略论我国财政体制存在的问题，本文主要内容关键词为：体制论文,财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共财政（Public Finance）对于我们来说还是一个时新的概念。某些学者认为，现代财政学的奠基人亚当·斯密在其名著《国富论》中并没有给他的新贡献冠以“公共财政”的概念，“公共”一词只不过是日本人的杰作，而作为国家（政府）干预经济的一种政策手段，财政本身就具有公共性。因此，把“Public Fi-nance”翻译为“公共财政”实属多余。（注叶子荣：“对财政理论的再认识”，《财政研究》，2000年第2期，第77—78页。）事实上，引入公共财政的概念是有其必要性的，目的就是要与我们传统的国家财政加以区分，用公共财政的理论来弥补和解决社会主义市场经济条件下国家财政的缺陷。
一、国家财政与公共财政
国家财政是建立在马克思主义的阶级分析和国家理论基础上的，它是在批判资本主义经济种种弊端之后提出的一种国民经济管理手段。它与高度集中的计划经济体制相适应，把政府看成是资源配置的主体，倡导“国家分配论”为核心的财政观。而公共财政则是建立在社会契约论的基础上的。这种理论认为，人生而自由平等，国家是人们共同签订契约的产物。基于这一思想，公共财政理论从两人自愿提供公共产品的模型推广到社会公共产品模型；从外在性引出外在成本与外在效率；从公共产品自愿提供的心理特征入手提出“自由骑士”的观点等。总之，公共财政是通过由政府提供公共产品来确保市场是资源配置主体的财政政策。两种财政理论实际上又是对政府与市场关系的两种不同的认识和主张。国家财政是基于“市场失灵”的前提下否定市场对资源配置的主体作用，希图通过国家权力运作强有力的财政政策调动和支配经济的一切；而公共财政则是在肯定市场主导地位的前提下，主张政府通过提供非排他性、非竞争性的公共产品，诸如社会秩序、基础设施、文化教育等等，来调节“市场失灵”，弥补市场缺陷。当前我国正处在政治经济体制改革的转轨时期，完善的社会主义市场经济体制尚未建立。因此，在财政问题上，我们基本上正处于一个（注叶子荣：“对财政理论的再认识”，《财政研究》，2000年第2期，第77-78页。）由传统计划经济体制下的国家财政向现代市场经济体制下的公共财政过渡的阶段。正是由于处在这个过渡阶段上，我国的财政收支还存在着一些不完善的地方。
二、当前我国财政存在的问题
（一）财政收入结构比例不合理
尽管我们从1994年实行了以分税制取代财政承包制的税收制度，但仍然没有改变过去“两个比重过低”的财政状况。具体说：（1）财政收入占GDP的比重仍然很低。尽管我国经济从1978年以来，平均每年以8％以上的速度发展，但是财政收入并没有按照同样的速度得到相应的增加，其占GDP的比重反而呈下降趋势。尽管我们采取分税制试图解决这一问题，但收效甚微。直到2000年这个比重才达到15％左右，低于西方发达国家至少20多个百分点，而中央财政收入占GDP的比重更低，只有7％左右。同时，中央财政收入与地方财政收入基本持平，没有体现出相对优势，中央为6，989.17亿元，地方为6，406.06亿元。（注：2001年《中国统计年鉴》。）其对我国经济带来的负面影响是总体财力不足，国家财政无力提供更为广大的公共产品，无法致力于经济建设、完善社会主义市场经济；并且在总体财力不足的同时，中央财政不能集中更多的财力来尽快完成转移支付制度的健全和完善，社会保障体系无法建立。那么，一方面中央通过财政手段的宏观调控将大打折扣，政令无法畅通，中央政府的权威受到削弱，甚至国家政权的统一也将受到威胁；另一方面由于中央财政不能有效协调和平衡地方政府之间横向的财政差异，我国经济发达地区和落后地区的差距也将进一步扩大，进而使整个国民经济的可持续发展受到消极影响。（2）税收占财政收入的比重较低。我国的财政收入主要由税收、国债、基金和地方上解收入构成，以1998年为例，它们在财政总收入中所占的比重依次为50.5％、30.6％、11.6％和6.5％。尽管税收所占比重较大，但是与其他国家横向比较起来仍然很低，如美国1994年为80.5％、日本1995年为75.7％、韩国1995年为85.1％、菲律宾1993年为82.6％。一些非税收入的各类收费总额在1997年近4，200亿元，相当于我国同期财政收入的45％。而其他国家如美国1995年为6.7％，韩国为5.7％，日本为5％。（注：江秀平：“公共财政与提高公共物品供给效率”，《财贸研究》2000年第2期，第75页。）非税收入的巨大比例表明我国财政制度还没有达到现代化的标准，还缺少法制化的管理，存在着严重的乱摊派、乱集资和乱收费的现象。
（二）财政支出缺乏效率与公平财政支出的意义在于实现国家财政的职能。在传统计划经济体制下，它主要服务于以“国家分配论”为核心的财政职能；在社会主义市场经济的条件下，它应该以追求效率与公平为目标。有些学者根据其性质把它分为购买性支出和转移性支出。（注：刘玲玲编著：《公共财政学》，清华大学出版社，2000年版，第65页。）政府财政通过购买性支出向社会提供公共产品，为充分的市场经济运行创造良好的秩序与环境；通过转移性支出建立社会保障、社会救济和社会福利等制度调节市场经济带来的不平等，维护社会公正。但是目前我国的财政支出在这两方面都没有做好。具体说：（1）财政过多地介入竞争性领域，以直接投资和财政补贴的方式资助国有企业的发展。这不仅无助于资源配置的优化，还直接导致财政资源在使用过程中的巨大浪费。（2）财政资金投向存在单一的所有制标准。（注：吴俊培主编：《公共财政研究文集》，经济科学出版社，2000年版，第331页。）当前我国国有企业亏损严重，非公有制经济却发展迅猛，其占GDP的比重不断上升，对财政的贡献越来越大，但是财政资金基本投向国有企业，对非公有制企业，特别是中国的民营企业关心不够，从而造成按所有制划分的财政收入结构与支出结构不对称，即财政的不公平分配。（3）财政支出结构不合理，使社会保障安全网无法健全和完善。由于大量的财政资金投向亏损的国有企业，“死马当做活马医”，政府对建立面向全社会的保障福利制度有心无力。（5）由于总体财力不足，特别是中央财政所占GDP比重过低，中央政府在实现横向平衡目标方面存在困难，不能有效协调地方政府之间在公共支出上的差异，平衡地区差距。如西部大开发就需要中央财政的大力支持。我们可以看出，以上财政支出中存在的问题一方面是由财政收入造成的不足和缺陷的，另一方面也受其自身的影响。
（三）地方财政收支处于不同程度的风险状态
不管是以前的财政承包制，还是现在的分税制都使地方的财权和财政收入获得增加。但是目前地方政府财政状况却不令人满意，财政赤字达到或超过一定的量度标准，人员工资、办公、教育、卫生、公检法经费等法定支出不能按时、按标准拨付，财政隐性赤字很大。其原因一是经济发展缓慢、经济效益低下，使财政收入不能获得可靠有效的增长源泉；二是财政改革落后于社会主义市场经济体制的改革，财政职能没有转变，该退出的没有退出，却又承担了许多新的职能，负担加重；四是地方政府发展经济的短期行为使一些地方经济建设的摊子铺的过大，超过了财政的承受能力。这样，中央政府由于缺少足够的财力无法推行强有力的调空手段，而地方政府又因某些原因造成财政收支上的混乱，整个国家财政便显得没有效率，缺乏公正。
三、反思与对策
（一）我国的财政是国家财政还是公共财政？
自从引入公共财政概念后，在这一问题上一直存在着争执和分歧。但是不论争执的哪一端都无法否认这样一个事实，即不存在脱离国家本质的“纯粹”的公共财政，也不存在没有“公共性”的国家财政。作为一种财政政策，二者就像计划与市场一样本身不带有任何阶级性和意识形态的色彩。我们既然能够从高度集中的计划经济体制下走出来从事社会主义市场经济建设，同样也能够扬弃传统的国家财政并接受更适合市场经济发展的公共财政理论。
（二）放权让利的财政改革有助于最终搞活经济吗？
为刺激地方政府发展经济的积极性，我们实行了财政承包制，但是地方政府在增大财权和财政收入的同时却没有达到预期的效果。这很值得我们深思。我国学者樊刚认为，中央收入与地方收入的比例是否适当，要由公众对“全国性公共物品”的需求与对“地方性公共物品”的需求的均衡关系加以判断。在不同的经济与社会发展阶段上，其比例是不相同的。在市场经济的初级阶段，由于地方经济的区域性较强，对地方性公共物品的需求必然较高，地方公共收入相对高一些；只有随着经济与社会的发展、全国经济整体性程度的提高，中央集中支配的公共收入所占的比重才应逐步增大。（注：张曙光主编：《中国制度变迁的案例研究》第1卷，上海人民出版社，1996年版，第105页。）现在我们正处在这样一个关键阶段，社会主义市场经济的深入发展要求打破诸侯经济，而地方经济之间的巨大差距又造成严重的地方保护主义。这客观上要求中央政府运用强有力的财政手段来解决我国地方经济和财政之间的横向非均衡问题。因此，中央财政必须得到加强，分税制的财政改革必须进行下去，要尽快解决旧体制下遗留下来的一些问题。如企业所得税仍然按企业隶属关系分别划归地方和中央，这在一定程度上助长了地方保护主义；共享税收入所占比重过大，带有收入分成的性质等。（注：阎坤：“对我国分税制财政体制改革的分析”，《税务研究》，2000年第11期，第11页。）分税制既不能是放权让利，也不能是争权夺利，其目的应该定位为在保障地方政府一定财权的基础上增加中央政府的财政收入和公共物品的供给，加大其对整个国民经济的宏观调控力度。
（三）市场经济条件下财政应不应当退出生产领域？
许多学者基于市场经济的基础大谈特谈公共财政学，简单地认为财政的职能就是提供公共物品，财政支出在社会主义市场经济条件下应该退出生产领域。邓子基认为，我国的公共支出包括国防支出、一般行政管理费用、社会支出和公共工程支出，其性质是非生产性的。（注：邓子基：《财政理论专题研究》，中国经济出版社，1998年版，第229页。）但这里的公共支出能否等同于整个财政支出颇值得怀疑，因为财政除了资源配置职能之外，还有分配职能和宏观调控职能等。因此，把政府财政完全排除与生产领域之外既不是财政本身的内在要求，也不符合我国现实的国情。但我们毕竟已处在社会主义市场经济条件下，传统的以国家分配论为核心的财政职能必须转变为以市场配置资源为核心的财政职能。在政府职能转变和退出某些经济领域的前提下，我国的财政职能主要表现为提供市场不能有效配置但又是社会必需的公共产品；对成本递减工业进行投资；纠正“外部效应”；提供社会保障等。为此，需要对财权和事权进行合理划分。具体地讲，先划清各级政府所担负的政治、社会以及公共事务的事权边界，然后再逐步划清各级政府所负责的经济事务边界，最后过渡到规范、完善的事权与财权相结合的分税制财政体制。
总之，在社会主义市场经济条件下，财政的目标、财政对经济发展的促进作用应该按照公共财政原则的要求主要体现如何投资于基础设施和其他公共品领域，如何为社会经济的协调发展以及各经济主体的公平有序竞争提供一个适宜的环境，如何促进社会公平，消除二元经济和两极分化带来的不良后果，以此促进社会经济的结构优化和整体质量的提高，形成财政与经济的良性互动关系。
（华夫）
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