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摘要：强化河道管理是河道长久发展的基础，也是促进水利事业稳定发展的体现。在河道管理中，河道行洪安全、水利设施安全运行、水污染防治都需要引起高度重视。建设并完善管理体制，解决体制改革中存在的问题，是实现对河道的科学管理的重要途径。本文就河道管理体制改革问题及应对策略进行分析，并提出构建河道科学管理体制的建议，旨在为加强河道管理奠定坚实基础。
关键词：河道管理；体制改革；生态体系
河道承载着重要的防洪排涝功能、生态功能和自然资源功能，是一个地区经济社会发展的重要基础。做好河道管理工作，充分利用河道生态体系各项资源，实现对河道的生态管理，对经济社会发展具有重要意义。随着城镇化快速化发展和生产生活方式的改变，河道功能也在不断演变。因此，河道管理理念和体制也要不断更新。面临当前生态文明建设新形势及政府部门机构改革契机，优化河道管理体制和策略，为河道科学高效管理提供决策依据至关重要。
1.河道管理概述
河道管理是在国家法律支持下，结合技术、经济、行政等内容，确保河道、河水稳定，确保水位在的合理位置，以科学的决策提高河道自身净化能力[2]。河道管理还包含对河流中的障碍物进行清理，提升水质、增加水利设施等。国内外以河道管理体制、信息化应用、生态化转变为基础的河道管理研究和实践已较为丰富，为优化河道管理提供了重要参考价值。如李曦、刘国亮、柳乐文[3]等对现行河道管理体制障碍因素进行分析，研究了利益主体分化、法律冲突、公共权利集中导致的河道管理问题，并针对上述问题提出制度改革建议。陈相东[4对河道管理信息系统进行详细分析，以天津某地区为例，建立了数据库、河道信息查询平台及共享平台，为河道管理提供了精准技术支持。JC Stromberg、MK Chew [5]对河道的生态化管理详细分析，提出河道管理向生态化改变的必要性。
2.河道管理体制
我国属水利大国，历来重视河道管理。据统计，1949年以前，我国共发生特大洪灾1092次，造成严重破坏。古代河道管理以防洪、灌溉和漕运为主。国家兴修水利，保证灌溉，还开凿运河，使河流富有一定商业性质。新中国成立后，政府高度重视河道管理，河道水利基础设施建设不断完善，但是不同地区河流管理上存在盲区、河道管理体制混乱等问题依然不同程度地存在。
近年来，我国按照流域管理、行政边界管理、统筹规划的综合管理模式加强河道管理，河道管理体制日趋完善。各级河道管理都有明确规定：有按照水系不同对河道分区管理的，也有采用分级方式进行管理[6]。河流管理涉及不同部门，关系复杂，部分河流涉及省（市）、区（县）分界线，若国家对河道管理有明确授权，则由授权管理方开展河道管理，其余则由地方河道主管部门管理。
3.河道管理体制的问题及其原因
3.1法律法规不完善
河道管理中存在一定程度的各自为政现象，导致具体的管理责任不能落实到实际工作中去。国家出台多项河道管理政策和法律法规，但是不少政策在执行层面操作难度较大[7]。例如，某些工厂违规向河道排放废水、倾倒垃圾，污染河流，一些人为恶意损坏河道堤岸，损坏基础设施。更有甚者在河道河岸处开垦种植蔬菜。上述事件多为部门管理职责边界不清所引起，多个部门管理河道，职责交叉，进而导致管理落实的效果不理想。再如闽江为例，经国家授权后，由地方主管统一管理，但是其管理规划并不明确。此外，河道管理相关法律法规更新也相对较慢，如《河道管理条例》自1988年实施以来一直未修订更新。
3.2土地开发影响河道
城市化进程加快发展带动工业产业和城市建成区规模持续扩大，城镇土地高负荷开发。在追求经济利益最大化影响下，河道河滩用地被占用，护岸及水域不合理用地增加，河道受到破坏，管理难度大大增加。土地不合理利用，导致河道自身抗洪能力大大下降，河道面积进一步压缩，管理难度扩大。例如，农业土地转成国有建设用地，开发无序，森林及草地也开发为农业用地，农业用地大量占用河滩用地，农业污染逐渐加剧，导致河道水质恶化、水生生物多样性减弱，影响河道沿岸环境，对河流生态系统也造成较大损害。
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4.河道管理体制改革的对策分析
4.1注重顶层设计，完善制度和法律法规体系
科学的顶层设计是河道管理长久发展的源动力及保障。管理制度上，按照行政区域划分责任区，按照行政区分别管理，并融入区域绩效考核制度，对各行政区管理方式、管理方式详细分析，融入到管理部门的绩效考核当中，让当地管理部门重视河道管理工作，对管理不善的区域管理部门给予惩罚。法律法规上，以《中华人民共和国水法》为基础，分析《河道管理条例》、《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》等法律法规，结合当地实际情况，了解法律法规的标准及不足，对法律法规进一步完善，完善对河道的管理。以浙江省为例，浙江省以《中华人民共和国水法》为基础，针对当地河流状况，制定针对性的政策，出台了《浙江省河道管理条例》。
4.2建立科学的河道管理体制
4.2.1规范河道管理秩序
健全管理机制，省级负责河道及跨设区河道规划监督管理，市县级按照权限对河道日常管理、维修氧化，建立部门协调联动机制，水利、自然资源、规划、交通、农业、林业等部门协调配合。清除河道行洪障碍，追究设障者责任，建立清障长效机制，规范采砂管理，定期开展采砂专项活动，维护河道良好环境。
4.2.2加强河道薄弱环节建设
紧抓骨干和中小河流，提高防洪安保能力。结合区域化建设计划，对洪水位居民聚集场所紧急迁建，完善紧急避险措施，加快水情中心及防汛指挥中心信息化建设，在重点旅游区、防汛任务重的乡镇配置卫星通信电话，确保应急通信稳定。
4.3推动河流生态系统保护，强化公众环保意识
为推动河流生态系统保护，国家重视对河流生态文明的宣传力度，结合传统媒体、新媒体等多种方式，加强对河流生态系统保护的宣传，提高公众环保意识。在实际工作中，以河长制湖长制为中心，将管理的具体责任落实到人，提供管理人员管理积极性。大力推动生态建设，注重水体修复、环境保护、改善生态环境。积极组织开展河道管理机构的调查摸底，强化河道队伍建设，保障河道管理经费[8]。
以辽宁省大辽河道建设为例进行分析，政府重视该河道管理问题，在五年时间征收河道维护费用27.6亿元用于大辽河、浑河河道管理工作，为河道科学治理提供技术支持。此外，还建立河长制，在生态文明建设理念影响下，加大河道管理经费投入，有效改变了以往“重建轻管”的现象，有效改善了河流生态系统。
4.4优化管理方式，实现管养分离
应转变传统单一的管理模式，将政府和市场都融入河道管理中，科学配置资源。在宏观角度，强化控制，落实绩效管理。深刻贯彻落实管理目标，实施滚动预算，用政府结合市场的方式，实施管理及养护分离，人员和经费分离，实现管养分离。建立高效的管理体系，确保河道的水资源安全，避免水污染，规范采砂，强化地方安全，实现对河道的综合管理。河道管理方面的财政拨款需保证应用到各项管理事物当中，严禁私自挪用。应建立市场化的维修养护体系，提高养护质量及效率。
此外，建立河道管理评价指标体系，建设有针对性的评价指标，筛选有主导作用、代表性的指标为评价指标，确保对管理工作评价的客观性和科学性，有助于规范河道管理工作[9]。江西省曾就乌沙河制定了统一的评价标准，以实现对河道管理现状的准确评价，采用科学的评价指标，一河一策、为河流的长效治理奠定基础，且可实现专项治理，符合现代化水利发展及生态发展需求。
5.结束语
综上所述，我国河道管理体制存在制度不健全、监督不到位、环保宣传不足等问题，对河道管理水平和效率产生一定影响，给河道生态系统造成一定损害。但随着生态文明建设的不断深入，河长制湖长制等新理念的实施，通过从顶层设计方面完善制度体系、增强河道管理科学性、优化管理模式等措施，必将实现我国河道管理效能和水平跃升。
参考文献:
[1]孟存. 基层河道管理体制改革问题分析[J]. 农业科技与信息, 2017(22):18-19.
[2]肖恒. 加强河道管理法制化建设的实践与思考[J]. 城市建设理论研究(电子版), 2017(11):282.
[3]李曦, 刘国亮, 柳乐文. 基层河道管理体制改革问题探讨[J]. 中国农村水利水电, 2006(12):48-51.
[4]陈相东. 天津市行洪河道管理信息系统[J]. 计算机应用, 2012, 32(a01):182-184.
[5]Stromberg J C, Wilkins S D, Tress J A. Vegetation-Hydrology Models: Implications for Management of Prosopis Velutina (Velvet Mesquite) Riparian Ecosystems.[J]. Ecological Applications, 1993, 3(2):307-314.
[6]赵冬. 城市化河道管理问题及对策[J]. 中国水能及电气化, 2017(3):43-45.
[7]黄斌. 甘肃省河道管理存在的问题及对策[J]. 农业科技与信息, 2017(17):123-123.
[8]刘恩杰, 申文村, 耿晶晶. 从漳河管理谈河道管理理念的转变[J]. 海河水利, 2017(3):42-43.[6]
[9]董建良, 余东. 江西省河道管理评价指标体系初探[J]. 广东水利水电, 2018, 271(09):31-36.
论文作者:何小赛,舒亮亮
论文发表刊物:《防护工程》2019年第7期
论文发表时间:2019/7/2
标签：河道论文; 河流论文; 管理体制论文; 生态论文; 水利论文; 科学论文; 法律法规论文; 《防护工程》2019年第7期论文;