中国城市化发展的若干对策，本文主要内容关键词为：中国论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、重新修订土地法，鼓励土地使用权自由流动，主要通过规划立法而非经济手段管理土地
要加快我国城市化进程，必须首先改革土地制度。土地制度改革是否实行土地私有化，因涉及许多敏感问题，加上争议也大，故暂不考虑，但至少应让土地的所有权（国家所有和集体所有）与使用权分离开，促进使用权的自由流动。关于城市土地制度改革，笔者赞同叶艳妹、吴次芳的思路（简称叶吴模式）。叶吴模式的要点是：城市土地的最终所有权归中央政府，但产权行使主体是城市政府，城市土地使用权由过去的出让制改为租赁制，租金分50—70年支付（我国土地产权研究制度与耕地保护问题研究《农村经济问题》1997（6）P32—37）。其好处叶吴总结了七条，此处不再复述。笔者要着重指出，我国多数城市前一阶段主要靠经济手段管理城市土地看来是不成功的。由于城市政府按市场机制和商业规则出让土地，即谁出的钱多地就给谁，致使地价越抬越高。过高的地价迫使购地者加大建筑容积率。于是，楼越盖越高，绿地越来越少，城市人口密度越来越大，交通越来越拥挤，污染越来越严重，形成恶性循环。表面上城市获得了较多的收益，但全部用于追加市政基础设施改造都还不够。同时还恶化了城市生态环境和居住质量，破坏了城市风貌和旅游景观，实在是得不偿失。正确的做法应该是，首先按生态城市的发展目标重新制定城市发展规划，然后通过立法和严格执法来进行管理。比如，规划的绿地就是绿地，出多少钱也不许盖楼；又如，只许盖多层的地段决不许盖高层，但地价须控制在盖多层的开发成本中地价所占比重在适当水平上下浮动；等等。
二、改革户籍制度，取消户口管制
户口制是封建社会用于维持小农经济的一种基本制度，在中国已产生2400多年，贯穿整个封建社会之中。新中国成立后中共又把旧中国的封建社会驾轻就熟的户口制恢复使用至今。从农业和农村问题角度看，户口制最大的特点是硬化了城乡人口结构的比例关系，以致半个世纪过去，农村人口不能向城市转化，农村人地矛盾不但不能缓解反而日益尖锐，成为当前制约农村经济社会全面发展的瓶颈因素。要突破这一瓶颈、实现农村第二步改革，惟有以户口制改革为突破口才能实现既定目标。
1.户口制度改革可以软化和转换稳定的城乡社会结构
我国经过半个世纪之所以农村人口一直占总人口的80%以上，不能通过向城镇机械转移而减少和降低农村人口比例，就是因为户口制对农村人口的制约。不但人口不能向城市流动和转型；而且因农村剩余劳动力积压浪费，在农村造成在现代科学技术水平低下，一人可耕的农地面积，10人来耕种，随时间推移甚至增加到15—20人来耕种。这种人均耕地日益缩小的趋势是与现代农业格格不入且背道而驰的。由于农户规模缩小、自给量比重增加、商品率低，国家要按原计划压价征购农产品就会造成农产品价值工农剪刀差继续拉大，农民收入进一步减少，农业、农村和农民问题就变得更加复杂化。若再不改革城乡结构，人地矛盾、工农产品价格剪刀差的拉大、农业递减现象等问题就都无法解决。
2.改革户口制度才能实现适度规模化的商品化和机械化为标志的现代农业
现行的户口制，户均耕地5.0亩、人均耕地1.0亩。粮食80%用于自给，只有20%左右作为法定的粮税，靠用行政手段强制交换。农民人口长期滞留在农村，农业不能转换，使农业劳动成本大量增加而农业效益日趋下降。农户规模过小的连锁反映在商品率降低、小农户无力积累和增加农业投入和形成有机构成，因而无法使用和无法实现机械化农业。而要扩大农户种地面积、实现适度规模必须从城乡人口的结构上转型，减少人地矛盾，而这一切又都以户口制改革为先决条件。
3.改革户口制才能扩大农产品市场，促进商品农业的发展
户口制改革使农村剩余劳动人口向城市转移，在减轻农村的人口压力的同时又增加农村商品率。在遵循市场价值规律作用的前提下，城市人口增加是以农村人口减少为前提的，城市人口增加客观上就扩大了城市市场强力和吸纳力。而农村由于劳动力人口减少，使农业人地矛盾缓解，由人多地少变成地多人少。那样，自给量必然大为减少，而剩余率作为商品率将大为增加。这些商品率一部分是通过增长来提供，但大量的是靠减少了农业人口来提供的。
4.改革户口制才能实现城乡现代化，缩小城乡差别
按照国际经验，城乡一体化和城乡差别消失，都是以农村劳动力人口向城市转移和减少为前提的。只有坚持提高城市化人口比重，才是缩小城乡差别实现城乡一体化的正确途径（潘义勇：农村经济第二改革——户口制度的改革，《经济参考研究》1997（11）。
三、鼓励农民进城，重点开发小城镇
世界各国的城市化发展大体上有同步城市、过渡城市化、滞后城市化和逆城市化等四种模式。显然，我国属于滞后城市化（简新华、刘传江：从外国的城市化看中国的城市化，《城市问题》，1997（5）。 滞后城市化的后果已有许多学者论及，笔者无须赘述，但笔者要强调其中的两点：一是由于城市化或城镇化水平低，农业人口非农化过程慢，致使第三产业、尤其是服务业发展也较慢，造成农村剩余劳动力越积累越多，现已成为妨碍中国社会全面发展的头号难题。二是由于城市化水平低，农村人口进入城市受阻，致使1亿农村人口增生， 付出了巨大的人口代价。
关于我国的城市发展战略问题，争议颇多，主要有大城市重点论、小城镇重点论、中等城市重点论、多元化城市发展论等。笔者倾向辜胜阻的二元城镇化战略（《中国软科学》，1995年6期）。 所谓二元城镇化，是指网络型城镇化和据点型城镇化。一方面可以利用600 多个城市的现有经济基础，发展网络型城镇化；另一方面可以利用县城和乡村工业化基础，推进据点型城镇化的发展。
与中国社会结构的二元性相一致的是，我国城镇化也是二元的：一方面是国家投资进行的城市化，另一方面是地方投资和农民投资进行的农村城镇化。鉴于我国城镇化的二元性和我国农村剩余劳动力转移任务的艰巨性，我认为，我国应实行城市化和农村城镇经同样并举的二元城镇化战略：一方面，利用一次城镇化形成的城市基础，大力发展交通和通讯业，推行以发展城市圈带为特点的网络型城市化；另一方面，充分发挥现有农村非农企业作用，以2000多个县城为依托，推进农村范围内的据点发展式的城镇化。城市化是指人口向城市的集中过程，农村城镇化、非农化是农村人口向县城范围内的城镇集中和农业人口就地转移为非农业人口的过程，因此，中国的城镇化道路是城市化、农村城镇化与农村非农化并举，这是在中国国情下的特有的现实抉择。
不论采取什么样的城市化战略，发展小城镇是毋庸质疑的。问题的关键是如何发展？资金从何而来？
笔者从1993年开始在离山东省威海市二十多公里的郊区创办了一个开发区——威海建城开发区，其目的之一就是进行农村城镇化的试验，初期取得了一定成功，没花国家一分钱，几乎没花国家银行贷款（总共贷款35万元），只花了1000万（主要用于购地）启动资金，不到两年时间，占地2000亩、一座初具规模的小城镇已经形成。
在全国成名更早、影响更大的是湖南省零陵地区的大瑶镇。大瑶建镇，三不要：不要银行贷款，不要集资摊派，不要财政拨款。要什么？要改革。以地招农，以地招商。规划出80多亩， 地里硬是“钻出”800多万元。钱是谁的？农民的。不到半年时间，就建成一条1080 米长、 30米宽、450个铺面、10万平方米建筑面积的商业新街。环境好了， 4000多万元的投资滚滚而来。两年多时间，新增税利1000多万元。国家土地管理局已决定在全国推广大瑶经验（蒋亚平：以地招农、农民建城，《人民日报》1995年12月22日）。
以上实例充分说明，只要政府给政策，即使政府不拨款、银行不贷款、外商不投资，完全靠自己筹资并滚动发展也是完全有可能的。
笔者根据自己在威海建城开发区的实践，作了一个粗略地匡算：如果建一座5万人口的小城镇，人均用户面积20 平米（含居住和配套设施用房），每平米造价1000元，约需2万元。5万人的城市就需10亿建设资金。但经验表明，启动资金只需20%（即2亿）足矣，其余80%即8亿元资金完全可以靠滚动开发解决。而根据经济学上的乘数效应，10亿投资又能带来50亿左右的社会总产值。如果该小城镇需用5年建成的话， 则每年新增产值10亿，同时还可提供10万个就业机会和1亿元税收。 如果国家每年发行2000亿国债专门用于小城镇建设，每年可建1000座小城镇，形成1万亿的投资规模，可拉动5万亿的社会总需求，可提供1 亿个左右的就业机会和5000亿左右的税收。其经济效益和社会效益可见一斑。届时，农村剩余劳动力的出路问题、人民居住条件改善问题、经济持续增长的动力源问题等，都可以得到根本解决。
但实际情况却是，当前我国支持小城镇发展的中短期信贷资金不足。据对60个小城镇的调查，近3年平均每镇年城镇建设投资1.27亿元， 其中预算外投资占26%，私人建房投资占30%，社区集资占30%，金融性投资不足10%。我国每年用于小城镇基础设施的贷款不到10亿元（国家体改委中国小城镇课题组：中国小城镇增长过程中的体制变革，《中国软科学》，1996年6期）。可以设想， 如果我国政府将每年用于扶植国有工业企业的数以千亿计的贷款（绝大部分有去无回）的1/3、哪怕1/10，投放到农村小城镇和中小城市建设中， 其效果将比投放到工业企业好得多。
四、大中城市生态化
在积极发展小城镇的同时，我国的大中城市、尤其是特大城市应走另一条完全不同的发展道路，即生态化的道路。
众所周知，我国大中城市，尤其是北京、上海等特大城市存在严重的城市病，即交通堵塞、环境污染、住宅拥挤、治安恶化、失业率上升、子女就学不便等，即使人们的收入在不断增加，但生活质量却是下降的（郑杭生、李迎生：我国社会转型加速期与城市社会问题，《东岳论丛》1996年6期）。解决城市病的最好药方是城市生态化， 这已成为业内的共识。为了便于下面的讨论，我们不彷先廓清几个概念。
1.城市美与现代化城市
什么是美，美是集新颖、简单、和谐于一体的人或事物。侈奢豪华、珠光宝气、流行时髦不等于美。显然，城市美就是符合这一审美标准的城市。例如，一座装修高档的大楼未必比一座干净典雅的小院美。当前，尤其要增强城市人民的审美意识。现在一般人将城市美等同于城市现代化，认为高楼大厦就是美。殊不知，高楼大厦是市场经济条件下为最大限度利用城市土地资源而取的一种不得已的措施，它与城市美没有太直接的逻辑关系，反而带来许多难以治愈的城市病。巴黎、维也纳等欧洲城市，几乎没有高楼，一般建筑二、三层，最高五、六层，但谁会说它们不美。什么是现代化城市？现代化城市应是具有时代精神、现代气息、设施齐备、生活方便、环境优美以及符合生态标准的城市。我国大多数城市作为后发达城市，尽管起点低，但历史包袱也少，完全可以一步跨入生态文明和信息文明时代，一次性地建设成为生态化的现代城市，而千万不要重复别人走过的弯路。
2.城市意识与城市发展
什么是城市意识？城市意识不等于建楼房、办工厂、忙招商，它首先是抓环保、抓绿化、抓卫生、抓服务、抓秩序，其次才是抓经济。因此，城市政府应从以抓经济工作为中心适时转移到以抓城市功能完善、城市管理为中心上来。这是一次历史的转变。回想八十年代李瑞环同志主持天津市工作时，主要精力放在城市建设上，主要的财力也花在城市建设上，为此，影响了工业的发展，招致不少非议，现在看来，实属高明之举、超前之策。
关于有无城市发展捷径？一个城市要快速发展，要起飞，起码需具备以下三个人文方面的条件：第一，制定科学务实的发展战略；第二，选择英明果敢的领袖人物；第三，具有勤劳服从的全体市民。二战后西德各城市在一片废墟中迅速崛起，正是因为符合这三条。
3.城市生态位与逆城市化
每一种动植物都有自己的生态位，这样才能更有效地利用光、热、水、气等资源，避免过度竞争。同样，每个城市也应有自己的生态地位，也应找准自己的生态位，不要盲目效仿、攀比。例如北京就是北京，是中国的首都，她不是纽约、巴黎、东京，也不是上海、香港，她不必要建那么多豪华高楼，不必成为经济中心，她的生态位在于她是中国的政治中心、文化中心、科教中心和信息中心。如果她一定要追求经济中心地位，那就是生态越位，其后果一定是“失败”二字。
4.城市生态化与大草坪
按照新战略的观点，城市生态化是未来大中城市发展的必然趋势，它当然地包含着城市中要有草坪的要求，但它绝不等于大草坪化。中国北方某沿海城市的市长，欧美之行回来后，头一件事就是大手一挥，下令砍掉市区内一大批百年大树，取而代之的是引种外国草坪，并作为显赫政绩大肆宣扬。殊不知，这是典型的东施效颦。遗憾的是，华东某千年古都名城也仿效该市，将具有60多年树龄的参天大树砍掉，改种草坪，令人十分心痛。正确地做法应该是多种树少种草，这是因为：第一，我国城市的森林覆盖率非常低，污染十分严重，空气净化压力很大，同样面积的土地，树木比草坪在净化空气、防风挡沙、遮荫降温、吸收噪音等方面强十倍以上；第二，我国城市土地稀缺，不可能在市区内拿出大片空地种草的同时另辟大片空地种树，二者只能选其一，这样一来，选择种树就远优先于种草；第三，草坪的种植成本和养护成本比树木高得多，一般的城市政府很难负担得起，也没有必要多负担这一块；第四，中国人口多，素质差，大量市民和游人践踏草坪在所难免。
城市森林化的核心是掏空市中心，降低建筑物容积率和人口密度，发展城市人工森林，提高绿化覆盖率，力争达到50%，使我们的城市成为花园城市或园林城市或山水城市。为此，试以北京为例，建议采取如下具体政策组合。
（1）适度调整城市建设规划， 严格控制人口密度大的高层楼房和大型商场，写字楼的发展，有效控制城市规模。要明确规定市区四环路以内不准建高层楼房，新建设施要控制在6层以下， 市区人口集中地区的大型商场、写字楼等公用设施也要少建或停建，从而有效地控制市中心人口及人流规模，为减少交通拥挤创造条件。
（2）城区居民危旧房改造外迁后， 原址应主要兴建公园或城市森林，以期达到减少人口密度、改善市区环境、缓解交通拥堵的目的。另外，在近郊区用低税收、低土地出让金等政策吸引开发商进行房地产成片开发，以解决外迁居民的住房问题。同时加快轻轨铁路、郊区快速专用公路的建设，使人们进城更方便。
（3）调整市区土地税费政策。 目前北京市中心的商业用土地批租转让价格还是过低，开发商仍有巨额利润。应适当调高繁华城区土地出让金，同时降低城近郊区土地出让金，鼓励外商和房地产开发商向郊区开发、发展。
（4）调整产业政策，鼓励市内的工商企业、 大型事业单位和一些高校、医院外迁。同意外迁者市政府应给予一定补贴或照顾。规划中的新建小区、综合机构设施要多安排在郊区，力争使卫星城实现封闭式管理、自我循环，从而减轻对城市中心交通的压力。大力发展通讯、信息产业，鼓励普及家用电脑，发展计算机网络和信息高速公路技术，为提高个人在家办公能力、减少出行创造条件。
（5）大力发展卫星城。城市建设中应在资金、 政策上向卫星城建设倾斜，多安排一些信贷资金和采取以土地换资金的鼓励政策广泛筹资，加快卫星城的开发，吸引人们向卫星城迁移、居住和生活。
（6）实行切实有效的城区交通管制。 一是采取有力措施限制市区内机动车辆的盲目发展。如除政府、警务、医疗和抢险等必备特殊车辆外，市内机动车保有量应控制在30万辆以内，其他车辆若想进城必须交纳高额费用，如限量拍卖可进入市中心的车牌照。二是尽快提高市内车辆质量，逐步淘汰4个缸以下的易坏、污染大、车速慢的机动车， 为改善交通状况创造有利条件。
（7）加强市政环卫和园林绿化建设力度，净化美化街道。
（8）建立周六义务劳动日和读书日制度。美是干出来的， 富裕是干出来的，城市文明也是干出来的。我们应号召人们少说多做、少闲多干、少投机多务实、少看电视多读书。笔者建议每周六定为义务劳动日和读书日，通过立法予以强制规定：要求所有年满16岁以上、60岁以下的男女公民，每年必须完成50个义务劳动日的工作。义务劳动主要是根据政府统一规划，从事环境治理、植树造林、清除垃圾、清扫马路、市政建设、水利建设、抢险救灾等社会公益性工作。政府主要领导及各单位领导、社会贤达要带头参加。
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