我国国民收入分配中政府公权力干预不规范问题研究，本文主要内容关键词为：公权力论文,不规范论文,收入分配论文,国民论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国民收入分配中的权力与权利的界定及其关系
在国民收入分配中，基于分配主体的角度，政府拥有权力，即行政权。它表现为一定的社会政治组织及其代表者所具有的影响和支配他人的一种强制性力量，代表的是全社会的整体和长远的公共经济利益，包括宏观经济管理权和微观规制权。企业和劳动者的权利，指企业和劳动者依法行使的权能与享受的利益，包括政治权利、经济权利和社会权利。政治权利是指企业和个人拥有的平等权利和自由权利；经济权利是指企业和个人拥有的物质资本产权和人力资本(劳动力)产权的权利，它是市场主体独立性、平等性的物质基础；社会权利是指个人所享有的医疗、失业、养老等基本生活保障等权利。
公权力的作用覆盖收入分配的全过程，包括初次分配和再分配。也就是说，政府在收入分配的全过程都负有维护、保护市场主体收入分配权利的职责，但在不同阶段、不同领域中作用的性质不同，手段和方式不同。在初次分配中发挥基础性作用的是市场机制，政府权力的作用和功能是矛盾的次要方面，运用的是规制权力，包括采取行政命令、法律手段进行社会性规制和经济性规制。它维护和保障私权主体平等竞争的机会和平等自由的权利，维持、保证按生产要素的贡献分配的正常秩序。在再分配领域，政府权力的作用和功能是矛盾的主要方面，即发挥基础性作用，运用的是宏观调控管理等权力，运行的不是市场机制，而是政治机制和社会机制。
在现代市场经济条件下国民收入分配过程中政府公权力规范化的行使具有双重属性。一方面，“看不见的手”背景下的消极权力已转变为积极的权力，它的最终目的是保护、维护及限制私权，从而使各私权主体间权利平等和利益均衡和谐，在此基础上获取公共利益。具体来讲，一方面，它不仅要在私权主体个体的利益要求间发现共同利益并加以维护，而且会主动促进共同利益的生成，同时，作为权力主动性的进一步延伸，它会在各私权主体的近期利益和长远利益间寻找均衡点，从而在保证国家整体利益最大化前提下实现私权利益的最大化；另一方面，随着权力的扩张和膨胀，权力很有可能丧失其公共性，当权者为了某些利益集团和个人的利益，牺牲公共利益，这就是公权力异化，其结果是公权力对私权利的侵犯和损害。
更进一步说，公权力与私权利的关系存在两种状态，即两种假设，分别是规范化(正常状态)和不规范(非正常状态)。前者表现为权力对权利的保护和有限的限制(边界允许的范围和力度)；后者表现为权力对权利的侵害甚至破坏。前者是成熟的市场+权力，这种关系模式的特点是公权力与私权利的边界清晰，即收入分配过程中初次分配市场机制发挥基础性作用，按生产要素的贡献分配，公权力限制在维护市场正常秩序，保障各私权利利益主体的各项权利是可靠、完整、平等和自由的，这就是按要素分配模式；后者是不成熟市场+权力，它的特点是公权力与私权利的边界不清晰，权力发生了异化，即权力在初次分配中发挥基础性作用，按权力要素分配，权力不仅直接决定着要素的贡献分配和收入的高低，甚至用权力替代市场，决定要素的配置。这就是按权力分配模式。
二、我国国民收入分配中政府公权力干预不规范的主要表现
1.政府公权力在保护个人和企业分配前的初始权利①上的不公平。它主要指政府在分配前对市场主体未能提供平等的制度和政策，未能尽到提供“基本善”的职能而造成的企业和个人在收入分配的条件、机会等方面的不公平。
从个人来看，作为市场经济的重要主体应是平等的主体，应平等地参与生产、交换、分配和消费的整个社会再生产的全过程。而平等首先意味着人作为类的权利平等，即弗里德曼所说的在“上帝面前的平等”。人们生来平等，不以他们的性别、年龄、家庭、民族、出生地等有区别。这是一种政治和人权(道)上的平等。在我国高度集中的计划经济体制下，国家设计的许多政策在很多程度上都背离了这种“基本善”，虽然在基本的宪政制度中明确地提出要保护这种权利。在我国“渐进式”改革过程中，由于原有制度严重“路径依赖”等多种因素的约束，至今这种“基本善”在政策上没有得到根本性的改善。如我国根据“城乡分治”原则对城乡作出了不同的制度安排，不仅造成城乡二元结构的不断强化，而且造成越来越严重的经济后果。也就是说，这种政治上的身份制和等级制与市场经济相结合，必然造成劳动者处于机会不均等的困境。
从企业来看，政府的公权力应该维护和保护企业在进入行业、创业、融资、税率等公共服务方面的平等权利，不应因企业的所有制类别、规模、历史、区域等身份不同而采取歧视政策，这是市场主体平等竞争的基础。但目前我国企业身份歧视现象仍普遍存在。民营企业、中小企业与国有企业、外资企业、大型企业相比在许多方面都受到歧视，如行业准入歧视、创业歧视、融资歧视、税收歧视等。
2.政府公权力在保护个人和企业初次分配过程中的经济权利②上的不公平。这主要指公权力由于干预不足(不作为或缺位)从而应该提供的制度安排(法律法规政策残缺)没有提供造成的侵权、干预过度(越位、错位、按权力分配的制度安排或潜规则)、违背按生产要素贡献分配的原则、对分配规则和标准的破坏而造成的侵权。从本质上看，这侵犯了市场基础性作用的权力，侵犯了平等市场主体按生产要素贡献分配的权利。
(1)公权力干预不足(不作为或缺位)使工资形成的市场机制失灵，导致物质资本所有者侵害人力资本(劳动者)所有者的权利。③在我国，物质资本所有者侵害人力资本(劳动者)所有者的权利非常普遍，主要表现是劳动者的所得与其付出的劳动极不相称，资本收益过高，劳动收益过低，存在着事实上的“资本霸权”。统计表明，我国劳动者报酬占GDP的比重已从1990年的53.4％下降为2007年的39.74％，17年间下降了13.66个百分点。究其原因是权力的“趋利性”对“资本”的放纵及公权力不作为或缺位所致。目前，无论是政府的分配理念还是法律、政策等正式制度安排及其实施机制都存在重大缺陷。从理念上看，重视资权、忽视劳权，达到了惊人的程度。我国本来就是一个权利意识薄弱的国家，在片面追求高经济增长急功近利的发展思想指导之下，劳动权利和平等发展被忽视到极点。就正式制度和实施机制来看，维护产业关系中劳资双方地位与权利平等的“劳动三权”的法律和制度不健全。特别是核心权力“集体谈判权”虽在劳动法、劳动合同法等法律中已经确定，但仅由原劳动与社会保障部制定的《工资集体协商试行办法》和《集体合同规定》对集体谈判机制作出具体规定，因立法层次低、缺乏权威性且无相应的机构执行而流于形式，导致政府对企业收入分配关系扭曲，其结果是劳动力市场价格由企业主单边决定而非三方博弈决定。
(2)公权力干预过度。这主要体现在权力资本化上。即在初次分配过程中权力作为一种特殊的要素主导和支配着收入分配，严重侵害了生产要素所有者的权利和利益。它突出表现在以下方面：
第一，税权④侵犯企业和个人的私权。一般而言，因为政府履行保护产权、维护市场秩序等职责，任何组织和个人都无法替代，从按贡献分配的角度而言，通过税收形式获得收益不是强权的结果，而有其存在的合理性。但在我国转轨期，政府的税权超过了合理的边界，也违背了税收法定的基本原则，使政府过度占有社会财富。从税收占GDP的比重和增长速度来看，我国的宏观税负日益提高。1997年以来，财政收入占GDP的比重稳步上升，从1997年的10.95％上升到2007年的20.8％，年均上升约1个百分点，尤其是2007年该比率比2006年上升了2.4个百分点，表现出明显加速的势头。从增量对比来看，财政收入增量占GDP增量的比重近五年逐年升高，其中2006、2007两年显著上升。从增长率来看，在不同年份存在波动，但近三年财政收入增长率呈加速上升趋势，其中2007年名义增长率从2006年的22.47％提高到32.36％，提升了近10个百分点，实际增长率从2006年的18.62％提高到26.08％，提升了7.5个百分点。也就是说，从增长的绝对指标和相对指标两方面分析，我国的财政收入出现超常规增长的趋势。如果加上各级政府的预算外收入和制度外收入，中国各级政府的实际财政收入总额占GDP的份额要远远高于这个比例。根据李炜光教授等多位学者的计算，若把各级政府的预算外收入、制度外收入全部计算进来，政府全部收入占GDP的“大口径”宏观税负应该在34.43％～40％之间。如果从净税的角度来看，我国的宏观税负为13.76％，远高于瑞典(6.99％)、丹麦(6.43％)等北欧的福利国家。⑤另外，近年来我国的“税负痛苦指数”都排在世界前列。据《福布斯》杂志每年推出的“全球税收痛苦指数排行榜”显示，中国连年位居前列，中国税负仅次于法国。⑥
第二，公权力寻租导致的侵权。⑦包括非生产性寻租和生产性寻租，两者都表现为权力与资本的“联姻”。就非生产性寻租而言，中国目前大量存在的行业垄断、地方保护、贸易保护、国有资产流失以及曾经存在的价格双轨制等都可以归入此类。而条块分割、政出多门、监管不力的行政体制，又在事实上保护和助长了这种非生产寻租的延续。就生产性寻租而言，其基础在于政府权力直接控制和支配着大量的生产性资源⑧。当权力和生产要素直接结合在一起，必然造成生产要素之间的地位和权利的不平等；当它与资本要素结合时，必然会利用信息优势影响市场价格，形成对资本市场的权力垄断，侵犯资本所有者的合法权利；当它与土地要素结合在一起时，必然形成对土地要素权力垄断并获得超额垄断利润。在我国转轨期，权力寻租典型表现为政府权力与利益集团(国有垄断行业或企业、私人资本)“联姻”并被俘获，即权力“被绑架”为利益集团服务。前者表现为在我国现行的公有资本行政性委托代理制中代理人凭借政府行政权力的授权形成所在领域的垄断，造成进入障碍，从中获得垄断性收入，也就是说，他们不仅能够垄断性地控制该领域的公有生产条件及公有资本收入，而且能够依靠其行政性授权进行垄断性经营，攫取垄断性收入，行政性垄断严重挤压了其他企业和个人的利润空间，侵害了企业和个人收益权；后者表现为私人资本为扩展利益和避害依附于权力，与权力形成庇护关系。这种以庇护主义关系为基础形成的腐败性交换，一方面导致国有资产大量流失⑨；另一方面严重侵害了民营资本的利益，一些企业由于利润空间有限，只能选择退出。
3.政府公权力在保护个人和企业再分配过程中的社会权利⑩上的不公平。这主要指政府在再分配过程中一系列经济、社会政策安排缺位和错位，违背了按保障分配(生存需要)的原则造成的侵权行为。其本质是政府的侵权(不作为或干预过度)使社会机制和政治机制失灵，从而抑制了个人和企业的社会权利(社会权力贫困)，致使收入不平等在初次分配扭曲的基础上及在再分配上进一步出现恶化。
(1)政府公权力保障社会权利在总量上投入不足。可以用两个数据来说明。一是从财政支出来看，在我国财政支出结构中，比重最大的是行政管理费，而直接民生领域的文教、科学、卫生、社会保障支出所占比重最小。1982-2005年，文教、科学、卫生、社会保障支出增长了36倍，而行政管理费则大幅攀升到了76倍。1982-2005年的历年财政支出中(含预算内与预算外)，行政管理支出在1982年为134.99亿元，占当年财政支出的6.87％，而到了2005年则高达10378.44亿元，占当年财政支出的26.49％；文教科学卫生社会保障支出1982年为242.98亿元，占当年财政支出的比重为12.37％，2005年为8953.36亿元，占当年财政支出比重为22.86％。无论从绝对数额还是增长幅度来说，都低于行政管理支出。二是从教育、健康医疗和失业保障等方面的投入占GDP的比重来看，教育支出一直低于《教育法》所要求的占GDP 4％的比例，即便投入较高的2007年也只有3.2％。健康医疗、失业保障等方面的支出比例也一直在低位徘徊，2007年的这一比例为2.4％，而同期巴西仅在健康医疗领域的投入就占GDP的4.7％。(11)
(2)政府公权力保障社会权力在结构上的“逆向调节”。一是对政府收入与居民收入的“逆向调节”。2002年开始，经过再分配调节，居民收入占国民收入的比重反而低于初次分配所占比重，企业占比基本稳定，而政府占比高于初次分配，且上升速度加快。1992-2000年，政府再分配占比仅上升了0.32个百分点，2000-2005年，该占比上升了3.42个百分点。二是个人所得税的“逆向调节”。我国目前的个税制度不仅起征点低，而且缺乏一个体现公平与效率的总体制度架构(12)，从而在税负的实际分配上严重偏离了公平和正义，使得工薪阶层成了最大的纳税人。据人民网报道，中国的富人约占总人口的20％，但他们上缴的个人所得税还不到个人所得税收入的10％。(13)三是社会保障(14)缴存的“逆向调节”。目前社保和养老保险体制、医疗保险体制等都实行缴得多就补得多的政策，结果是越有钱的人享受得越多，这样的机制不但不能缩小收入差距，反而扩大贫富差距。例如，现有的社保缴存机制是按高收入的那部分人“平均工资”来设定标准的。按规定，“五险一金”缴费总额达到个人工资额67.1％，其中个人缴纳23％左右，单位缴纳44％左右，这对个人和单位都是一笔沉重的负担。相关办法还规定，低于上年度职工月平均工资60％的，按60％缴纳，也就是说，即使你的工资低于统计平均工资的60％，还得按平均工资60％的标准缴纳“五险一金”。结果是工资越低的个人，缴纳的“五险一金”占个人工资的比例可能越高，社保体制因此带有很强的“劫贫”性质。四是城乡再分配机制的“逆向调节”。无论是救济性再分配、补偿性再分配，还是保险性再分配，着眼点都放在城镇居民身上，基本上忽略农村居民。测算表明，2007年“逆向调节”的再分配收入为城乡差距贡献了30.76个百分点，而正向调节的再分配支出则只贡献了10.97个百分点，两者综合效应使再分配机制对城乡差距起扩大作用。表现在基尼系数上，2007年城乡初次分配收入基尼系数为0.228，减去再分配支出后基尼系数变为0.216，下降了5.1％；而初次分配收入加上再分配收入后基尼系数变为0.271，上升了18.6％。这说明当前再分配机制对城乡差距存在“逆向调节”，从总体上扩大了城乡居民收入差距。
三、结论与思考
1.结论。第一，在我国国民收入分配中，一定程度和一定范围内存在着政府权力干预过度和干预不足等不规范现象，权力的越位、缺位对权利的侵害是我国国民收入分配不公的重要原因。也就是说，现阶段，按权力分配而不是市场化的按要素分配在很大程度上导致了我国国民收入分配失衡。
第二，政府公权力在保护私权主体的初次分配前的政治权利、初次分配过程中的经济权利和再分配过程中的社会权利等方面存在着缺陷(缺位、越位和错位并存)，从而严重损害了私权主体收入分配前的条件和机会、分配过程中的规则和标准、分配结果的调节规则、程序和标准等方面的公平。
第三，政府公权力损害国民收入分配的公平的主要途径，一是具有强权力的政府对弱权主体权利的保护不够；二是政府权力与强势的利益主体(利益集团)结合对弱势利益主体的损害。主要方式，一是公权力缺位或不作为间接损害私权利主体利益；二是公权力错位、越位或干预过度直接损害私权利主体的利益。在这些政府行为中，有些是合法不合理，即在现有法律政策容许范围内政府组织的行为(由于制度缺乏、制度不完善或实施机制不健全等制度安排缺陷导致权力缺位、越位和错位)，有些是既不合法又不合理，即政府组织和掌握公权力的官员违反现有法律政策进行权力寻租，其目的是获取某个部门或集团、个人利益。
2.政策建议。第一，正确处理政府权力和市场权力(市场主体权利)的关系，明晰两者的边界。准确地说，要正确认识我国不成熟市场条件下权力的作用边界和力度，明确政府公共管理与公共服务的本质属性，即认识到政府权力及其行使的公共性和派生性，使政府在国民收入分配中缺位、越位和错位的权力尽快归位。在国民收入分配过程中，私权利主体在遵循市场经济规律(市场赋予主体的权能边界内)行使权利。包括政治权利(分配前的条件、机会平等)、经济权利(按生产要素贡献分配)、社会权利(按需要、保障分配)。政府权力就是维护和保护这些权利，化解各市场主体的利益冲突，保证国民收入分配的公平和谐。必须明确的是，在初次分配中市场是“主角”，政府是“配角”，政府要维护市场的“权威”。同时应正确认识政府权力在短期和长期的作用，即短期内政府作用力的范围较大，力度较强，政府既要履行成熟市场条件下初次分配中弥补市场功能性失灵进行的宏观调控和微观规制的职能，又要承担培育市场、扩展市场功能的任务，避免市场不完善条件下市场失灵，恢复市场的权威，使市场发挥基础性作用。长期来看，市场成熟后，政府的功能仅限于弥补市场功能性失灵进行的宏观调控和微观规制。
第二，加快制度创新，通过制度化权力约束与权利保护，构建权力与权利均衡机制。从现象或表征来看，现阶段我国国民收入分配中权力侵害权利的原因在于权力与权利的严重失衡，即政府权力过大、不受约束，私权利贫困或被抑制，但本质原因是制度缺乏、制度不完善和制度实施机制不健全等制度安排缺陷导致权力缺乏制度性的约束和权利缺乏制度化的保护。因此，当务之急必须尽快制定制度、完善制度(正式、非正式制度)从而保证制度的科学性，提升制度的执行力、效益和效率。一方面，从宪政制度到具体制度，从非正式制度、正式制度到实施机制等多方面、多层次逐渐废除侵害市场主体权利的制度，建立适应市场经济内在要求的制度，保障市场主体的政治权利、经济权利和社会权利，使其真正的独立自主；另一方面，通过内在和外在制度约束政府权力，强化权力培育和维护市场的职能，从而使不成熟的市场逐渐转变为成熟市场，为市场主体创造一个制度化保护的市场环境。一是强化非正式制度约束与保护。在中国社会的传统观念中，一方面没有民众的权利意识，另一方面却处处张扬着当权者的权力意识。在这样的观念中，很难树立起公民的权利意识和维护公民权益的意识。基于此，政府和全社会要大力倡导并尽快树立正确的权力和权利意识，包括“权利本位”、权力的公共性、派生性等观念，使权为民用、利为民谋的理念渗透到国民心灵深处，逐渐形成现代市场经济平等竞争条件下劳动光荣、腐败可耻、以人为本等公平正义分配的浓厚文化氛围和道德约束机制。二是及时制定和完善相关的法律和政策，强化正式制度约束与保护。针对一些制度真空，要加紧立法。应及时废除一些剥夺私权利的法律和政策，进一步修改、补充完善《宪法》、《劳动法》、《就业促进法》、《劳动合同法》、《物权法》、《社会保障法》、《反垄断法》、《国家预算法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》等法律。针对公权力寻租、侵权现象普遍、危害很大的情况，应借鉴国外经验，立足国情加快制定和完善反腐败的法律政策体系。包括《公共机构腐败行为法》、《反腐败法》、《政府道德法》和《公务员法》等。三是加快政治体制改革进程，构建权利约束权力、权力约束权力的内外约束机制。私权主体要有效地约束公权力，实现“以权利制约权力，以权利监督权力”，必须通过政治体制改革，还权于民，增加私权利。要大力发展各类社团、协会、居民和村民自治组织，强化私权主体的自治权利，提高私权主体的组织化程度。应改造我国现行利益表达和整合机制，构建完善私权利益主体特别是弱势群体的制度化利益表达机制和整合机制，提高利益表达和整合的理性化程度，如增加私权主体特别是弱势群体在国家的政治构架中的利益代表；建立私权利主体参与法律和政策制定过程的法定制度，创造条件为私权主体参与政策制定提供便利、现实的途径；建立劳动者(人力资本产权所有者)参与公司治理分享企业剩余收益机制等。应规范强势利益集团包括垄断企业和行政机构的非制度化的获取利益方式，把强势群体的获取利益方式纳入法制化、制度化的渠道。
私权利受抑制或受损的另外的原因是政府公权力过大，因此，必须通过政治体制改革，以权力制约权力，减小公权力行使的范围和力度，压缩权力运行空间，使之正常行使。要积极推进政府机构改革，转变政府职能，完善公务员制度，规划、合理配置政府权力。应建立完整的权力行使程序法则，包括建立科学民主决策机制、社会公示和公证的制度及责任追究制度，以增大权力的透明度和公开性，从而消除权力侵害权利的客观体制基础。应构建严密的立体化外部监控体系，即构建行政立法控制行政权、人大和司法监督行政权、社会公众和舆论监督政府行为并揭露政府腐败行为的立体权力制约体制，防止和抑制行政权力的滥用，从而消除权力资本化的法制基础和社会基础。
注释：
①这种初始权利指政治权力，主要指组织和个人身份上的平等和自由的权利。它是获得经济权利和社会权利的基础和前提，是任何国家社会经济发展的基本条件和前提，也是市场经济运行的基础。没有或者这种条件不完善，市场经济不可能健康发展，甚至可能滑向“权贵市场经济”。
②这种权利是平等市场主体按生产要素贡献分配的权利，其本质是政府通过微观规制弥补市场失灵使市场发挥基础性作用，从而保证生产要素优化配置和合理流动的权利。
③这种现象从法律的角度看就是权利权力化。它是指主体将私权利当作公权力行使，这在法人制度中表现得极为明显，如劳资关系问题，本是私法领域中由劳动合同调节的问题，劳方和资方是一种私法关系和平等的权利义务关系，但在现实生活中却表现为劳方总是接受指令的服从者，而资方总是发号施令的权力者。在我国，权利权力化的实质是权力主体维护资方不合理的利益而损害劳方合理利益。
④笔者认为，税权超过一定的边界和范围及力度，就是权力资本化的表现，也是按权力分配的体现。
⑤宏观税负指税收收入与经济总量的比值，一般用税收与GDP的比率来表示；净税比率指净税与GDP的比率。我国政府行政支出占总政府支出的比例约43％，以及上述宏观税负为31％至32％取值32％，我国政府净税占GDP的百分比可由两数相乘得到13.33％，另外，笔者根据2005年瑞典、丹麦和法国，2003年美国的财政支出结构数据推算出这几个国家净税占财政支出的百分比分别是：13.63％、12.78％、13.44％、12.5％。
⑥《福布斯》的税负痛苦指数是根据各地的公司税率、个人所得税率、富人税率、销售税率/增值税率，以及雇主和雇员的社会保障贡献等计算而得，指数越高意味痛苦程度越高。
⑦这种现象又被叫做权力权利化，它是指权力掌有者把公共权力当作私人资本和个人权利来行使的情况，国家机构及其公职人员的一切腐败直接表现在权力权利化。其具体表现形式有三种，一是化公为私，二是以权易利，三是公权放弃。
⑧按照经济学家陈志武的估算，所有国有土地和国有企业资产的财富加起来，差不多有76％的资产性财富掌握在国家手里。
⑨如在企业改制、并购、土地买卖、矿产资源开发、股票上市等方面国有资产的大量流失。
⑩它的分配原则是普遍性原则，所有符合条件者不论经济条件或社会地位如何，只要符合法定的资格就具有享受这些经济和社会权利。
(11)从国际比较来看，发达国家行政管理支出占财政支出的比重一般都在10％以内，而福利开支占GDP的比重一般在15％以上，经济发展水平与中国相近的新兴经济体，教育公共支出一般占GDP的5％，医疗卫生支出占GDP的比例一般也为5％，政府用于最低生活补助和养老金等基本社会保障支出的比重也相当于GDP的5％。参见章玉贵：公共支出结构失衡，内需成效焉能提高，上海证券报，2009年3月2日。
(12)中国个税制度存在根本性的制度残缺，既没有考虑纳税人的家庭负担情况，也没有对住房、教育、医疗、子女上学、老人赡养等方面的支出实行抵扣或者返税制度。
(13)这个比例在美国却恰好相反——将近50％的工薪阶层只承担了联邦所得税的5％，10％的最高收入者承担了个人所得税的60％多，1％的最高收入者承担了30％多，从而形成了比较完美的“倒金字塔”的税收负担结构。
(14)我国社会保障制度的再分配性不强，因为它采取了社会统筹与个人账户相结合的模式，且以个人账户为主。这是资金积累式的保障，其中虽然有政府的中介作用，但很少涉及收入再分配和政府转移支付。
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