摘要：党和政府在深化国有企业改革中，很多意见和规划在相继出台，国有企业分类视角下的国有资产管理体系基本的思路和改革方式已经有一定雏形，但在实际开展中仍然存在许多问题。国企类型的不同其国有资产的性质也不尽相同，在管理时就应当结合其性质进行针对性管理。
关键词：国企分类视角；国有资产管理；体制改革思路
一、国有资产管理体制中存在的主要问题
1、管理比较混乱
目前发展实际情况来看，我国国有资产的管理依旧处于分散化的管理模式，一方面横向的角度分析，中央是国有资产出资人，国资委对于国有资产的管理仅限于非金融类的国有资产管理，也就是对113家央企40亿元左右的资产进行集中管理，而这一部分国有资产仅仅占全部国有资产的15%左右。国务院部委办局对8，288万户的金融企业，以及邮政、文化、出版等垄断性质的国有资产实施管理，在实践中这些资产并没有形成统一化的发展路径，没有集中性的管理模式与管理机制，在对其进行核算、清算与统计的过程中所使用的规则是不尽相同的，管理上是比较混乱的；另一方面从纵向的角度上来看，中央与地方对于国有资产的管理框架存在明显性的差异。国资委作为中央国有资产管理负责对113家央企进行管理，管理范围限制在非金融类的国有资产管理；地方国有资产管理则是将各类型的国有资产划分给了地方国资委进行管理。管理实践中，中央对地方可以进行有效的指导，但是二者的管理范围存在一定的差异性，使得中央对地方的管理指导基本上不具备可操作性。分散化的国有资产管理框架，使得我国国有资产管理过渡性特征比较明显，随着市场经济的快速发展，管理过程中的诸多缺陷逐渐暴露出来。国有资产职能被分散给了多个部门，而每一个管理部门在管理过程中的管理目标、所使用的管理方法都是不一样的，由于缺少集中性的评价标准，不能对国有资产进行合理性的统计，对国有资产进行有效的划分与清晰的界定，这给国有资产改革与发展带来了一定的阻碍。
2、国资委定位不够清晰
国资委的建立，在理论上来讲的确实现了管理与监督的有效分离。中共十六大工作报告明确指出，国资委要在实践中充分履行出资人的责任与义务，在地位上来看国资委属于国务院下设的非政府的特设机构，国资委作为国有资产出资人的特殊任命者，实际上应该具备出资人与监督者的双重身份与职能。但是，就目前发展实际情况来看，国资委成立十多年的实践中，其到底属于政府机构还是企业，到底应该发挥管理职能还是发挥监督职能，一直存在较大的争议，定位上始终比较模糊。国务院给了国资委6项基本职能，其中包括出资人对于国有资产保值与增值的目标，也包括了国有资产的整体布局调整的社会性目标，这两个方向上的目标实际上是存在着矛盾的。此种制度上的设计使得国资委在开展国有资产管理的过程中兼具着双重属性，是国有资产的运营设计者，也是运营规则的执行者。国资委成立已经十多年，从工作落实情况来看，兼具出资人与监管人的双重身份，使其没有全面摆脱政企不分的限制，也没有挣脱所有权与经营权“二合一”的桎梏。
3、监督力度不足
党的十六大对国有资产的管理机制进行了有效的明确，实现了管人、管事、管资产的三维一体化，在这一过程中国资委被赋予了更多的职能与权力。提高了政府的行政管理效率，消除了之前国有资产管理机制中存在的诸多弊端，在这一过程中，有谁来对国资委的相关工作开展情况进行监管成了一个现实性的问题。国资委在国有资产运营与管理中兼具出资人与监管人的双重身份，实践中具有管人、管事、管资产的多种权力，职能定位不够清晰，同时缺少有效的外部监管，久而久之就形成了我行我素、自我激励的模式。这对于国有资产的管理来讲是十分不利的，国资委在实际工作中很可能会滥用职权，不利于国有资产管理与经营效率的有效提升。
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二、基于国企分类视角的国有资产管理改革思路
1、针对不同类型国有企业开展针对性的国有资产管理
首先需要充分明确不同类型国有企业的特征，在此基础上制定具有针对性的管理方案。例如对于非经营性（公益性）国有企业，在管理这类企业国有资产时需要以是否能够有效为社会提供公益服务为目标，以此为国有资产的管理方向。如公共卫生、环卫等类型国有企业，这些领域本就无利可图，因此在对其开展国有资产管理时，不能以追求盈利为目标。
对于资源性国有企业，因这类企业不仅涉及经济利益，还肩负着国家战略、政治稳定的重任，在开展国有资产管理就需要兼顾盈利和国家政策调控这双层目标。首先为保障企业的经济效益，国有资产管理部门在开展国资管理时不能侵犯法人财产的所有权以及企业的自主经营权，应当保障企业具有独立行使相关权利的职能。同时为避免国有资产、国家重要资源的流失，政府部门还应和国有企业形成稽查以及监督的关系。
对于经营性国企，在开展国有资产管理时需要以实现利益最大化为目标，为达到这一目标，建议政府适当放手，让企业同一般商业企业相同，企业经营和发展取决于企业自己的市场竞争，这也有助于我国市场经济体系的完善。之所以可建议适当放手，这也是因为此类企业几乎不承担社会责任，获取最大化经济利润是其主要任务，这种方式开展国资管理，减少对企业的束缚，有助于为政府的投资实现高额的回报，促进国资的保值、增值。
2、立法规制明确政府和企业的关系
政企不分是造成国有资产流失的重要问题之一。为有效改善这一问题，可通过立法规制手段，结合国有企业的不同类型，清晰界定国有企业、政府的权责划分，有法可依、有章可循。例如对于非经营性（公益性）企业，国有资产的所有权归为政府，由政府全权管理。对于经营性国企，政府主要是参股，管理国有资产的权利尽量放权给企业。除此之外，还应对国企包括经营、利润划分、破产与市场退出的相关规则进行明确确定，在有明确制度的基础上，使国企经营能够有章可循，这样才可最大程度避免此类问题导致的国有资产流失。
3、完善国有企业的管理制度与监督机制
为有效减少国有资产流失，除上述办法外，还应从国有企业的内部制定科学的管理措施。为避免“一言堂”、盲目违规决策的问题，首次按在企业内部股权结构的配置方面，应尽量分散、多元，如加大对各类资本的引进、培育各类投资主体、股票期权以及制定职工持股制度。其次，在内部治理结构与权责分配方面，可设置股东大会，由股东大会选举出董事会与监事会，由董事会聘用总经理，监理会负责监督董事会与总经理。形成互相制约的管理结构，从而有效避免“一言堂”问题。此外企业还可建立内部监督机制，使国有资产公开、透明，可向企业员工、各级领导公开财务收支、预算等，使企业的经营活动能够在有效的监督下开展。在外部监管方面，国有资产管理部门需要加大监管力度，同时要摒弃以往政府部门过多干涉的问题，根据国有企业的不同类型与管理需要，进行分类监管。
结束语
在经济全球化的背景下，国有资产管理体制也需要不断的调整完善，特别是在市场配置资源起决定性作用和更好发挥政府职能的前提下更需要细致研究这些问题，本文的研究还有待于进一步的完善。
参考文献：
[1]赵云峰.基于混合所有制视角的国有资产管理体制改革分析研究——以天津为例[J].中国商论，2016，（11）：68-70
[2]楼继伟.以“管资本”为重点改革和完善国有资产管理体制[J].时事报告（党委中心组学习），2016，（1）：44-59
论文作者:王敏
论文发表刊物:《基层建设》2019年第6期
论文发表时间:2019/4/28
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