智利模式——养老保险私有化改革述评，本文主要内容关键词为：智利论文,述评论文,养老保险论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国养老保险制度改革乃至整个社会保障制度改革进程中，智利模式是已经引起学术界和决策层高度关注的一种改革样板。如何评价智利模式的成就与不足？中国如何借鉴智利的经验？能否模仿智利走完全的养老保险私有化道路？确实是值得我们认真思考的一个重要问题。在中南海召开的一个有关社会保障制度改革目标模式的小型座谈会上，作为应邀到会的三位专家之一（另二位是吴敬链教授和陈佳贵研究员），对智利模式的评论是我发言中的一个重要部分，也是引起讨论的一个点，现将该部分发言加以整理，供学术界与决策部门参考。
一、智利模式的产生与基本内容
所谓智利模式，其实是指智利实行的由个人缴费、个人所有、完全积累、私人机构运营的养老金私有化模式。它作为世界上有影响的养老保险制度改革举措，确实是对传统社会保障制度的根本性变革，其典型性和代表性是毋庸置疑的。
智利模式产生于20世纪80年代初期。这种改革的特殊时代背景在于，当时，智利采取的是现收现付模式，在人口老龄化与国内通货膨胀率居高不下的双重影响下，不仅对政府财政构成巨大压力，而且难以维持退休者的正常生活。在这种背景下，养老保险私有化被作为一项新的政策措施出台，并在智利被强制实施。
智利模式产生的直接基础，是军人政府上台后于1973年10月将全国各种家庭津贴统一起来并将其由养老保险基金会转交给新成立的机构——家庭津贴补偿组织，以及1979年2月废除建立在工作年限基础上的养老保险制度而建立起来的养老金水平统一调整制度。它的法律依据是1980年11月通过的3500号法令，该法律规定于1981年开始实施新型养老金制度，新参加工作的社会成员只能参与新制度，但允许已经工作的中、老年职工自由选择留在旧的养老保险制度内还是参加新制度，国家对选择继续留在旧制度中的中、老年职工仍然负责到底，对选择新制度的中、老年职工则通过发行认可债券的方式来补偿历史欠帐。
智利模式的基本内容，是以个人资本为基础，实行完全的个人帐户制（包括基本个人帐户和补充个人帐户，前者指个人要将其纳税收入的10%作为自己的养老金投入，后者则是在前者基础上为将来得到更多养老金而进行更多储蓄所设立的补充个人帐户），并由私人养老基金管理公司负责经营管理，保险费完全由个人缴纳，雇主不需要承担供款义务。从智利模式的运行来看，其最大的特点就是劳动者的养老问题个人负责制，同时将政府的管理责任转移给私人管理公司，利用资本市场进行有偿运营，投保者既能够分享较高的收益回报，也可能因投资失败而遭受损失。这样，政府的直接责任被缩小到最小限度，而个人的责任却被扩大到极大程度，从而是社会保障私有化的一种典型的表现形态。
智利在养老金制度方面的改革，因为从根本上改变了传统的养老社会保险模式，且确实取得了令人瞩目的一些成就，从而成为世界各国关注的对象。养老保险基金私营化管理亦被另外一些拉丁美洲国家视为值得仿效的榜样。首先是秘鲁于1992年开始仿效，随后是哥伦比亚、阿根廷于1993年开始改革，乌拉圭、墨西哥于1995年开始改革，接着是玻利维亚、萨尔瓦多于1996年采取民营管理，委内瑞拉亦于1997年对养老保险制度进行改革。美国、欧洲国家乃至像中国这样的发展中国家，都以极大的兴趣关注着智利模式，可以这样说，自19世纪80年代俾斯麦创造的德国社会保险模式和20世纪40年代以后依据贝弗里奇报告建立的福利国家模式后，社会保障领域再也没有一种改革能够像智利模式这样引人注目了。
不过，由于智利模式是在特定的政治、社会条件下产生，以及该模式本身存在着一些内在缺陷，即使在仿效智利的拉美国家中，也并非是完全模仿。如墨西哥采用的是包括私营化管理在内的多元管理方式，阿根廷、乌拉圭采用的是混合改革方式，秘鲁、哥伦比亚采用的是公营与私营平行的改革方式，还没有哪个国家真正完全模仿智利模式，而是都选择了一种混合体制。
二、智利模式的五个不等式
无论是国内还是国外，在谈到智利模式时，常常将智利模式与智利社会保障模式或社会保障私有化或新加坡公积金制度等同起来，或者将智利模式视为一种新的社会养老保险方案。有鉴于此，在对智利模式进行综合评价之前，很有必要澄清如下五个认识问题：
第一，智利模式不等于智利社会保障模式。前已述及，智利模式指的是单纯的养老金私有化模式，它适用的只是单纯的具有积累性质的养老金制度，并且着重体现在养老金制度的供款渠道与基金经营环节，代表的只是智利对传统社会保障体系中的一个主要项目的重大改革，而不是用养老金私有化去替代或包容整个传统的社会保障制度。事实上，智利除私营化管理的个人养老金外，还有政府负责的社会救助、有关福利及其他社会保险等措施。因此，尽管智利模式在某种程度上预示着社会保障个人责任回归的发展趋势，但不能将智利模式等同于智利社会保障模式，二者是范围不同的概念。
第二，智利模式不等于现代社会保险模式。现代社会保险制度作为工业化的一个重要成果，责任共担、互助互济、公平稳定是这种制度最基本的内生机制；而智利模式完全实行个人缴费制和个人养老金资本化、市场化，从而不仅取消了社会保险应有的责任共担与互济性，而且也增加了个人的风险性与非公平性。因此，智利模式并不等于养老社会保险制度，也不是养老社会保险制度的变种，它本质上只是一种在有关法律强制下的个人储蓄加投资型养老模式。
第三，智利模式不等于公积金模式。尽管智利模式也是完全积累型养老模式，但并非公积金制度。因为公积金制度的典型代表是新加坡，它的特色不仅表现在雇主与雇员分担供款责任等方面，也表现在由公营的中央公积金局统一管理并垄断经营上，政府承担着给予受保障者以固定收益回报的责任，其使用范围亦由养老扩展到医疗、住房开支等，从而实际上是雇主与雇员分担责任加上政府信用的一种综合型社会保障制度；而智利模式却是由个人缴费、私营机构竞争经营、个人与私人机构共担投资风险的单纯的养老金积累模式。可见，智利模式与公积金制度并非是一回事。
第四，智利模式不等于国家或政府可以放弃社会保障责任。一方面，智利政府仍然直接负责着有关社会救助、相关福利及养老之外的其他社会保险事务；另一方面，对于养老保险领域，智利政府亦非完全放任，而是在立法与监管方面尽着自己的责任。例如，当私营养老基金管理公司破产或发生严重财政危机时，政府要负接管之责，这表明政府对存放在私营养老基金公司的劳动者个人帐户上的养老金事实上负有安全管理的责任（从而也是最终责任者）。由此可见，智利模式并不意味着政府在社会保障方面的责任的终结，而只是一种力度很大的调整。
第五，智利模式还不能等于成功模式。对社会保障制度而言，时间往往是最好的检测手段，不论是俾斯麦式的社会保险制度，还是贝弗里奇的福利国家蓝图，都经历了半个世纪乃至一个世纪以上的检验，这些制度不仅在建立之初都具有无可替代的优点，而且迄今仍在许多国家运行，且不乏正常或基本正常运行者，但在多数国家也出现了问题或危机；而智利模式迄今还只实践了20年，显得过于“年轻化”，即使在智利取得了一些成就，但据此断言其是成功的社会保障模式又为时过早。同时，智利模式实施20年来，亦已暴露出了一些值得高度重视的问题，尤其是20世纪90年代以后的实践效果明显地要比80年代差，从而表明智利模式亦非完美的社会保障制度模式。因此，至少在现阶段还不能将智利模式与成功模式或将社会保障私有化与社会保障改革出路等同起来。
三、对智利模式的综合评论
毫无疑问，智利模式是对传统社会养老保险制度的一种创新，无论其在未来时期的成败如何，都应当是智利对社会保障制度尤其是养老保险制度改革、发展的一大贡献。因为它以个人为直接责任主体，采用完全积累方式，从而在减轻政府责任的同时也较好地解决了劳动者代际之间的矛盾。其私营化、资本化管理给养老基金带来了较高的投资回报，亦为避免传统社会保险型或福利国家型养老保险制度的财政危机提供了一种新的对策思路。此外，智利模式实际上是迫使国民增加储蓄，它对于改变智利国民不好储蓄的传统，进而增加国民经济建设资金的来源显然具有非常直接的效应。因此，智利模式在智利的20年实践，总体上可以说是成功的，政府未来长期责任的减轻、国民储蓄的持续上升及养老基金运营效益的显著增长等，是智利模式20年来尤其是前10年中取得的重要成就。这些成就表明，市场机制的应用能够创造出相应的效率，个人责任的强化可以直接减轻政府所负的责任；而这两点恰恰是传统社会保障制度欠缺的东西。
然而，国际上对智利模式持怀疑态度的人亦有很多，怀疑者的主要理由包括：一是该模式使今天的供款人不仅要为自己退休后提供资金，而且要为那些一辈子都在预扣所得税制度下工作的人的养老金提供资金，这种双重负担在政治上、经济上都是不能接受的；二是智利模式产生时的特定社会、政治背景并不具有普遍性；三是私营化管理隐蔽性强，潜在风险大，当遭遇经济衰退时管理公司亦可能破产，从而造成受保障者的权益缺乏保障，或者仍然构成政府的负担等。如果我们对智利模式进行理论剖析，可以发现它并不具有互济性和公平性。一方面，智利模式由个人完全承担养老金的供款责任，实质上取消了养老保险的责任共担机制而代之以完全的个人责任制；另一方面，每个投保人的供款均完全记入自己私人所有的帐户，由私人机构有偿运营，并承担相应的投资风险，帐户与帐户之间不存在任何联系，从而意味着在取消养老保险互济性的同时也增加了个人的风险性。可见，智利模式并不具有互济性，只不过是一种个人储蓄加投资型养老安排。它虽然能够在现阶段减轻政府的责任与压力，却可能使一些需要通过社会保障手段才能解决的社会问题得不到真正解决，同时导致相关社会发展目标的落空，进而无助于整个社会经济的协调、稳定发展。
智利模式在实践中也表现出了一些不容忽视的问题：
其一，智利模式缺乏社会保障的应有功能。由于对养老金实行完全个人帐户制，并且完全按照个人工资收入的一定比率全部由个人缴纳，职工之间不仅缺乏互济，而且延续着在职时的工资差别，加上政策鼓励高收入者多缴费，实际上扩大了老年人的收入差异；同时，这种制度对因从事家务等原因导致工龄较短的妇女和长寿的老年人显然是一种政策歧视，因为从业时间短意味着缴费时间短，年老后个人帐户上的积累额也少，而长寿老年人则必然会因个人帐户上积累额小而极易陷入贫困境地。这些客观现象，反映了完全由个人负责的帐户制度的内在缺陷。
其二，智利模式的普及范围有限。这种模式虽然在改革初期吸引了越来越多的工人参与，但进入20世纪90年代以后，参加缴费的职工人数占职工总数的比例却在下降。如据智利养老金基金监管局1995年提供的资料，1982年参加个人帐户缴费的职工人数为106万人，占职工总数的73.6%，1985年上升到156万人，占职工总数的68.5%，1990年为264万人，占职工总数的70.7%；而上述比率到1991年下降到60.5%，1993年为59.3%，1994年为57.4%。这意味着还有40%以上的职工未参与缴费。尽管这部分人的职工结构复杂（如自我雇用者），但一种新的养老制度将40%应当缴费的职工漏在网外，至少不能说是很成功的。
其三，智利模式并未减少新制度的运行成本。因为多家私营养老金管理公司要想获得更多的业务量就必然要花费巨额的市场营销费用和扩大其管理队伍。到1994年，基金公司相关管理人员（含营销员）达8000多人，较旧制度多15%；运行费用在1982年即上升到占供款总额的19%，1990年虽下降到14%，仍然比1980年实行旧制度时的8%高6个百分点；这种结果显然与改革初衷相背离。
其四，养老基金的投资收益并不完全决定于私营化。在改革后的头10年，由于智利经济进入高速增长期，养老金的实际年均回报率亦达到14.4%，工人从中获得的净收益为9.2%；而进入20世纪90年代以后，投资收益却在持续下降（后10年的年均回报率低于8%），1998年上半年一些基金公司甚至发生了亏损，智利“养老金管理委员会”的主管胡利奥·布斯塔门斯曾把这种下降归咎于智利经济增长放慢——1998年增长仅达5%左右，而此前几年则在7%以上，从而客观地表明了智利模式的投资收益其实依赖于经济增长，从而并不具备抵御经济衰退的天然的能力。同时，它也从另一个侧面表明养老基金的保值增值问题的解决决定于经济增长。
其五，来自新制度的另一重大风险，就是养老保险私营化管理更易遭受经济危机的打击。如在1982年的经济危机中，掌握养老金管理的最有实力的两大经济集团（威尔和克鲁扎—洛蓝）作为智利1974-1976年期间实行私有化政策的产物，就迅速破产，国家不得不暂时接管并在后来重新私有化，鼓励外国债权人将其在智利的债权转换为资产，到1987年时，4个最大的AFP的所有权部分或全部被外国投资者持有，而另二家最大的基金公司则被银行家信托基金等控制，这表明了智利模式存在着较大的市场风险，国内经济危机将是私营化管理的死敌；而外国资本的介入，又使国际资本或金融市场风险成为新的影响因素，曾经带来过巨大灾难的墨西哥金融危机和东南亚金融风暴足以令当政者对养老金私营化管理保持警醒。
综上可见，在充分肯定智利模式的创新的同时，保持理性与警醒仍然是必要的。
四、智利模式的若干启示
智利模式作为世界上有影响的一种改革尝试，其启示是多方面：
智利模式的启示之一在于，社会保障要走出恶性膨胀的死胡同，就不能由国家或政府包办，而个人责任的适度回归、市场机制的适度引入、民间力量的适度渗透，以及养老基金与资本市场的有机结合，对于矫治传统社会保障制度中个人过分依赖政府及效率较低的弊端，确实是一剂有效的良方。因此，在社会保障制度改革中增强个人的责任并注入一些效率，将成为一种必然的趋势，中国的社会保障改变亦不能例外。如让个人承担相应的缴费义务，保留劳动者的个人帐户，允许养老基金进入资本市场，倡导民间或私人力量介入社会保障领域，促进商业保险业的发展，以及继续维护中国传统的家庭保障功能，都对于中国新型养老保险制度的建立与健康发展具有特别重要的意义。
智利模式的启示之二在于，社会保障改革不能走向私有化与个人负责的极端。如果养老保险改革走向个人承担完全责任、市场机制取代政府干预、私人机构管理取代政府负责、社会保障基金完全资本化的极端，则必然失去社会保障的本源意义及其内生的责任共担、互助互济机制，这种改革不仅需要特殊的政治、经济条件，而且隐含着牺牲公平、潜伏危机的社会风险，并必然使一些需要通过社会保障手段解决的社会问题得不到解决，因为社会化的保障机制的产生正是社会发展导致家庭及个人责任承受能力弱化，以及市场机制“失灵”的结果。因此，虽然社会保障改革中可以通过个人责任的扩张来减轻政府责任，通过部分保障领域或部分保障环节的私有化来促使运行效率提高，但如果走向个人负责的极端和将这一公共领域完全转变为私有化并由自由市场来调控，则肯定是一种有违社会发展进步潮流的倒退，其结果必然以失败告终。
智利模式的启示之三在于，社会保障制度的转型不仅需要付出相应的成本，而且可以找到逐步消化改革成本的途径。智利将政府包办的传统养老保险制度转变为完全积累的个人帐户制度，付出的成本是较高的，即对改革前参加工作的职工养老金历史欠帐的补偿是建立新制度的基本前提条件。智利对此采取了如下政策：一是将保障对象分流，即对老职工仍然实行老制度并继续由国家包下来，“中人”（新制度实施前参加工作者）由其自由选择保留在老制度中或进入新制度，“新人”（改革后参加工作者）则只能选择参加新制度，政府对老人负全部责任，对“中人”则负责补偿改革前的养老金欠帐，这一政策策略决定了政府责任被确切地定在新制度开始实施的时点上，且不会随着新制度的实施而不断增加；二是通过国有资产的大规模私有化和发行政府认可债券来筹措补偿资金，其中政府认可债券由各家基金管理公司认购，筹措的资金可以弥补40%的欠帐，这意味着对历史欠帐或转制成本的补偿需要由多届政府来逐步消化，事实上，在皮诺切特政府下台多年后的今天，智利政府仍然在偿付着改革前的养老金历史欠帐（即偿还认可债券）。中国的养老保险制度改革同样面临着巨额历史负担与转制成本问题，智利模式的实践表明，尽快明确新旧制度转型的责任划分时点、明确估算历史欠帐并采取多途径逐步消化的办法已经迫在眉睫，那种希望不付成本或对历史欠帐模糊化或要求现届政府完全消化这种历史欠帐，不仅是不现实的，而且也是非理性的。
总之，可以肯定，传统社会保障制度需要改革，这是无容置疑的。但无论如何改革，社会保障责任分担机制与互助互济的基本特色，以及政府的主导责任从根本上将不会发生改变，因为这不仅是社会保障制度的内在要求，而且也是人类社会发展至今已经寻找到的实现风险控制、社会稳定与社会公平的不可替代的途径。智利模式20年来的实践，离不开智利的具体国情，它提供的既有可资借鉴的经验，也有值得吸取的教训，智利模式的未来发展将证明这种结论的客观性与正确性。因此，对中国及其他国家而言，借鉴智利的经验是必要的，但更要将本国的具体国情与社会保障制度的内在规律有机地结合起来，只有这样，才能寻找到更为合理的社会保障改革路径。
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