中国地方政府间合作的动因、策略及其实现，本文主要内容关键词为：动因论文,地方政府论文,中国论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在全球范围内，随着全球化与区域一体化的推进，地方间关联度和依赖性不断增强。打破壁垒、互惠合作，优势互补、资源共享，已逐渐在公共服务提供者、接受者以及理论研究者中获得共识。国际范围内，以地方政府为主体的合作组织纷纷建立，巴黎、东京、纽约等大都市圈形成并日渐成熟；在中国珠三角、长三角等经济区一体化纵深推进，上海、杭州等都市群快速发展，广（州）佛（山）、沈（阳）抚（顺）等同城化现象陆续出现。合作已然成为中外地方政府间关系发展的一个明显趋势。同时，理论界也需要对地方政府间合作的形成与演化规律做进一步深入研究，力求解释地方政府间合作的必然性与偶然性、多样性与复杂性，为地方政府间关系的演化提供理论指导。本文以我国地方政府间横向合作的实践为客观依据，探索地方政府间合作的动因、策略及其实现过程。
一、地方政府间合作动因分析
人类社会正处于从工业社会向后工业社会转型时期，以自然资源为基础、依靠大量生产和大量消费的生产模式正在向以知识经济和信息技术为基础、依靠信息交流和资源共享的生产模式转换。后工业社会中，人与人、人与环境之间以及组织与组织之间求同存异，和谐共处已成为地方政府间关系的主题。全球化与区域一体化并行发展的趋势下，公共问题的跨界性和关联性增强，地方政府必须依靠多方力量共同解决经济和社会发展中的问题。在民主政治的压力下，民众对地方政府提供公共产品和公共服务的能力和水平提出了更高要求，促使政府由“管制型”角色向“服务型”角色转变。在中国，宏观层面上，市场经济体制逐步完善，分权化改革逐层推进，地方政府发展经济的积极性和自主权不断增强，寻求合作的自发性和自主性也随之提高。在中观层面上，随着地方经济和社会发展水平的提高，交通运输、信息通信等基础设施建设日臻完善，资源和要素流动的广度、频度、自由度不断加强。这些变化集中体现为区域之间关联度、依赖性的不断增强与相对稳定的行政区划界限之间的矛盾，这可以视为地方政府间从竞争走向合作的根本动力，体现了地方政府间合作的必然性。在微观、具体的合作实践中，则存在着各自不同的诱发因素和推动力量。
（一）地方政府间合作的诱发因素
从地方政府间合作的诱发因素来看，目前主要有两个方面：一是地方政府对经济和社会发展中面临的共同压力和突出问题作出的被动回应，可称为“回应性动因”；二是地方政府对区域经济和社会发展机遇的主动开发和积极应对，可称为“开发性动因”。具体说：
1.回应性动因。在生态治理、区域综合治安管理、自然灾害和传染性疾病等公共危机事件中的地方政府间合作，都是为回应经济和社会发展突出压力和问题所采取的合作行为。此类合作行为多具有被动性、局部性和任务性特征。以长江流域治理中的地方政府间合作为例，由于长江流域横贯中国西南、华中、华东三大经济区，干支流涉及19个省（自治区、直辖市），流域的整体性和人为行政区划分割间的矛盾、排污的外部不经济性，使得上下游地方政府在无强制力协调解决环境问题的博弈中难以合作，在跨行政区水资源管理和水污染防治中低效甚至无效。从长江流域生态污染问题凸显，到地方政府间通过谈判、协商最终达成合作共识，并采取共治共管的行动，整个过程经历了相当长时期的博弈和反复磋商，而且往往需经上级政府、媒体等第三方力量施加影响才得以实现。在这种局部性合作中，明确目标任务和责任主体是关键性环节。
2.开发性动因。区域一体化、城市群发展、同城化建设中的地方政府间合作是适应经济和社会发展而采取的主动合作。基于这一动因的合作行为多具有主动性、战略性和全局性特征。以武汉城市圈发展中的地方政府间合作为例，合作以《武汉城市圈总体规划》为指南，对武汉城市圈的地位、作用及未来的发展目标进行总体性战略规划，并从基础设施、产业发展规划、区域统一市场、城乡统筹建设、资源和生态环境五个方面对城市圈发展中地方政府的合作内容和任务进行总体部署。
（二）地方政府间合作的主导和推动力量
从地方政府间合作的主导和推动力量来看，也表现为两个方面：一是地方政府的自发力量，可称为“自发性动因”；二是上级政府的引导、规划、协调甚至强制，可称为“诱导性动因”。一般而言，“当合作成本或交易成本较低，或从共同提供的公共物品中所获得的预期收益大于预期成本时，地方政府间倾向于自发性合作；当协商成本高时，地方政府缺乏共同提供公共物品的激励，中央政府可以通过统一的意识形态诱导地方政府间的合作，来满足公共物品的供给。”[1]
1.自发性动因。基于自发性动因的合作是作为合作参与者的地方政府以官员个人利益最大化、政府及所辖区集体利益最大化为动力自发建立起合作关系的过程。自发性合作便于合作参与者间充分协商、谈判和博弈，从而更有利于形成互惠互利的合作关系。但在地方政府间合作的相关法律法规等配套机制尚不健全的情况下，自发性合作容易出现合作不规范的现象，特别在合作参与者力量对比悬殊或信息不对称的情况下，不易解决合作的交易成本问题，难以形成公平合理的合作格局。
2.诱导性动因。由于参与合作的地方政府间没有领导和被领导的关系，在信息不对称、交易成本高的情况下，地方政府间缺乏共同提供区域内公共物品的内在动力，难以达成合作共识从而形成合作关系。此时，往往需要上级政府加以推动和协调。在目前中国地方行政管理体制下，地方政府作为经济和社会发展主体的独立性和自主性不断增强，彼此利益冲突加剧，这必然要求中央或上级政府在地方政府间合作中发挥作用。在目前我国范围较广、规模较大的地方政府间合作中，不需要中央或上级政府干预力量的合作仍属少数。诱导性合作由于具有“权威”的比较优势，能够有效避免过度竞争，保证地方政府间合作的战略性和规范性，并在合作参与者之间无法形成公平博弈的情况下，起到调节作用，有效降低合作的交易成本。但诱导性合作不利于发挥地方政府间合作的自发性和自主性，在采取规划和强制等措施时容易忽视地方政府的实际情况，导致不切实际的“一刀切”式做法。同时，在发挥引导和协调功能时，也容易导致“寻租”等不公平现象。
二、地方政府间合作策略分析
从根本上说，合作是主体间通过建立相互作用关系实现合作收益的过程。主体在合作过程中的相互关系和合作收益的获得方式可以作为分析地方政府间合作策略的两个基本维度。一般而言，合作主体的相互关系可以分为单向依赖和双向互赖两种；合作收益则可能来源于资源整合或利益交换。由此，地方政府间合作可大致划分为四种策略：基于资源整合而形成双向互赖关系——共享型合作；基于利益交换而形成双向互赖关系——互补型合作；基于资源整合而形成单向依赖关系——吸纳型合作；基于利益交换而形成单向依赖关系——补偿型合作。
（二）共享型合作策略
共享型合作策略的核心特征在于，主体通过资源整合和利益共享促成双方共同福利的增长，从而达到帕累托最优；主体在合作过程中处于基本平等和相互依赖的地位。规模效益和成本分摊是资源整合的具体方式和关键所在。广佛同城化过程中两地共建基础设施、共同规划产业结构和城市发展、共同管理公共事务和共同治理生态环境，正是通过规模效益和成本分摊实现资源整合和共享的过程。东北三省通过签订《东北三省政府立法协作框架协议》[2]建立起三省政府间利益分享和调节机制，也是共享型合作策略的典型。共享型合作策略中，主体间所掌握的资源具有较强的同质性而非互补性，合作中主体间不存在明显的强弱对比关系。但一般而言，这种合作策略往往容易受到信息不完全的影响，导致“囚徒困境博弈”的现象，合作关系和合作共识不易达成；合作过程中也容易受到“搭乘车”心理的影响，陷入集体行动的困境。因此，这一合作过程中，需要通过充分的协商、谈判和信息沟通，明确主体间的权力归属、利益分享和责任承担方式，并建立起完善的监督和激励机制。必要时，需要上级政府通过政策诱导、资金支持和政绩激励等方式发挥引导功能。
（二）互补型合作策略
互补型合作策略，是指合作双方的收益来源于互通有无和优势互补，主体在合作过程中处于基本平等和相互依赖的地位。以苏渝两地省级政府合作为例，“不求所在、但求所有”，“不求所有、但求所得”，“优势互补、互利互惠、长期合作、共同发展”[3]是两地合作的基本原则。遵循这一原则，两地积极开展产业、科技、旅游、物流等方面的合作，江苏和重庆两地的企业被鼓励到对方省份投资兴业，开展多种形式的合作，从而实现资源互补和共同发展。一般而言，在优势互补，合作双方相互依赖、地位相对平等的情况下，合作共识更容易达成。因此，互补型合作策略是四种合作模式中较常见和较容易实现的策略之一。通过协商、谈判，建立起互惠合作的关系，明确主体间的利益获得和责任承担方式是这一合作策略顺利推行的关键。
（三）吸纳型合作策略
吸纳型合作策略，是指合作双方的收益来源于资源整合效应；合作主体在合作中的关系基本属于单向依赖关系。合作的最终目的是通过整合实力强弱不相当的主体，发挥实力较强一方的辐射、带动功能和实力较弱一方的辅助功能，实现合作主体间的资源整合和共享，从而提高公共产品和公共服务的供给效率、降低供给成本，或提升双方的整体竞争实力。上海都市圈、武汉城市圈等城市圈的建设是比较典型的代表。上海和武汉作为核心城市，分别在其城市圈发展中起到辐射和带动功能，周边城市则在获得辐射和带动效应的同时，对核心城市起到辅助功能。这种合作类型，由于主体间属于单向依赖关系，中心城市和周边城市间可能存在信息不对称的现象。应注意通过充分谈判协商，明确主体间在合作中的地位，并保障周边城市的合理利益诉求。
（四）补偿型合作策略
补偿型合作策略，是指补偿提供方的合作收益来源于补偿接受方的利益损失；补偿接受方的合作收益来源于补偿提供方的补偿和安置。合作双方在博弈和达成合作共识的过程中具有信息不对称和单向依赖的特点。避免资源开发和使用中的“公有地悲剧”现象，顾及最少受惠者或利益受损者的利益诉求，协调既得利益区域与利益受损区域之间的矛盾是这一合作策略的最终目的。但由于受到合作参与者之间力量悬殊或信息不对称的影响，公平的博弈格局往往不容易自发形成，且博弈过程的成本较高。这一特征决定补偿型合作一般需要依靠上级政府的协调甚至强制。三峡移民安置工程中的地方政府间合作是较为典型的补偿型合作。为确保三峡工程建设中利益受损居民的切身利益，国家在三峡工程移民安置过程中实施开发性移民政策。国务院相关部门相继出台了《关于开展对三峡工程库区移民工作对口支援的通知》、《长江三峡工程水库淹没处理和移民安置规划大纲》等文件。长江水利委员会在国家、湖北省和重庆市委托下，会同近百家科研设计单位和高等院校，历时两年多，完成了库区分县（市）移民安置规划、分省（市）移民安置规划和全库移民安置规划的编制工作。国务院移民工作会议提出移民工作“两个调整”的方针，大力提倡和鼓励农村移民外迁安置，并安排上海、浙江、广东等地接收安置三峡库区移民。在这个过程中，中央政府发挥了强大的引导、规划、协调和强制作用。可以说，发挥上级政府的引导、规划、协调和强制作用，明确合作过程中主体间利益获得和责任承当方式是补偿型合作策略成功的关键。
总体而言，合作策略的选择并非基于各种策略的优缺点差异分析，而更多是地方政府对所辖区域内外环境和自身优势、劣势的审视，或上级政府对地方间经济和社会发展利益的整体规划和协调。不同合作策略所面临的问题和需要注意的事项具有一定的差别。吸纳型和交易型合作由于主体间资源和要素具有较强的互补性，较容易达成合作共识。特别是互补型合作中主体间处于相对平等的关系，有利于充分博弈和协商，合作更容易实现。共享型合作策略中，主体间处于相对平等的地位，但资源同质性较强，容易受到“囚徒困境博弈”和“集体行动困境”的影响。需要明确主体间的权力归属、利益分享和责任承担方式，并建立起完善的监督和激励机制。必要时需要上级政府发挥引导和规范作用。补偿型合作策略中，合作双方处于力量悬殊或信息不对称的状态下，合作共识不易达成。一般需要上级政府的引导、规划、协调甚至强制力量加以推行。
三、地方政府间合作过程分析
地方政府间合作共识和合作关系的建立、合作收益的实现还要经历协商与谈判、行动与调试和重复博弈等过程。整个过程既是顺应客观规律的自组织过程，又受到合作主体和上级政府行为偏好与合作能力的影响。一般来说，地方政府间合作需要经历酝酿与触发、启动与运转、磨合与调试以及评价与拓展等几个阶段。本文主要以广佛同城化建设中的地方政府间合作为例来说明这一过程。
（一）酝酿与触发阶段
首先，从合作诱发因素的分析中不难发现，地方间经济与社会发展中现实问题的积累，以及地方政府对利益交集的认知、对合作收益的预期是合作的重要前提。随着珠三角地区经济一体化的推进，区域内产业结构相似性增强、经济和社会交往日益频繁，要素流动的自由性与行政区划界限之间的矛盾不断强化，统一规划区域经济发展，打破壁垒、构建统一市场的需求得以显现。广佛两市政府从行政区经济的弊端和现实问题出发，逐渐意识到合作将为彼此带来可持续发展的收益时，合作有了初始动力。其次，基础设施等物质条件的储备、地方间资源和要素的匹配性、前期合作经验的积累、地缘文化的积淀等是地方政府间合作的可行性来源。广佛两地辖区在历史上基本都属于南海、番禺两县管辖，具有同根同源的历史和文化背景。目前两市分别是广东省的第一、第三大城市，GDP总和超过澳门，直追香港；辖区接壤边界长约200公里，路网衔接60多处。同城化协议签订之前，两地已经在基础设施、公共安全等方面开展了不同形式和不同程度的合作项目。这些都为两市政府间合作奠定了可行性基础。第三，当地方政府间合作的必要性和可行性达到一定状态时，还需要特定因素或特定事件的触发，方能使合作进入决策者的视野。这些触发因素可能来自上级政府的行政安排，也可能来自突发性事件的促动。国家发改委《关于珠江三角洲经济和社会发展规划纲要》的颁布为广佛同城中地方政府间合作提供了触发因素和契机。总之，现实问题与利益交集的显现，合作基础的积淀都需要一个长期的过程，触发因素的出现也是地方政府间合作不可逾越的环节。
（二）启动与运转阶段
地方政府间合作经历了酝酿过程并具备触发因素时，将进入合作启动和运转阶段。在这一阶段，主要任务是通过沟通、磋商、协议等环节协调彼此利益关系，确定合作方案。首先，通过参观、访问、论坛、研讨会等多种沟通方式，可以使合作意向、主体、范围、主题等进一步明朗化，促使地方政府间进一步达成合作共识。2003年，2005年，2007年等的连续四届广州佛山区域合作论坛的举办对合作意向、合作范围、合作主体、合作主题等进一步明朗化起到了重要的推动作用。其次，合作策略和合作方式的选择，一般要经过合作主体间反复谈判、协商和订立契约的过程。根据合作策略、合作方式订立合作契约是合作启动阶段的关键，也是合作开始的重要标志。合作契约一般包含着主体间在合作过程中权力运行方式、利益分配方式和责任承担方式的规定，是地方政府间合作的重要依据。2009年3月，广州市、佛山市共同签署了《广佛同城化建设合作框架协议》，明确了广佛同城化的指导思想、发展规划、近中期重点合作方向。优势互补，统筹协调两市各类规划，实现错位发展、功能配套，提升广佛整体竞争力，是对合作策略的具体规定。由两市市委书记、市长组成的“领导小组”；两市市长为联席会议召集人的“市长联席会议制度”；城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等相关领域“专责小组”则是对合作组织形式的具体规定。在此基础上，两市就城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等4个领域签署的具体单项合作协议是对《合作框架协议》的启动和具体落实。[4]
（三）磨合与调试阶段
合作方案的制定与合作契约的签订只是对地方政府间合作指导思想、基本框架的一般规定。在具体的合作过程中，遇到管理层面和操作层面的细节问题，仍需进一步的磨合和调试。谈判、磋商，甚至适当妥协，积极寻求解决办法，并对合作方案进行适度调试，是这一阶段的重要任务之一。以广佛同城化实施过程为例，《南方都市报》一篇评论中曾指出，广州和佛山毕竟是作为不同行政区域的两个城市，要实现同城化，势必牵涉到诸多利益纠结，很多现实问题无法回避。在推进同城化进程中，两市不得不面临很多利益上的痛苦抉择。比如年票互认，在短期内会造成两市财政性收入的减少；医疗和社保互通，会造成某些医院收入减少；通信取消两地间长途通讯费，造成两地电信收入减少，从而减少政府财政收入；等等。[5]同时，在操作层面上，年票互认、医保和社保互通、通信取消两地间长途通讯费等也需经历反复的尝试和调试过程。[6]
（四）评价与拓展阶段
首先，合作效能的评价是地方政府间合作不可缺少的环节。从评价主体来看，主要包括作为合作方的政府对合作效能的自我评价、上级政府对下级政府间合作的效能评价，以及公众、专家和媒体对合作效能的舆论评价。从评价维度和指标来看，经济增长、人民生活改善、环境保护等都是地方政府间合作效能评价的重要维度。其次，合作的深化包括合作主体、合作领域和合作深度的拓展。例如，广佛同城化建设在“1+4”框架的基础上，进一步开展另外5项公共领域的合作；将肇庆纳入同城化体系，开展“广佛肇同城化”建设；广佛医保互通从2009年广州在佛山市指定8家定点医院实施医保互通，到2010年实现“一地参保可跨市报销”，等等。另外，逐步实现合作的组织化、制度化，逐步完善合作的配套机制和相关制度，也是将合作向纵深推进的重要环节。
四、简短的结论
今后相当长的时期内，地方政府间关系从竞争走向合作乃大势所趋。这必然要求地方政府的领导者要转变思维、提升能力，顺应形势发展的需要。首先，利益结合点是地方政府间合作的关键因素，地方政府领导者应运用系统权变的思维方式，着眼于地方政府间的共同利益和共生关系，找出“高杠杆解”，从而撬动地方政府间关系从竞争走向合作共赢；地方政府领导者也应提高战略思考的能力，从地方经济和社会发展的前瞻性和全局性高度，对所辖区域内外环境和自身优势、劣势进行战略分析，积极寻求地方间发展的利益交集，适时促成合作关系的建立；地方领导者还应培养换位思考的思维习惯，在合作中充分考虑到对方的利益诉求和关切。第二，协商、谈判是地方政府间合作的重要环节。地方政府领导者应着重培养沟通、协调和谈判能力，在合作启动阶段充分磋商和谈判，保证合作协议的公正性和可持续性。在合作运转阶段善于发现合作中的现实问题、协调利益关系、及时调整合作策略，保证合作顺利进行。第三，明确合作主体间的权、责、利关系，并以有效的监督机制保证合作各方遵守契约和合作规则，是地方政府间合作的根本保障。在合作启动阶段，应重视明确合作主体间的权力运行、责任承担和利益分享方式。在合作过程中应通过组织化和制度化建设逐步建立起利益协调和长效激励机制。第四，在中国现行政府体制环境下，上级政府在地方政府间合作中具有较为突出的主导性作用，但这种主导作用的发挥不应与地方政府的自发性和自主性相冲突。一般来说，上级政府应在补偿型合作中充分承担起规划、协调职能；在共享型合作启动阶段适当发挥引导、协调和规范功能；在互补型和吸纳合作中仅适当发挥规范功能，重视合作主体的积极性和创造性，保证合作双方的充分协商和博弈。