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〔中图分类号〕D263.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2007)02-0057-04
党内民主的核心是尊重和实现广大党员在党内政治生活中的主体地位和民主权利。坚持党员的主体地位，保障党员的民主权利，是发展党内民主的首要问题。2004年9月，中共中央颁发《中国共产党党员权利保障条例》，完善了党员民主权利行使的程序，党员民主权利保障进一步制度化、规范化。但在保障党员民主权利的实践中，还存在四个不足：一是不少党员的民主权利意识匮乏，参与党内事务的积极性和主动性不强；二是党内民主制度不够健全，导致党内民主途径不畅，权利诉求不能有效表达；三是一些党组织不能充分认识保障党员权利的重要性，在维护党员权利中没有发挥应有的作用；四是人民民主发展不够充分，在一定程度上影响着党内民主建设。要充分有效地保障党员民主权利，必须提高党员自身的民主权利意识，进一步加强党内民主制度建设，充分发挥各级党组织在保障党员民主权利中的作用，形成党内民主与人民民主的相互促进、良性互动。
一、提高党员的民主权利意识是保障党员民主权利的先导
民主不仅仅是一种制度，一种外在的规范，还是一种社会观念，一种信仰，一种意识。“民主是国家民主制度和国民的民主意识的统一。民主制度是社会主义民主的法律保证，民主意识则是它的思想基础和精神动力。要建设社会主义的高度民主，不仅在国家制度上要健全完善社会主义的民主和法制，还要从主体精神方面培养和提高全体公民的民主意识。”① 保障党员民主权利是党内民主建设的核心，是党内民主建设的目标，也是衡量党内民主的水平与建设成效的标准。党员是党内民主的主体，也是推动党内民主建设的基本动力。党员在党内民主中的这种地位和作用，是通过党员集合体中每个个体即党员民主意识的不断成熟和自觉外化实现的。所以培育党员的民主意识，对于党内民主的建设和发展，对于保障党员自身民主权利具有特别重要的先导性意义。
我党成立以来，就把民主集中制作为党的建设的重要原则，十分注重保障党员的民主权利。但正如邓小平指出的：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”②，“我们在历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权与自主，很少反对个人集权。”③ 由于中国历史上长期的封建集权统治，造成民主的制度和精神土壤非常贫瘠。虽然社会主义制度的确立，我党从革命党转变成为执政党，开放的社会主义市场环境，为民主观念的产生和确立提供了最好的环境和土壤。但封建历史的包袱，科学文化的落后，苏联社会主义模式的影响以及我党在特定历史时期强调集中的做法，使我们的党员民主意识比较匮乏。从目前党员队伍的思想现状来看，存在着诸如“缺乏主人翁思想，参与党内事务的积极性和主动性不够，存在着政治冷淡主义的倾向；工作中惟领导意见是从，搞个人崇拜；对党内监督的重要性认识不够，既漠不关心也缺乏信心，党内民主监督未能形成良好而有力的氛围，致使一些党内领导因缺乏监督而滥用权力，产生腐败现象；轻视选举权与被选举权，导致民主选举名不副实；对民主集中制原则的片面理解和贯彻不力导致了实践中的‘一言堂’”④ 等现象。因此，要扩大党内民主，保障党员的民主权利，必须要所有的党员都能树立正确的民主观念。
首先，要加强党员民主权利意识的教育。民主意识是人们在对民主的感知基础上所形成的对民主的理性认识。科学的、理性的观念不可能要求全体党员都自发产生。以党内教育的形式加强党员队伍建设是被实践证明的有效做法。要充分利用各种媒体、党内的教育机构加强党员民主意识的教育，引导广大党员正确理解党内民主的本质，懂得民主权利的内涵及要求。要在全党范围内开展民主集中制的经常性的教育活动，以求提高党员的民主权利意识。
其次，要教育广大党员正确认识社会主义民主和中国共产党党内民主的特征，促使广大党员理解发展民主必须顾及国情，循序渐进。民主没有一成不变的普遍模式，不同的国家和区域在不同的历史时期只能根据各自的情况采用不同的形式。我们的国情、党情决定了我们的民主模式，决定了我们发展民主必须循序渐进，不能操之过急，只能逐步探索、完善，不可能“毕其功于一役”。否则，就容易导致无政府主义，导致分裂和动乱。另外，要引导党员正确认识民主与集中、自由与纪律的辩证关系，懂得如何正确行使民主权利。党内民主是有原则、有领导、有组织的民主。民主是在集中指导下的民主，集中是在民主基础上的集中。没有正确的集中，民主就不可能坚持正确的方向和发展到完善的程度；离开党的领导，抽象地空谈民主，必然会造成极端民主化和无政府主义的严重泛滥，造成党和国家安定团结局面的彻底破坏。只讲集中，不讲民主，是官僚主义的集中；只讲民主，不讲集中，必然导致极端民主化和无政府主义。要使广大党员了解到，在党的组织生活中，民主是对集中而言，自由是对纪律而言，不可以没有自由，也不可以没有纪律。我们在享受着广泛的党内民主和自由的同时，又必须用党章规定的纪律来约束自己，履行党章规定的各项义务。
二、健全党内民主制度建设是保障党员民主权利的关键
制度建设具有根本性、长期性和权威性的特点。邓小平曾经说过：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”⑤ 因此，党内民主制度建设对于保障党员民主权利有十分重要的意义。党的十六大报告指出，要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。这是我们党根据自身民主建设的实践，在新世纪新阶段对党内民主建设做出的历史定位，为新的历史条件下发展党内民主、健全党内民主制度、保障党员民主权利提出了明确的要求、指明了前进的方向。
要通过加强党内民主制度建设，切实维护党章的权威，使党员的民主权利得到实质性的保障和行使。党章是党内的根本大法，是党员权利和义务的合法性来源。要使党员的民主权利能够真正行使，必须提高对党章的权威性的认识，牢固确立党章在党内至高无上的地位，自觉维护党章的权威性，坚决落实有关党员权利保障的制度和规定，使党章规定的党员的各项民主权利法定地得到实质性落实。
加强民主制度建设要进一步健全民主集中制。我们党一贯强调民主集中制。但在相当长的一段时间里，在贯彻民主集中制方面，由于主客观方面的影响，强调集中多，发展民主相对比较弱，客观上影响了党员民主权利的有效保障。进一步健全民主集中制，要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。加强党内民主制度建设，各级党委要进一步完善民主集中制的各项制度，完善党的领导制度和工作机制，从制度体系上保证民主集中制的正确执行。坚持和健全集体领导和个人分工负责相结合的制度。按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党委全体会议的作用，健全党委常委会的决策程序。要通过加强党内民主制度建设进一步拓宽党内民主渠道，在巩固已有渠道的同时，努力开辟和创造发扬民主的新渠道、新途径，强化党员对党内事务的了解和参与，使党员真正成为管理党内事务的主人翁。要建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度。要定期组织党员开展对党的理论、路线、方针政策等方面的学习讨论，坚持党务公开，除涉及党和国家高层机密的党内活动外，保障党员参加党内会议、阅读党内文件的权利。探索建立党内工作流程和结果通报制度，让广大党员充分了解上级组织和领导的工作，增强对党内事务的了解。
加强党内民主制度建设要大力改进党内选举制度，强化民主选举的功能。党员的选举权，是党章赋予党员的一项重要权利。十六大报告明确要求“扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。”通过不同层次选举党员代表的形式，客观地表达党员的主张和要求，是党员真正成为管理党内事务的主人翁、行使民主权利的重要途径。要继续坚持、不断完善差额选举制度，不断扩大差额选举的范围和差额的比例，并由预选差额逐步向正式选举差额过渡。要逐步改革和完善候选人提名制度，严格按照党章规定，各级领导机关和领导人除它们的派出机构和非党组织中的党组外，一律由选举产生，不得以任命或变相任命取而代之。
加强党内民主制度建设要逐步建立党内质询和罢免机制，拓宽党员检举、揭发、申诉、控告、上访等民主表达渠道，扩大党员参与监督的范围，加强党内监督的实效性和权威性。有效实行党内监督是党员民主权利的重要内容，是党员管理党内事务的重要途径。要进一步健全完善党委内部议事和决策机制。建立党员代表大会听取、收集和反映党员群众意见的听证制度，同时，要建立党员领导干部向党员代表大会代表提供其活动档案制度。建立和实行严格的质询制度和罢免制度，保障广大党员有权检举违法失职、蜕化变质的党员干部，并随时按照程序撤换和罢免他们。
加强党内民主制度建设要不断扩大党代会常任制试点。推行党代会常任制，建立自我完善、自我监督、自我发展的内在机制，对于深化党内民主建设，保障党员的民主权利具有十分重要的现实意义。俄共夺取政权后，根据列宁的倡议，俄共(布)决定每年召开一次党代会，实行党代会常任制，行使党的最高权力机关的职能。后来由于战争的影响，党代会常任制没有实践下去。我党早在1956年党的八大上，就做出决定，在中央、省、县三级实行党代会常任制，每年开会一次。但中间因种种原因中断了。从1988年开始，经中组部同意，浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等5省的12个县(市、区)先后开展了党的代表大会常任制试点工作。根据十六大提出“扩大在县、市进行党的代表大会常任制的试点”的要求，下一步要更好地总结党代会常任制试点工作中的经验、教训，继续推进并逐步扩大试点工作，使党代会常任制良性进行。
加强党内民主制度建设要解放思想、与时俱进，积极借鉴和吸收人类政治文明优秀成果。邓小平曾经指出：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果。”⑥ 资本主义民主制度的发展已历经百年，有一些好的形式是全人类共同的财富。党内民主建设要走洋为中用、综合创新之路，在立足中国国情、党情的基础上面向世界，博采众长，形成具有自己特色的党内民主。发展党内民主，应该进一步解放思想，着眼于全人类政治文明成果中具有普遍性的方面，借鉴和吸收其中的有益成分。认真研究和认识其中符合中国国情的理念和模式，以求为我所用，形成符合时代要求的具有我党特色的党内民主。要把国外政治文明与中国的现阶段实际和民族特点相结合，与中国固有的民族文化传统与马克思主义政党的本质要求相结合，遵循民主政治发展的普遍规律，探寻与创造既为中国文化所理解，又能使先进的政治文明为全党所接受的党内民主形式。在吸收国外政治文明成果的问题上，必须坚持反对全盘西化的观点，采取实事求是的态度，用马克思主义的立场、观点和方法对资本主义民主进行分析和鉴别，分清国外政治文化中的精华和糟粕，“择其善者而从之”，有分析有批判地学习借鉴。
三、充分发挥各级党组织的作用是保障党员民主权利的保证
我们虽然通过党章及党内文件对党员的民主权利做过一些规定，但在实践中有些党组织和领导干部对党员民主权利的保障却重视不够，落实党章规定的党员权利时存在较大差距，强调义务多，保障权利少。没有各级党组织对保障党员民主权利的正确认识，保障党员民主权利只能是一句空话。因此必须通过教育引导，增强各级党组织和领导落实有关党员权利保障的制度和规定的意识。各级党组织和领导干部要根据党章和《中国共产党党员权利保障条例》中对党员权利保障的要求和规定，增强执行的自觉性和严肃性。
《党章》规定：“每个党员，不论职务高低，都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织，参加党的组织生活，接受党内外群众的监督。党员领导干部还必须参加党委、党组的民主生活会。不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员。”《中国共产党党员权利保障条例》明确了党员至少有8种权利，包括学习权、讨论权、建议权、批评权、表决权、申辩权、保留权和请求帮助权。各级党组织要充分保证党章规定的党员八项权利得到正确而充分的行使。
保障党员民主权利，各级党组织要保障党员能够按照正常的组织程序，充分发表不同意见。自由、平等、有序地讨论党内事务是党保持活力的基础。任何一个组织，其内部成员存在不同认识、不同看法都非常正常。在我国经济社会急剧、全面转型，社会主义市场经济体制逐步完善的历史时期，对我们这样一个拥有七千多万党员的大党来说，在思想上有不同看法，不仅是不可避免的，而且能够在一定程度上起到解放思想的作用。因此各级党组织应该具有恢弘的气度和开阔的胸襟，在党的组织生活中进一步肃清封建家长制的思想影响，允许不同的意见和看法在党纪规定的范围内自由讨论。各级党组织要允许党员讲错话，要始终坚持用民主的方式处理党内思想理论上的分歧，在思想理论的自由研讨中严格实行不抓辫子、不扣帽子、不打棍子的“三不主义”，不得任意夸大一个人的错误，更不能给予政治上、组织上的打击甚至迫害。
民主是一个历史范畴，其内涵和形式必然随着历史的发展而不断完善。党内民主的内容和形式也是这样。与此相应，党的组织生活的内容也应根据形势任务的变化和党员的思想实际不断变化而趋于完善。党组织是党内民主的组织者和具体实施机构，因此一定要以改革的精神，创新和完善保障党员民主权利的活动载体，积极探索畅通党员表达意愿、保障权利的渠道。要进一步落实党内信访工作责任制；要设置意见箱、电子信箱，开通热线电话、举报电话，利用电子政务系统、互联网等方式，方便党员反映情况、表达意见；要建立和完善监督机关党风廉政巡视员制度、社区党风廉政建设监督员制度；要建立党的领导干部联系党员、定期接待党员制度，直接听取党员意见。同时，要特别注意建立健全并不断创新农村党员、社区党员、非公有制经济组织的党员、流动党员等管理制度和机制，保证他们充分行使党员的民主权利。
四、形成党内民主与人民民主的良性互动是党员民主权利保障的基础
进一步发展党内民主，保障党员民主权利，一定要形成党内民主和人民民主的良性互动局面。人民民主和党内民主是相互促进的。人民民主的发展，可以促进党内民主建设。从近代民主的发展历程以及中华民族求索民主的进程来看，人民的意愿是民主产生的直接推动力。在西方发达国家，由于资产阶级民主国家建立在前，政党产生在后，在公民民主权利意识比较强烈，能够广泛享有社会民主的条件下，导致政党很难不实行党内民主制度，所以西方国家的民主发展的路径是从人民民主到党内民主。中国近现代民主政党的产生，在很大程度上是源于人民群众在长期的封建统治下而产生的强烈民主诉求。人民民主意识的增强与党员民主权利意识的增强有着正向关联的关系。在一个人民群众普遍缺乏民主观念的国度里很难产生具有民主意识的党员。同样道理，一个没有全社会民主作为坚实基础的民主政党能够产生同样不可想象。人民群众是伟力之源，人民民主的实践能够为党内民主的发展提供不竭的源泉和动力。人民民主发展的好，人民群众的民主意识不断增强，人民民主制度的逐步健全和完善，人民群众对执政党实施监督的力度也将随之加大，就会为党内民主的发展提供良好社会氛围和丰厚土壤，从而促进党内民主的发展。因此，保障党员民主权利、发展党内民主，必须形成党内民主与人民民主的良性互动。
发展党内民主对推进人民民主具有重要的示范和带动作用。我们党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义人民民主的组织者和领导者。党员干部在党内生活中树立了民主观念、民主作风，通过典型示范、以身作则，就会带动各种工作领域、普通人群中的民主风气和民主意识，从而推动人民民主的发展。党内民主发展能为人民民主的发展提供体制空间和政治空间。党内民主的逐步深化既能为人民民主的进一步发展提供政治保证，推动社会主义民主政治的向前发展，又能更好地改进党的领导，完善党的领导，提高党的执政能力，巩固党的执政地位。
注释：
①肖国飞.民主意识刍议〔J〕.上饶师专学报，1987，(4).
②③⑤邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.348，329，333.
④郑权.党员为何缺乏民主意识〔N〕.北京日报，2004-02-23.
⑥邓小平文选：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993.373.