老协议“整容”
与1988年的《巴塞尔资本协议》相比，新资本协议草案更为复杂、全面，这是金融市场发展的客观反映，也满足了银行界对于风险更敏感的风险监管框架的需要。具体来说，可以从以下几个方面来理解新协议的必要性。
首先，金融体系的发展变化和金融全球化是推动加强全球金融风险管理的现实原因和直接动力。从全球范围看，经济金融环境的剧烈变化改变了银行的经营环境，银行经营风险也随之加大，同时，全球范围的银行监管和风险管理原则、框架也在经济金融全球化的直接推动下不断地整合与统一。如何使银行监管原则更为灵敏地反映银行经营环境的变化，使银行的风险监控始终对金融市场的风险变动保持高度敏感性，越来越成为全球银行业关注的大问题。新资本协议框架将使资本充足的监管要求能更为准确地反映银行经营的风险状况，为银行和金融监管当局提供更多的衡量资本充足的可供选择的方法，以便更准确地及时地反映银行风险水平及其所需配置的资本水平，进而促进金融体系的平稳健康发展。
其次，国际活跃银行经营的地域范围已经扩展到世界各个角落，业务发展多样化、混合化。为了对国际活跃银行实施全面有效的监管，防止跨国银行利用各国或地区在银行监管上存在的巨大差异进行资本套利，逃避银行监管当局的监管；为防止银行间出现不公平竞争，以致造成金融市场秩序混乱，有必要适应银行业全球化发展的需求，制订统一的监管标准和准则，加强全球银行业监管的协调与合作。
再次，1988年的老资本协议容易导致银行过分强调资本充足的倾向，从而相应忽视银行业的盈利性及其他风险，这就使银行有可能在满足资本充足性的情况下却因其他风险而陷入困境。如，巴林银行1993年底的资本充足率远超过8%，1995年1月还被认为是健康安全的，但在当年2月末却陷入了破产。
第四，1988年的老资本协议在风险资产计算上没有考虑同类资产不同信用等级的差异，对于国家信用的风险权重的处理也较简单化，而且在注重信用风险的同时却忽视了银行经营中影响越来越大的市场风险和操作风险等。
新协议缘何“众口难调”
《巴塞尔新资本协议》从2001年1月发布征求意见稿到2004年上半年出台终稿，时间长达几年，由此可以看出，制订一个新的为各国监管当局和国际活跃银行所广泛接受的银行游戏规则，有多么不易。在这个过程中，各国监管当局及有关国际活跃银行虽然很快就新协议的框架取得了一致意见，但在一些具体规定、操作细节上却分歧很多。
发达国家的银行监管当局及发达国家的国际活跃银行之间之所以存在分歧，是因为美国、欧盟与日本在具体经济金融环境和进入体制上存在差异。
先从具体金融环境看。美国是货币市场与资本市场都很发达的国家，高度发达的金融市场带来了各种中介评级机构的发达，美国在提供全球性、权威性金融评级服务方面具有很大的优势，而欧盟和日本在短期内还要从美国输入相关评级服务。因此，美国获取的利益就会最大。欧盟、日本对标准法评级存有疑义。同时，美国、欧盟及日本的跨国银行在实力及经营模式上的差异，也使得各国跨国银行对资产信用风险、市场风险及操作风险的资本要求测算方法存有分歧，还对市场纪律约束中披露信息的具体内容、披露信息的频率产生了分歧。
再从进入体制上看。美国银行市场相对开放，进入体制上相对要宽松一些，而欧盟及日本金融服务市场的进入限制则相对要多一些。这种进入体制上的差异，导致了十国集团内部不同监管机构在对跨国银行实施统一监管标准的具体细节上产生分歧。不过，为了适应经济金融全球化的发展，维护国际金融体系的稳定，有关方面也都能从大局着眼，求同存异，在几年时间的反复征求意见当中，逐渐在利益妥协和理念统一中使新协议成为了原则性与灵活性、统一性与层次性有机结合的国际性文件。但从十国集团的金融监管当局对实施新协议的表态看，各国也是视本国银行的具体情况，不搞一刀切式的要求所有辖内银行同时执行新协议的所有标准，而是有所选择，并注意循序渐进，以便各银行能在能力承受范围内逐步达到新协议的各项要求。
虽然新协议最先是在十国集团内部实施，但发展中国家也都对此做出了积极的反应，对新协议的征求意见稿也大都做出了回应，大多表明了原则上支持新协议的态度，但对新协议的很多细节问题提出了异议。发展中国家考虑到自己经济金融市场发展的层次和成熟度，建议巴塞尔银行监管委员会在金融全球化的环境中制订新资本协议时能充分考虑发展中国家的适应性和承受能力，尽可能地减少对发展中国家银行业及经济发展的负面影响，给予发展中国家的监管当局及国际活跃银行较长的过渡期，使发展中国家能积极创造条件，逐步从1988年老协议向新协议平稳过渡。
中国为何不“刷新”
中国是发展中国家，特别是处于由计划经济向市场经济转轨中的国家。与国外银行相比，中国银行业风险管理在外部环境和内部管理等方面都存在着较大的差距。从外部环境看，中国银行业风险管理所需的外部环境还不成熟。其表现是多方面的，最重要的有四点：一是金融市场不成熟而且还未统一；二是资金价格形成未能市场化；三是社会信用体系尚未建立起来；四是外部监管和市场约束的作用还远远没有充分发挥。从银行内部看，中国商业银行风险管理在观念、技术、方法等方面也与国外先进银行存在较大差距。
●在观念上往往把风险管理与业务发展对立起来。部分业务人员不能正确地看待风险，不去自觉地识别风险和科学地评价风险，认为考虑风险控制问题，就阻碍了业务发展；部分风险管理者不从控制风险角度开展业务，试图人为地减少业务量来逃避风险，结果业务发展缓慢，这反而使银行整体抗风险能力降低。
●整体风险管理的理念还比较落后。在风险管理中片面地看重信用风险管理，对市场风险、操作风险、组织风险等重视不够，在风险管理过程中缺乏差别化的管理思维，忽视不同业务、不同风险、不同地区之间存在的差异，不仅不能管理好业务风险，反而增添了新的风险。
●风险管理方法中量化管理明显不足。在风险管理中非常重视风险的定性分析，如在信用风险管理中，重视贷款投向的政策性、合法性以及贷款运行的安全性等。当然，这些分析在风险管理决策中非常重要，但如果缺乏量化分析，就难以在风险的识别、度量上精确掌握。如在信用风险管理中，对借款企业的财务状况、市场状况等方面的微观分析往往不足。
●风险管理体系还有待进一步规范。银行公司治理机构还很不规范，董事会的组成和运作缺乏独立性。在此架构下，风险管理组织结构目前还沿用原有的计划经济体制下的总分行制，按行政区划设立分支机构及相应的风险管理部门。这种组织体系的弊端是管理层次多，对市场信号反应慢、风险管理的独立性差。风险管理部门和风险管理官独立行使职能中仍受到各种限制和干扰，风险控制程序、内部审计及相关法律管理还有待进一步规范化。
●银行风险管理信息系统建设严重滞后。风险管理所需的大量业务信息缺失，银行就无法建立相应的资产组合管理模型，无法准确掌握风险缺口。风险管理信息失真，直接影响到风险管理的决策科学性。
虽然《巴塞尔新资本协议》代表了监管理论中的先进理念，代表了发达国家商业银行逐渐完善的风险管理最佳实践经验，但其主要考虑的是十国集团成员的国际活跃银行的需要，并且是十国集团内部通过谈判达成一致的。发展中国家与十国集团国家之间存在实质性差距，新协议可能对发展中国家的资本流动产生一定的负面影响，还可能使新兴市场国家的银行处于不利的竞争地位。主要表现在：
一是发展中国家经济基础薄弱、金融市场不成熟，做为债务主体的国家、非中央政府部门、银行、证券公司，按标准法进行的外部评级，大多数会落入“BB＋到B－”和“B－以下”这两个评级之中，在经济动荡年份，更有可能无例外地落入“B－以下”等级（与此对应的是150%风险权重）。国际活跃银行对这些债务主体形成的债权会随之要增加资本要求，银行成本也将随之上升。这样，它们就倾向于将其资金大量转移到经济基础雄厚、金融市场发达的国家，发展中国家债务主体的融资环境就可能恶化。
二是按标准法进行外部评级，发展中国家的国际活跃银行的资本要求将会增加，根源在于根深蒂固的经济、金融及社会纽带，它们的债权大部分是对信用评级较低的国内债务主体的债权。
三是在发展中国家的环境中，按标准法进行的外部评级，被评级的公司大多数都低于“B-”的等级，其风险权重将被定为150%，而对未评级的公司风险权重定为100%。银行将为降低资本要求从而降低成本，就会更多地向未评级的公司贷款，而不是对评级低于“B-”的公司贷款。这将导致若公司不被评级，银行就向未评级的公司贷款，将不利于发展中国家银行改进风险管理。
中国是发展中国家，有着发展中国家的共同点。当然也有自己的特点。与实施老协议相比，在中国实施新协议只能在很小程度上提高资本监管的风险敏感度，但同时会提高整个中国银行业的资本要求。因此经过慎重考虑，至少在十国集团开始实施新协议的几年内，中国仍将继续执行1988年的老协议。