财政体制改革的制度匹配：解析路径转换与模式再造，本文主要内容关键词为：体制改革论文,路径论文,财政论文,模式论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政体制关系到中央与地方各级政府的利益安排，对调动中央和地方“两个积极性”具有重要影响，为国民经济调控奠定了经济基础，使经济发展具备长久充分的动力源泉。财政体制安排事关中央和地方各级政府的财政汲取能力和财政服务能力，是现代国家构建的必然要求，是“国家成长之财政逻辑”[1]的体现。享受公共品是公民享有的一项基本权利，而财政体制改革的合理性将直接影响各级政府的公共品供给水平与供给结构，从而使财权与事权相匹配。财政体制这种“一体多面”的特点决定了财政体制改革是一项与整个国家经济发展、民主政治发展等相联结的“顶层设计”。财政体制改革应提升到制度、体制与机制建设层面，进行全面设计，统筹规划。
现阶段，由于我国的财政体制不健全，横向民主监督制约乏力以及经济增长政治晋升激励，使得财政体制本有的促进公共品有效供给的功能受到制约，加之在市场化改革的背景下各级政府独立利益主体地位的强化使财政体制逐渐异化为地方政府实现自身利益诉求的工具，由此引发的不良经济社会效应也日益突出。新时期推进财权与事权相匹配，构建良好的财政体制，为整个经济社会发展提供“扶持之手”，对我国中长期的改革和发展具有重大意义。
一、财政体制改革的分析框架
分析财政体制，应从公共品的特性及层次性入手。财政体制改革的目的在于协调好财力、财权与事权的关系。
(一)公共品层次性与财政体制的衍生
如图一所示，公共品具有受益范围的地理空间差异，如国防的受益空间是整个国家，而火灾防护、娱乐设施等公共品的受益空间仅限于特定辖区，所以，公共品分为全国性公共品与地方性公共品，这也是经济学中财政分权理论的起源。[2]由于选民偏好、信息收集与规模经济和外部性等因素的约束，不同层次的公共品由不同层级的政府提供符合供给效率的内在要求，也满足经济学中“成本—收益”对称的原则，因此，为有效供给公共品，政府应分成不同层级，除中央政府外，还应有省级政府和基层政府。为实现公共品的有效供给，每一级政府都应具有一定的事权、财权和财力，即“一级政府，一级财政”，这便形成了现实中的多级财政体制以及财政体制的存在。
(二)财政体制的运行目标
财政体制运行的直接目标是协调政府间财政关系，其终极目标是实现公共品有效供给，满足公共需要。由于现实中的事权划分呈现“正金字塔”形，而中央政府出于政治稳定与经济发展等目标在财权划分上往往呈现“倒金字塔”形，从而越是到基层政府“事权财权倒挂”问题就会越突出。此外，一级政府提供的某些公共品其受益空间并不仅仅局限于本辖区，外部性的存在会使得公共品供给出现“成本—收益”非对称，衍生公共品供给中的“免费搭车”。如果外部性得不到有效矫正，最终结果就是公共品供给陷入“囚徒困境”。因此，为实现公共品有效供给，中央或上级政府应予以财政转移支付，弥补财权财力与事权不匹配，激励和增加具有外部性公共品的供给数量，从而最大程度提高整个社会的福利水平。
如图二所示，一级政府在按照财政体制规定承担一定事权的同时，也会获得一定的财权，从而形成自主财力，而对于地区间因经济基础和税源差异造成的纵向和横向财政差距，中央
a.私人产品 b.娱乐设施 c.火灾防护 d.司法制度 e.教育 f.国防
图① 公共品层次性划分
图② 政府间财政关系的协调目标
注：该图是在张永生(2008)基础上经过修改绘制而成。需要指出的是，事权并不完全等同于财政支出责任，用财政支出责任来反映事权，其优点就是便于衡量；此处的“＝”不是完全相等，而是表示匹配。
图③ 1990～2011年地方财政收支比与中央财政支出比重(％)
数据来源：《中国统计年鉴2012》。
二、我国的财政体制：“财力之维”的逻辑困境
这里对我国现行的财政体制进行考察分析，并剖析“财力之维”的现实困境。
(一)现行体制考察
从收入一侧看，分税制改革改变了财政包干制时期财政收入上的“弱中央、强地方”格局，1994年，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22％跃升到55.7％，地方财政所占比重由78％下降到44.3％，中央政府实现了财力集中的目的。特别是2003年中央所得税分享改革、2006年农业税改革以及当前正在进行的“增值税调整”三次重大的财税体制变革，财权进一步向上集中，地方财政一般预算内财权逐渐萎缩，地方财政自主性日益下降。
从支出一侧看，分税制改革并没有改变事权(支出责任)在中央和地方的划分格局。由于行政体制的隶属关系，事权可以逐级下放，导致最终的事权落实全部或大部分在县乡财政，致使基层财政支出压力不断增加。从图三可知，中央政府承担的支出责任比重不断下降，由1990年的32.6％下降到1996年的27.1％，之后虽有5年时间的短暂回升，但是从2001年开始中央支出责任比重快速下降，由30.5％下降到2011年的15.1％。与中央事权大量下放相对应，地方政府支出责任不断上升，自1994年以来，地方政府一般预算财政收入所占比重基本上处于45％的水平，而承担的一般预算支出比重逐年增加，由1994年的69.7％提高到2011年的84.9％，增加了15.2％，年均增长0.84个百分点。
从分项财政支出看，地方财政在教育、社会保障与就业、医疗卫生、文化体育与传媒支出上分别承担了93.94％、95.48％、98.99％和90.03％的支出责任，几乎承担了除外交、国防中央专属事权之外的全部支出(见表1)①。
从分级财政看，中央在将事权下放到省级财政以后，省级财政又将其进一步下放到市县财政，如此一级一级下放，最终事权的落实大都或全部在县乡财政。以2010年为例，我国省以下地方政府承担了61.4％的财政支出责任，而省级政府则承担了20.8％的支出责任[3]，基层财政支出压力过大。如表2所示，从支出结构来看，2011年山东省三县地方财政教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生和节能环保支出占三县全部财政支出的比重分别是63.3％、59.3％和60.1％，而教育、计划生育等支出项目均有增长比例要求，在财政自给率较低的同时必然给县域地方财政带来巨大的支出压力，基层地方财政“财权财力与事权倒挂”现象日益严重。
为弥补地方财政日益扩大的收支缺口，中央对地方转移支付力度也在逐年增加，由1994年的2389.1亿元增加到2006年的13501.5亿元，增长率由1995年的6.1％上升到2006年的17.6％；而从2007年开始，转移支付无论是规模还是增长速度均呈现快速增加势头，其规模由2007年的18137.9亿元增加到2012年的45383.5亿元，年均增长29.7％(见图四)。中国的财政体制由此创造了两个“世界之最”，即地方政府支出占全国支出的比重最高；地方财政支出对中央转移支付依赖程度最高。[4]
(二)“财力之维”的现实困境
从收入一侧看，共享税过多，阻碍了市场经济所要求的全国统一的、资源自由流动的大市场，各级政府为争夺财政收入加剧了恶性税收竞争和地方保护，资源配置效率低下，加之地方财政支出依然遵循“分灶吃饭”模式，分税制存在“原体制复归”②的客观现实(王振宁，2006)；“财权上收与事权下放”使地方政府在预算软约束的外部条件下不得不寻找替代收入，形成所谓的“堤内损失堤外补”现象，出现了预算内、预算外与制度外的“三足鼎立”，而且地方政府为防止财权财力被上收，不断地“化预算内为预算外、化预算外为制度外”。财政体制安排加剧了财政利益的争夺，而财政利益反过来扭曲并肢解了财政体制。
从支出一侧看，由于财政分权缺少“用手投票”与“用脚投票”的双重约束机制，加之特有的“政治晋升激励”结构，地方政府财政支出结构偏向，公共品供给“软硬失衡”(傅勇、张晏，2007)，“重建设、轻服务”(丁菊红、邓可斌，2008)，社会事业发展支出长期不足，导致经济社会非均衡发展(于长革，2009)，事权大量下放并没有提高公共品供给效率；将事权大量下放地方政府容易产生地方“倒逼机制”，造成地方政府事实上的权力主体地位，降低中央政策在地方层面的执行力，产生国民经济和社会发展中的“囚徒困境”和“公地悲剧”。
图④ 1990～2012年中央对地方转移支付规模及趋势
数据来源：1990～2011年数据源于《1995～2011年地方财力、中央返还及上解情况》一文。
从转移支付来看，尽管中央财力集中后大规模转移支付的本意在于促进公共服务均等化，但由于中央政府并没有对一般性转移支付进行分级测算，这些转移支付全部拨付省级财政，这就意味着中央政府将基本公共服务均等化主体地位也一并转移给了省级政府。此时，中央政府的均等化政策效果完全依赖于省级政府对省以下基层财政所实施的转移支付的均等化效果。可能的结果是，有的省份执行中央的均等化政策，而有的省份则反其道而行之，将拨款用于省会城市或其他大城市，结果就是基本公共服务的非均等化。此外，因转移支付制度本身存在诸多问题，制约了转移支付功能的发挥。
由20年的体制演进之路可知，财政体制改革注重收入一方，而事实证明，“财力之维”的体制演进弊端凸显，财政体制改革迫切需要新思路与新突破。这里认为，不能绕过事权来谈财力与事权相匹配，未来的改革应在“体制之维”下从事权角度研究如何实现政府间财力与事权的匹配。
三、财政体制改革的路径转换
深入推进财政体制改革，应实现财力与事权相匹配。
(一)财力与事权匹配的可行路径
由理论分析可知，政府间财政体制包括事权、财权与转移支付三大要素，因此，理论上财力与事权相匹配也就有三条路径可供选择[5]：
匹配路径Ⅰ：财权、转移支付格局既定下的事权调整，即在一定的政府间财权与转移支付格局下，依据各级政府自有的财权财力水平确定其事权。
匹配路径Ⅱ：事权、转移支付格局既定下的财权调整，即在一定的政府间事权与转移支付格局下，通过对各级政府财权的重新划分实现与事权相匹配。
匹配路径Ⅲ：事权、财权格局既定下转移支付的调整，即在一定的政府间事权与财权格局下，通过政府间转移支付调节收支缺口实现与事权相匹配。
路径Ⅰ和路径Ⅱ属于直接匹配，要求各级政府的支出责任与本级财政自主财力大致匹配；路径Ⅲ属于间接匹配，要求在中央或上级政府集中大部分财权和财政收入之后，通过转移支付弥补纵向财政失衡，实现收支匹配。根据实证分析，尽管“财力之维”的匹配模式弊端凸显，但是，由于“财力之维”的改革涉及各级政府及部门巨大财政利益的调整，改革势必阻力重重，因此，建议以“体制之维”为突破口，在现有财政收入分配格局的基础上以调整各级政府的事权为先导，即选择财力与事权匹配的路径Ⅰ，在事权优化配置后再配以必要的转移财力调节措施实现收支匹配的目标。
(二)现实选择
建议未来的政府间事权优化配置按照下述思路进行：
第一，事权内外清晰。各级政府应进一步推进经济体制改革，重构政府事权，加快国有企业和事业单位改革，减少直至取消对市场经济的直接干预，将政府职能定位于公共品供给，使事权划分实现“横向到边”。
第二，事权纵向“归位”。中央与地方政府之间需要重新调整和划分事权，使原本应由上级政府承担的事权和应由下级政府履行的事权各自“归位”，避免政府间事权划分“错位”，实现事权划分的“纵向到底”。当前的重点在于中央适度降低转移支付规模，将教育、社会保障和就业、医疗卫生与节能环保等关乎民生的事权上划中央和省级政府以提高较高级政府支出责任，减轻基层财政支出压力，真正实现基本公共服务均等化，确保政府支出的公共性与公平性。
第三，事权横向“分解”。大力培育和发展社会组织，提高公共品供给中的“多中心治理”水平，在区分公共品提供与生产的前提下，通过各种手段鼓励和支持市场与社会组织参与公共品供给，对各级政府职能进行横向剥离与“瘦身”，有效减轻基层财政负担和支出压力，真正实现财力与事权匹配，更好地满足社会公共需要。[6]
四、财政体制改革的模式再造
在选择财力与事权匹配的事权路径并对各级政府事权优化配置后，应继续对各级政府的财权财力进行调整，以实现更好的收支匹配，即应以事权优化配置为先导、以财权调整为经济基础、以转移支付协调为补充，实现整个财政体制改革事权、财权、转移支付三方动态互动。
(一)财力与事权匹配的模式选择
在政府间财政体制中，由于财权和转移支付均从属于(或服务于)事权，因而事权在整个财政体制中处于基础性地位(见图五)，而实现与事权匹配的路径就有两条：自主财力与事权匹配、转移财力与事权匹配。前者并不要求或者只需要很小比例的上级转移财力就能实现收支匹配，全部或大部分财力来源于辖区财权的内部筹集，因此，对经济基础的要求相应较高，此时实现的财力与事权匹配模式属于“对下自主模式”；后者要求上级较大比例的转移财力才能实现收支匹配的目标，自主财力不强，这种匹配路径适合于欠发达地区，此时实现的财力与事权匹配模式属于“对上受控模式”。对于贫困和富裕地区而言，等量财权所能筹集的自主财力存在较大差异，中央或上级政府必须给予转移支付才能实现一级财政的有效运转。
从现实角度看，由于不同级次政府财权大小不一以及经济发展水平的约束，各级政府自主财力水平参差不齐，最终的财力与事权匹配就显得尤为重要，即自主财力与转移财力构成本级财政的总可支配财力以实现与事权匹配的目标，其中的自主财力因各地经济基础而不同，因此，各级政府对上级转移财力的依赖程度也就存在差异。然而，必须要指出的是，虽然等量财权因经济基础不同而筹集的收入水平有异，但并不代表不应给予地方政府一定的财权，特别是随着“营改增”步伐加快，分税制实质上已演变为“共享税制”，地方财政主体税种“缺位”的问题必须加以重视，因此，未来的改革应在事权优化配置之后完善地方税体系。从税种设置看，未来基层财政应主要以财产税为主要收入来源，建议开征房产税作为基层财政的主体税种，从而建立房产税、城镇土地使用税、车船使用税等财产税体系。同时建议开征销售税并划归基层财政，避免基层财政对流转税过度依赖造成的“恶性税收竞争”与财政支出偏向企业。此外，借鉴西方国家地方税体系的实践，因地制宜、适时开征其他具有基层特色的小税种，如娱乐税、狗税、啤酒税等，以补充基层税系。省级政府则可以考虑与中央进行税收分享，将增值税(营改增以后)、所得税等主要税种适当与省级财政共享。
(二)财力与事权相匹配的财力保障机制
根据事权、事责的差异，这里将一级政府的事权划分为如下层次：一是内生性事权，即一级政府作为管理主体对所辖区域天然所应负责的事权，必须对所辖区域提供治安、权利保护、清洁环境等公共品，满足辖区民众的公共需要。随着经济发展、社会进步和经济往来关系的复杂化，一级政府要承担的内生性事权边界也是不同的，如社会保障、公共安全、司法调节等，亦即内生性事权具有动态性变迁的特点。二是委托性事权，即上级政府出于效率或公平的考量而下放给下级政府，属于明显的“权”在上而“责”在下型的事权。三是共同性事权，主要是源于某一公共品受益范围覆盖至少两个辖区，如大江大河的水污染治理，至少存在两个事权主体，从而导致事权的跨辖区交叉，需要由相关政府按受益程度分别承担各自支出责任。
图⑤ 财力与事权匹配的逻辑方阵
不同层次事权所要求的财力匹配机制如下：第一，内生性事权的财力匹配。就一级政府而言，内生性事权具有明确的受益范围，成本与收益是直接对称的，所以该类事权履行的资金需求需要以本级政府的自主财力来支持，对于因经济基础差异而导致财政收入严重不足的地区，应主要依赖中央或上级政府的转移支付完成内生性支出责任。第二，委托性事权的财力匹配。由于委托性事权主体是上级政府，事权与事责是分离的，因此资金成本应主要由上级政府负责，以转移支付的形式补助下级政府。不过，由于下级政府也会从中受益，因此，应承担一定比例的资金成本。第三，共同性事权的财力匹配。共同性事权需要各个事权主体根据所承担事权比例确定各自的支出责任，从而保证履行事权所需要的资金成本。由于共同性事权涉及多个事权主体，因此，需要中央或上级政府从中协调相关各方的要求和随时可能出现的问题。例如，对省内受污染河流的治理，可能需要由省级政府出面召集各有关市、县政府作出治理规划，分配具体任务，落实治理责任，确保资金到位。
可见，事权层次性划分可以明确事权责任主体，避免事权随意下放给地方特别是基层财政造成过大的支出压力，确保财政体制的稳定性和一级财政的独立自主地位，充分激励一级政府在经济社会发展中的主动性和积极性。根据事权层次确定财力匹配机制的优点在于，使中央或上级财政在明确自身的支出责任以后确定合理的转移支付规模和结构，如下一步的改革应该逐步取消“税收返还”，增加均衡性转移支付，取消专项转移支付的部门分权，并合理确定专项的规模和比重，从而建立一套规范、科学、有效的自上而下的转移支付体系，发挥转移支付本有的正向激励功能。
五、财政体制改革：制度匹配的现实因应
根据第一代财政分权理论观点，由于地方政府具有选民偏好的信息优势，可以更好地满足辖区选民的公共品需求，因而财政分权是指财政支出责任在高低层级政府之间的分工，和以税政权、自主收入筹措权、借贷权为代表的财政收入方面的权力转移，以及合理的财政转移支付调节体系[7]，因此，财政分权最初就是和地方政府的良好作用联系在一起的。在我国，市场化与财政分权化改革使得地方政府拥有了计划经济时期所没有的辖区经济发展的主导权，所以，在分权框架内地方政府利益主体地位得到了强化，特别是在“用手投票”与“用脚投票”双重约束缺失下，财政体制功能异化，效果差强人意。
问题的关键就在于并没有把财政分权看成一个良好的综合制度体系。正如罗伊·鲍尔所指出的，有效的财政分权必须具备相应的制度条件[8]：以民选的议会和地方选举的地方长官为标志的政治制度为基础，从而确保地方官员对当地民众负责；以完善的收支划分为代表的分权制度安排，从而确保财政体制的稳定性和可预期性，具有自我维持的制度功能，为事前和事后的分权体制运行提供约束框架；以政府问责、会计核算为代表的监督制约机制为补充，确保财政分权价值目标的实现和矫正。
就我国而言，财政体制(包括财权财力、事权和转移支付在内)的不断调整使财政体制缺少稳定性和自我维持功能，财政体制本应具有的制度安排也仅表现为政府的规章条例。从1998年开始我国才逐步建立公共财政框架，财政分权有效运行所必需的现代政府预算制度、国库集中收付制度、财政透明度等制度载体尚在建设和完善之中。上述基本制度基础的缺失使财政分权法治化程度降低，致使财政分权由良好的提升民众福祉的制度安排异化为地方政府实现利益的工具。因此，未来的制度建设应实现如下目标：以良好的政治制度为基础；以完善的分权体制安排为核心；以必要的监督约束机制为补充。良好的政治制度基础的作用在于，能够确保地方政府官员在“对上负责”的同时更多地“对下负责”，以更好地满足社会公众需要，矫正和杜绝经济增长政治晋升激励扭曲的不良后果；完善的分权体制要求财政体制建设必须实现从中央到地方各级政府事权与支出责任划分规范、责任主体清晰，财权、财力(转移支付)配置以法律安排为保障，避免体制混乱衍生的财政机会主义行为；建立公开透明的现代政府预算制度是必要的监督制约机制的内在要求，以确保地方政府预算硬约束和财政收支行为的公开化和法治化。同时，完善立法机关的监督机制，使地方政府能够受到有效的监督，以矫正“用手投票”与“用脚投票”缺失所导致的地方政府行为异化。
未来的改革必须从上述方面对财政分权进行制度匹配，完善财政分权有效运行所必需的制度基础，在认清中国式财政分权的动力机制和局限性的基础上，正确合理地设计改革方案，以创新的思维彻底地系统地改造现有的财政分权体制。建立财政分权的制度支撑体系，是财政体制改革的根本性举措。
六、结语
尽管中央财政转移支付规模快速增长，基层财力与事权不匹配的问题逐步得到缓解，然而，公共服务非均等化与公共品供给“软硬失衡”的问题依然存在，原因在于无法单一依赖“财力之维”的体制演变来完善现有财政体制，必须由单一的“财力之维”转向多维的“体制之维”，探索财力与事权相匹配的其他路径与匹配模式。更为根本的措施在于，应从制度供给的视野重新审视我国的财政体制改革，构建与之相匹配的制度支撑体系，实现财政体制、法治监督的多维匹配。
该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《中国的财政体制改革：路径转换、模式再造与制度因应》。
注释：
①虽然中央政府在这些支出项目上均给予地方政府数量可观的转移支付，但由于缺少预算约束和透明度以及必要的绩效审核，效果往往差强人意。另外，转移支付只是针对中央与省级财政，并不针对市、县、乡级财政、省以下财政转移支付的分配取决于省级政府，这就使中央公共服务均等化的主体地位转移给了省级财政，公共服务均等化的效果也就直接取决于省级政府的主观意愿与政策执行效果。
②一方面是共享税过多存有复归“比例分成”的客观现实；另一方面，“小地方税、大转移支付”格局存有复归“统收统支”的倾向。
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