广开门路推进再就业工程——关于设立“下岗职工基金”的思考，本文主要内容关键词为：广开门路论文,再就业论文,下岗职工论文,基金论文,工程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据党的十五大精神，国有企业改革将步入攻坚阶段，而这一攻坚的核心难题之一，就是如何妥善解决下岗职工问题。江泽民总书记在十五大报告中指出：“随着企业改革深化、技术进步和经济结构调整，人员流动和职工下岗是难以避免的。”为此，他要求党和政府采取积极措施，依靠社会各方面的力量，通过三条途径解决这一问题：一是要关心和安排好下岗职工的生活，二是搞好职工培训，三是要拓宽就业门路，推进再就业工程。
当前我们应当按照总书记确定的方针，落实具体措施和办法。关于利用证券市场设立下岗职工基金的研究是本文阐述的主要内容。
一、科学估计目前和未来职工下岗的基本状况
根据国家统计局1997年统计摘要的数据，1996年全国国有企业下岗职工总数已达891万。这一数值应该是近两三年下岗职工的累计数。 应当指出：尽管从80年代国企改革以来就不断出现下岗现象，但是，较大规模下岗主要始于1994年。这是由于，一方面在政策上，十四届三中全会明确了现代企业制度为国有企业改革方向，另一方面在实践中，兼并、破产、分流逐步在全国范围铺开了阵线，其规模95年大于94年，96年大于95年。97年的兼并规模会大于96年；破产、分流不会少于上年。因此，下岗人员人数至少不会低于前三年平均值。
按照目前的情况，未来5年也还会有同样速度和数量的增加， 其原因是：
第一、下岗职工主要来源于按现代企业制度对原体制下的国有企业改制。目前全国29万户国有企业已基本完成改制的不到1／3。而正是这一过程，产生了前述的下岗职工。如果另外的2／3国企也以此比例下岗，则还将会产生更多新的下岗人员。
第二、目前国有企业中，明亏企业职工人数有2000余万，潜亏企业职工人数也有2000余万，非亏损企业职工人数约为6000万。根据经验，改制中明亏企业一般有1／3职工下岗，将产生700余万下岗人员； 潜亏企业一般有1／4职工下岗，将产生500余万下岗职工； 非亏损企业改制也会产生下岗人员，一般有1／10以上，即为600余万；三者加在一起约为1800万。
第三、借鉴国际经验，我国具有世界上最高的劳动力参与率（指就业供给人数占其人口比例）。从世界范围看，这一指标在发达国家一般在40%—45%之间，在发展中国家则在30%—35%之间。而我国城镇劳动力参与率则高达58%。这就等于我国城镇劳动力供给水平比发达国家高出许多。毫无疑义，国企改革完成之后，我国城镇劳动力参与率也必然逐步回归到由市场法则决定的正常区间。这就是说，这一回归过程中，将会有30%左右的劳动力离开原企业。因而，按目前国企职工总量的30 %离岗或下岗， 则将有3000 余万下岗者。 这一数值正好与下岗的1200余万加上未来还将产生1800万左右的下岗人数之和相吻合，这一巧合，并非纯属偶然。
在这样一种情况下，我们对下岗职工再就业的艰巨性要有足够的认识，特别是动态地去看，每年城镇新提供的就业岗位与就业需求缺口在不断扩大。
从1991年到1996年，每年城镇经济提供的新就业岗位大约为700 余万，具体分别为：765万、736万、705万、715万、720万、705万；而每年的新就业需求则都在1000 万以上。 各年的数值分别为：1117 万、1100万、1125万、1191万、1239万、1258万。由于新就业需求大于新增就业岗位，从而每年两者的缺口就形成了每年的失业人数，各年的失业人数分别为：352万、364万、420万、476万、520万、552万；从失业人数的情况不难看出，它不是在减少，而是在逐年增加。
一般而言，解决就业的根本出路在于发展经济。世界各国无一例外。然而，我国现阶段有一些特殊情况值得注意。
首先，我国经济已连续五个年头增长10%左右。 既然90 年代以来10%的高增长率并没有使我们在就业方面感到丝毫宽松，那么，在未来五年内，增长率将略低于10%，我们就更没有理由认为它能对就业压力有多大缓解作用了。
其次，各种资料表明，目前我国下岗职工的再就业率大约为40%至50%左右。如果这一比率较为客观的话，那么，可以认为目前我国现有的1200万下岗职工中，将有600万以上需要寻找新的途径； 再考虑到未来五年还会有1500万以上的职工下岗，问题显得就紧迫和严峻。
二、广开门路建立“下岗职工基金”，对于下岗职工特别是下岗职工重新就业期间的生活来源，应当是我们第一步需要解决的
近两年来许多地方的实际做法是，对这部分职工给予一次性经济补偿，其补偿费从几千元到数万元，极不平衡。这一数量主要取决于原企业的财务状况。原企业的财务状况，不仅因企业经营而千差万别，而且也会由于行业、地区的原因而相距悬殊。进一步的问题是，随着下岗职工人数的增加，上述不平衡问题不仅会越来越突出，而且将会有越来越多的职工由于原企业的财务原因，难以得到补偿。因此，根据现在以及未来几年内下岗职工的总量，国家统一筹措资金，进行解决，不失为一个重要思路。
根据目前各地普遍实际执行的标准，企业对下岗职工的一次性生活安置费约为2万—3万元，这一数值相当于1996年我国城镇低收入户居民人均年消费性支出的7—11倍。也就是说， 这一补偿可使那些永久性离开经济领域的50岁左右年龄的职工，仅靠本项来源，维持10余年的生活。如果按照这一标准，总计需要筹资2000亿至3000亿元。
这一巨额资金从何筹集？有一种设想是建议国家发行特种债券，但它难以推行。因为这笔资金是要支付给下岗职工作生活费的，它永远不可能再收回；另外，如果考虑由国家财政情况好转后再偿这笔债务，可能的结果是，一方面无法确定偿还期限，更重要的是要财政节余几千亿来偿还这笔债务，这几乎不可能。
另一种设想是，建议从国有资产中划拨出相应的部分。根据国资局1997年的资产评估数据，我国国企经营性资产总量为6.6万亿元， 其中国有资产为3万余亿元。 那么， 如果从国有净资产中划拨出2000 亿至3000亿元作下岗职工生活费用，则只占其3万余亿元的6%到10%。笔者很赞成这一设想，因为它可能是解决这笔庞大费用的唯一选择。但是，这一设想首先遇到了操作上的难题：几千亿元的国有资产如何变现？
这一个问题的提出，其实也为解决资金运作提供了千载难逢的良机：利用资本市场，变现部分国家股权，然后将其作为“下岗职工基金”。这就是说，通过资本市场，用适当的方法，划转2000亿—3000亿市值的国有股为该基金的资金基础。 根据沪深两个交易所的统计， 截至1997年底，股票市价总值达17529亿元。其中国有股约占总股本2／3，其市值约为11000余亿元。如果将其中的2000亿至3000 亿元用于解决下岗职工问题， 并不影响国有股的绝对控股地位。 届时， 2000 亿元至3000亿元的下岗职工费用，就只是上市公司国有股市值的5%左右。 由于证券市场的特别增值功能，它只是3万亿国有资产净值的1%左右，而不是上述的6%—10%。也就是，通过利用资本市场， 我们只用三四百余亿的国有资产净值，就可解决两三千亿元下岗职工费用。这样一来，一方面节约了一千多亿的国有资产，另方面解决了资产变现的历史难题。
因此，应利用资本市场提供的良机，建立全国统一监管协调的、以省为操作单位的“下岗职工基金”。具体设想如下：
（1）以上市公司的部分国有股为基础， 设立覆盖全国的“下岗职工基金”，其总价值为2000亿到3000亿元。这个价值总额需要已上市公司的200亿至300亿股国家股（按每股平均市值10元计）；这部分国家股按5年时间逐步划转到全国各地的“下岗职工基金”管理中心， 即每年平均划转40亿股至60亿股；除上海、深圳等省市上市公司数量过多以及个别省市上市公司过少情况外，划转到各省“下岗职工基金”中心的国家股来源，原则上从本省上市公司的国家股中解决。
（2）设立全国“下岗职工基金”监管中心， 主要职能是制定有关政策规范，监督该基金的使用范围，协调各省及中央企业的“基金”管理中心的关系。
（3 ）成立以省及有关部委（如管理中央企业的各部委）为单位的“下岗职工基金”管理中心。其基本职能是：负责该“基金”的管理；负责辖区内无法再就业的下岗职工的认定、登记以及补偿费用数量的确定和发放；对该基金负有保值增值责任。
（4）各省、 部“基金”管理中心以契约方式把“下岗职工基金”委托给基金专家机构（企业法人）经营，以实现该基金的保值增值，从而保证下岗职工的经济权益。
（5）无法再就业的下岗职工， 到指定的“下岗职工基金”管理中心进行登记；管理中心根据该职工的具体情况，为其确定经济补偿数额，并为其建立个人补偿帐户；下岗职工只能逐月或逐年领取补偿金，也可以选择暂不领取其到期应得的补偿金，管理中心将把这一选择视为投资行为，从而给予相应的回报。
（6 ）“下岗职工基金”的功能首先是补偿无法再就业的下岗职工，而无法再就业指该下岗职工无法在任何类型的企业（包括干个体）找到就业岗位；其次是补偿那些到非国企工作的下岗职工；再次是用于促进再就业的贷款贴息；最后是用于再就业培训。
（7）“下岗职工基金”不同于“失业保险基金”， 因为后者对失业者的救济期限一般是一年至两年，然后，失业者如果再找不到工作，就被指定到某个社会救助机构领取社会救济金，通常，社会救济金要远小于失业保险金。而“下岗职工基金”就是为那些找不到工作的国企下岗职工而设立的，它的“补偿”期限显然要远远超过失业保险基金的“救济”期限。
（8）国有股流通问题。如果国有股不流通，则二、 三百亿国有股所包含的二、三千亿元的市值就无法变现。从而下岗职工的现实补偿也就无从谈起，另方面，国有股的全面流通的条件目前尚未完全成熟。鉴于此，可考虑先把“下岗职工基金”的这二、三百亿股的国有股分批投入流通，为分解股市压力，可从“基金”设立之日开始，每年进入流通30亿至50亿股左右。
三、几个需要注意的问题
第一，“下岗职工基金”与目前通过国家财政、企业、个人多渠道解决下岗职工生活问题的关系。二者是相互补充的关系。从数量上看，前者占主要部分，后者是不可忽略的重要渠道，二者不可偏废，从具体支付上看，一旦“下岗职工基金”推出台，那么就应统一安排这两块资金。这样做，一是为了避免重复支付，二是要避免不平衡问题。因此，在设立了“下岗职工基金”之后，不仅不应放弃，而且应更加积极，更加规范地利用国家财政、企业和个人等各种渠道筹资，以增强社会解决这一问题的能力。
第二，职工下岗的规模及节奏与相应生活保障费用筹集时间的关系。在生活保障费用没有根本解决以前，少量的下岗职工可以为社会所承受。一旦大批量的职工下岗，上述空间必然会逐渐变小，于是社会承受能力将逐步逼近其边界。这时要么放慢职工下岗节奏，要么推出能根本解决下岗职工生活保障的政策，否则将会影响社会稳定。
即便是推出像设立“下岗职工基金”这样的重大措施，也应充分考虑职工下岗的规模和节奏，因为如前述，“下岗职工基金”的完全到位，也需好几年的时间。
第三，一种观点认为划拨部分国有资产为下岗职工生活费，将造成国有资产流失。这个观点尽管赞同者甚少，但其危害极大。有必要作以下澄清：首先，假定国家财政或国有企业有足够的资金来支付下岗职工所需生活保障费，那就没有必要去划拨国有资产了。但是为什么前者就不是国有资产流失，而后者却是国有资产流失了呢？二者的区别仅仅在于：这笔资金是来源于国家财政和企业利润，还是来源于国有资产。毫无疑问，这只是价值形态上的区别，而实质则都是根本意义上的国库支出。
其次，从职工下岗前后的社会成本看，下岗前，职工要从国有企业得到工资及福利，下岗后该企业不再支付这笔费用，从而该企业的利润会相应增加，或亏损会相应减少。这一情况必然会通过企业财务以及国家税收体系转化为企业资本和国家财政收入；与此同时，下岗职工不是到原企业，而是到有关保障中心领到一份生活保障费用，无疑，这一费用的数额不会大于他在企业中得到的部分。这就是说，下岗职工从社会上得到的生活保障费用无论其来源如何特殊，它都是社会支付给这部分职工费用的一种成本相当的转换。与此同时，企业在部分职工下岗后，效益是更好了，从而在此意义上，职工下岗是为企业提高效益，进而增加国有资本做出了贡献。因此，这里不仅不存在国有资产流失问题，而且从总量上看，国有资产反而增加了。