普京社会保障政策评析，本文主要内容关键词为：社会保障论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
原苏联的社会保障模式，是与高度集中的计划经济体制相适应的，国家和企业负担全部社会保险费用，社会保险待遇偏高。在社会转型过程中，俄罗斯的经济急剧衰退，人民生活水平大幅度下降，但俄罗斯社会经受了“休克疗法”的打击，基本上保持了平稳，究其原因，应该说，原有的社会保障体系功不可没。叶利钦时期，对旧的社会保障制度进行了一定程度的修补，如失业救济制度的建立、退休金制度的改革、社会救助机制的健全等。由于各方面因素的制约，社会保障制度的改革严重滞后，如俄罗斯著名经济学家阿巴尔金所说的那样，“社会保障只是采取修修补补的形式，只能极简单地解决活命度日所需。”（注：［俄］阿巴尔金：《俄罗斯发展前景预测》，科学文献出版社2001年版，第206页。）
普京执政后，俄罗斯进入了一个新的发展阶段。1999年12月26日，普京在《千年之交的俄罗斯》一文中说，俄罗斯正处于数百年来最困难的历史时期，大概是近二、三百年来首次真正面临沦为世界二、三流国家的危险。他认为政治和社会经济动荡、剧变和激进的改革严重消耗了俄罗斯民族的忍耐力、生存能力和建设能力。只有将市场经济和民主的普遍原则与俄罗斯的现实有机地结合起来，才会有一个光明的未来。他主张加强和巩固社会保障体系和金融体系，尤其是必须在经济和社会领域建立完整的国家调控体系，让国家政权系统成为国家经济和社会力量的协调员和平衡者，保证经济发展的好处能落实到老百姓身上，从而使全国实现团结和稳定。普京强调弥合左右差距，走中间道路。在政治方面，普京虽然标榜政治体制的民主化，但又带有浓厚的“新权威主义”色彩。在外交方面，既面向西方，又兼顾东方，立足于俄罗斯本民族的利益。在经济方面，普京强调国家的权威和对市场进行调控，不搞“野蛮的资本主义”。在社会领域，普京既不完全采纳新自由主义的激进方针，也不照搬国家主义的传统做法，而是适当地进行综合和折中；一方面提高居民退休金等社会福利，另一方面引入多支柱的体制，发挥个人、企业和国家的积极性，实现资金来源的多样化。随着经济形势的好转，拖欠退休金的现象得到了解决，老年人的退休金有了较大幅度的提高，贫困群体的问题得到一定重视。
在叶利钦时代，由于支持总统的势力在议会中处于少数，政府的改革计划经常被否决，一些重要法案（如土地法和劳动法）迟迟未能出台。政坛动荡不安，政府总理多次更迭，政治经济危机连绵不断，管理调控机制不健全，各地区、各部门自行其事，缺乏统一协调，立法工作远远落后于现实生活，许多已通过的法律也无法付诸实施。国家财政困难，资金严重不足，对社会领域的财政拨款急剧减少，导致教育和卫生保健事业濒于崩溃。社会保障制度的改革严重滞后于经济体制的变革，社会保障体系难以正常运行。
虽然俄罗斯经历了政治和经济转轨的剧烈震荡和巨大阵痛，但社会却保持了相对的稳定，“休克疗法”的冲击并没有超出居民的承受能力，穷人的生活仍处于可以忍受的范围。在社会保障制度的改革严重滞后的情况下，这不能不说是一个奇迹。其原因主要有以下几点：
首先，俄罗斯迄今仍保留着自然经济式的生活、生产方式的残余。比如，俄罗斯民众拥有的自留地就是一个极为关键的安全防护带。庭园经济提供了居民最基本的副食品，居民们在园子里养羊、养兔、养鸡，种植西红柿、土豆、青椒、胡萝卜、洋葱、黄瓜等，还栽有苹果树、梨树、李子树、樱桃树等，平时只需买些粮、油、盐、糖、茶和少量肉类。正是这种自给自足的经济活动，帮助俄罗斯人度过了最困难的时期，是使俄罗斯社会保持稳定的重要因素。
其次，俄罗斯以财政支出为主的社会保险制度尚能勉强运转。尽管多年来经济一直不景气，国家财政捉襟见肘，但政府在社会保障方面还是尽了巨大的努力，承担了沉重的责任，提供了大部分资金。这一方面是社会保障制度改革的滞后所造成的，另一方面也是政府为减轻“休克疗法”的消极后果而不得已的选择。
美国学者理查德·莱亚德和《经济学家》的记者约翰·帕克甚至认为，共产党的俄罗斯建立了很发达的社会保障体制，它在生活普遍动荡的过渡时期运行得相当好，尽管它并不完善，但并没有瘫痪失灵。（注：［美］理查德·莱亚德、约翰·帕克：《俄罗斯重振雄风》，中央编译出版社1997年版，第130页。）
普京执政后，经济开始回升，1999年经济增长3.2%，2000年增长7.7%，2001年增长5.5%，2002年增长4%。通货膨胀率从1998年的85%下降到1999年的37%，2000年为20.2%，2001年尽管进行了价格调整，取消国家补贴，电力价格上涨55%，天然气上涨15%～20%，电话——15%，伏特加——40%，通货膨胀率降到18.6%。2002年通货膨胀率降到15%，物价上涨水平低于工资增长幅度，居民收入有所增加。外债从1998年的占国内生产总值的130%减少到2002年的占国内生产总值的40%。在社会保障领域，普京采取了以下措施：
1.提高退休金和最低生活费
2000年以来，政府多次提高退休金和最低工资。2000年第一季度，俄联邦政府确定全俄人均最低生活费为1137.66卢布，其中有劳动能力者为1232.28卢布，退休者为851.32卢布，儿童为1160.66卢布。从2000年1月起，俄最低月工资提高到200卢布，从7月1日起再提高到300卢布。2000年11月，卡西亚诺夫总理在政府办公会议上宣布，根据俄罗斯宏观经济形势日趋好转的情势，政府决定把2000年第三、四季度俄罗斯人的每月最低生活费标准调整为1234卢布（有工作能力的人）、930卢布（退休者）和1218卢布（儿童）三个档次（按11月14日汇率1美元兑27.77卢布）。2000年1月和11月，政府两次提高退休金，合计调高9%，平均月退休金达1260～1300卢布，约占3/4的退休人员的退休金可达1350卢布，将最低养老金提高到每月928卢布，约合33.5美元。国家偿还了预算拨款部门职工的工资和退休金欠款，职工实际工资比1999年增加约20%，退休金平均增加一倍。2001年2月20日，俄国家统计委员会宣布，到2000年第四季度，大约有26.9%的俄罗斯人（3900万）生活在贫困线以下，而2000年下半年维持生活的最低收入为每月1185卢布（约合42.70美元）。随着俄罗斯经济的恢复增长，居民的收入有所增加，国营部门及工厂拖欠工资的问题得到了解决，消费水平恢复到了1998年金融危机前的水平。2001年8月，俄政府又将国家退休金提高10%。
随着经济的逐步恢复，俄罗斯人的生活质量有所提高，据联合国2001年7月11日（世界人口日）发布的材料，俄罗斯的生活质量指标在162个国家中的排名从2000年的第66位跃至2001年的第55位。2001年居民实际收入增加6%，失业人数减少70万，到2002年6月，失业人数又减少50万。2000年第四季度有3920万人收入低于最低生活标准，占总人口的26.9%，2001年12月有3480万人收入低于月平均最低生活标准的1574卢布，占总人口的24%。2002年第二季度的最低生活费为每月1804卢布。2001年俄罗斯的人均月收入为97.6美元。2002年8月增加到147美元。平均退休金水平为最低生活费的106%～107%。据俄国家统计委员会的统计，2002年俄罗斯国民的人均名义货币收入每月为3887卢布，比2001年增长27%，而2002年12月为5381卢布，比2001年同期增长23.8%。2002年俄罗斯工作人员的月均结算工资4426卢布，与2001年相比增长35%。莫斯科州2002年第四季度居民人均最低生活费为2115卢布，有劳动能力的居民最低生活费为2393卢布，退休人员为1514卢布，儿童为2038卢布。2002年第四季度比第三季度高7.2%，比第二季度高1.6%。从2003年2月1日起，俄退休金在2002年的基础上提高5%，从4月1日起提高11.2%，8月1日起，其指数提高6%。从2003年10月1日起，最低工资从450卢布提高到600卢布，增幅为33%，基本退休金比2002年增加一倍，提高到600卢布。政府官员从2002年6月30日起按级别高低分别提高1.5～2倍、1.2～1.5倍和0.6～1.2倍。从2003年9月1日起，大学生助学金提高1倍，高等院校有关员工的岗位津贴提高两倍。俄政府、工会和企业主于2002年年初共同制定了2002年至2004年远景规划，其中包括提高奖学金和退休金金额，为特困户提供更多的生活补贴，进一步调整平均工资水平以及扩充劳务市场和发展社会保险业等，以使生活在贫困线以下的人数减少30%。据俄塔社2003年2月17日报道，2002年俄罗斯居民贫困率为25%，计划到2005年降低到22%左右，居民退休金计划在2003年至2005年增加9.5%。（注：《中俄经贸消息》2003年4月15日。）俄罗斯劳动和社会发展部部长亚历山大·波奇诺克指出，2002年俄罗斯居民实际收入增加8.8%，实际工资增加16.6%，实际退休金增加16.4%。2002年尚拖欠工资306亿卢布，主要是在州一级，而不是中央。拖欠的原因是工资基金被州政府挪作他用了。2002年有3600万人生活在贫困线以下，占居民总数的1/4，贫困人口比去年减少了200万。2002年失业人数为550万，占有劳动能力人口的7%，有390万人在2002年找到了工作，就业情况是7年来最好的。但富人与穷人的收入差距与2001年持平，仍为14:1（注：《真理报》2003年2月20日。）。俄罗斯舆论基金会2003年11月初，调查表明，普京就任总统以来最突出的贡献是提高了退休金和补贴，及时发放了工资。
2.加强税收管理，实行税制改革
2000年8月杜马通过新的税收法，2001年开始执行。新税收法规定对年收入5万卢布以上的家庭统一征收13%的个人所得税，取代先前的最高税率为30%的个人收入制度，将企业缴纳的作为职工养老基金、就业基金、社会保险基金和医疗保险基金的工资税改为统一社会税，统一社会税由雇主按员工工资28%交纳，从而降低了劳动成本和风险承担成本，有利于进一步减轻企业负担，促进企业和个人依法纳税。企业所得税削减近1/3，减至24%，工资基金税从39.5%降低到35%～36%，取消周转税、住房公用事业的维修税、公路使用税。通过降低税率、扩大税基、加强税收征管等税收改革措施，加重对偷漏税者的惩罚，取缔影子经济，打击有组织犯罪。堵住了以前存在的许多漏洞，人们发现，纳税比逃税要容易，一些地下经济开始合法化，国家税收收入大幅度增加。政府对银行体系和金融市场也进行了整顿。国家将预算开支和税收控制在国内生产总值的20%以下，消除财政赤字，分化中央银行的职能，废除国家对外汇的管制，修改许可证制度，逐步减少国家对房租、公用事业费的补贴，刺激生产和投资，扶植高科技产业，整顿经济秩序，调查金融与工业寡头偷税漏税、侵吞国有资产的情况。2001年8月，俄颁布反洗钱法。2001年11月，俄成立金融监督委员会，负责对金额超过60万卢布的交易进行监控。2002年俄罗斯税收收入达1.15万亿卢布，比2001年增加20%，完成原定计划的95%。国家财政状况好转，金融得到稳定，社会保障资金来源得到了充实。从2005年开始，统一社会税的基础税率从35.6%降到26%。
3.完善法律法规，加快立法工作
1997年10月，世界银行答应向俄国提供一笔贷款用于社会保障制度的改革，其条件之一是制定一部新的劳动法，使劳动力市场更灵活、更有弹性。1998年7月，基里延科政府保证在议会通过按国际货币基金组织要求制定的新劳动法，其中包括雇主无需工会的同意即可解除个人劳动合同。政府认为，旧劳动法对解雇工人的规定限制过多，因而不利于企业的正常生产，并提出了新的劳动法草案，主张加强雇主在解雇工人方面的权利，如将妇女生育的假期由三年减为一年半，雇主有权不经工会同意废除与工人签订的劳动合同，工人离开工作岗位3个小时就可以解雇等，遭到工会的反对，新的劳动法迟迟未能出台。1999年2月，普里马科夫政府将一份按国际货币基金组织条件拟定的新劳动法草案提交国家杜马讨论，受到院外集团的冷遇。2000年5月，俄联邦独立工会和劳动联盟向杜马提交了另一份草案，其实质是要保留工会的特权（注：Dmitri Glinski-Vassiliev:The Politics of Labor Code Reform in Putin's Russia http://fas-www.harvard.edu/ponars/POLICY/20MEMOS/GlinskiVass197.html）。雅博卢集团和日里诺夫斯基的自由民主党等相继提出了五个劳动法草案。2001年12月29日，杜马二读通过劳动法，该法根据俄罗斯多种形式雇主并存的现状，引入一系列新规定，包括禁止强迫劳动，禁止雇主在不提供劳动保护情况下要求雇员履行劳动义务，每周工作时间不超过40小时，最低工资不得少于有劳动能力者的最低生活标准等。政府还规定，职工每年享有不少于24个工作日的年休假，老战士、劳动英雄、工龄30年以上的退休职工、公务员在医疗、公共设施（住房、煤气、电、供暖、交通）费用方面比一般居民享有程度不等的优惠。
2003年9月，政府通过决定，改革退休金制度，社会保障资金筹集从现收现付制向部分积累制或完全积累制过渡，给付方式从受益基准制向缴款基准制或混合制过渡。从2004年起，由55家得到批准的基金管理公司负责个人账户内的养老基金。从2003年9月8日起，俄罗斯人有3个月的时间决定将个人账户的资金投入某个基金管理公司。
俄罗斯还推广和制定多项儿童福利法规和措施，其中包括联邦法律、总统令和政府决定。2000年8月，俄罗斯通过625号决议，制订2000～2002年间残疾儿童、孤儿及切尔诺贝利儿童等十项联邦总统计划，批拨经费31.53亿卢布（约合1.15亿美元）。从2001年起，困难儿童每月补助金提高80卢布，有2000万儿童得到这一补助金。另外，俄罗斯联邦劳动与发展部还在2002年向困难家庭发放补助金，并偿还所有欠款，使俄罗斯家庭人口平均收入不低于1200卢布。俄罗斯在制定2010年长远发展规划中，把解决社会问题摆在首位。要达到的主要目标是：确保每个公民能享受主要社会福利，提高各种福利和服务质量；努力使公民达到更好的社会消费水平，包括舒适的住宅、优质的教育和医疗服务及在中老年时期享有的生活水平等（注：雷丽平：《令人堪忧的俄罗斯人口问题》，《俄罗斯研究》2001年第3期。）。
在叶利钦时代，俄罗斯整个国家的政治和经济的结构改造，是在国家权力机器极其衰弱的情况下推进的，其主要任务是恢复国家权力机器，稳定政治和宏观经济。如果说，叶利钦时代是风波迭起、动荡不定的时代，改革的方向随时有可能逆转，那么，普京执政后俄罗斯进入了一个相对稳定和发展的时期，改革的重心已转移到深化对制度的改革。“统一”、“祖国”和“全俄罗斯”联合成一个全俄罗斯党意味着在国家杜马中形成了新总统的多数，政府的任何一个法律草案都能得到比较顺利的通过。据2002年8月的一次民意调查表明，普京的支持率达到76%。随着经济的恢复和发展，社会保障制度的改革正在深入和完善。政府把消除贫困和提高居民实际收入作为政策的优先面，对国家公务员将实行高薪养廉政策，对职工保证工资增长率超过通货膨胀率。对退休人员将使退休金稳定增长，并实行最低退休金指数化，男女公民领取退休金的年龄分别延长五年。在医疗保健方面，整顿医疗保险基金组织，调整医疗保险费率，鼓励公民自愿参加的医疗保险，加快发展私人医疗系统。对生活在贫困线以下的家庭实行有针对性的帮助，消除社会救助中补贴发放不合理的现象，把有限的资金用于最困难的家庭，改变目前的平均化倾向（注：许新：《普京道路的经济学分析》，《东欧中亚研究》2002年第3期。）。
当前俄罗斯社会保障制度存在的主要问题是：
1.资金严重不足，难以应付日益增加的社会保障需求
俄罗斯已进入老龄化社会，退休人数不断增长，2003年俄罗斯有4000万退休者，退休金开支负担十分沉重。由于企业雇主千方百计逃避纳税，滞纳拖欠现象严重，造成社会保障资金来源贫乏，国家财政困难。2002年官方的贫困线为月收入低于1893卢布（约合50多美元），2002年年初有31.5%的人月收入低于贫困线，2003年年初贫困人数比例降低到21.6%，绝对数减少了1420万人。但同2001年相比，2001年年初生活在贫困线以下的人数为3100万人，2003年年初仍高达3090万人。虽然普京执政后，国家财政状况有了好转，但社会保障的需求与资金来源之间的矛盾仍十分突出。俄罗斯的市场经济尚未成熟，法规不完善，制度不健全，监督不得力，经济改革与社会保障制度之间不协调，基金的管理和运作存在严重问题，挪用、挤占社会保障资金、违法乱纪行为时有发生，税收漏洞很多，社会保障基金的筹集面临很大困难。俄罗斯用于社会保险用途的各项工薪税总计高达近40%（平均约29%的养老基金，5.4%的社会保险，3.6%的医疗保险，1.5%的失业基金）（注：Transition Newsletter:Russia Badly Need Pension Reform http://www.worldbark.org/html/prddr/trans/janfeb00/boxpg5.htm），但过高的社会保险纳费水平抑制了企业的生产积极性，企业不堪税收重负，想方设法拖欠或逃避缴费，使社会保险的资金基础变得更加脆弱，而经济复苏的迟缓又使国家财政收入状况难以迅速改善，社会保障制度也无法顺利运转。
2.法制不健全，社会保险活动不规范
俄罗斯社会保障制度改革中，法制不健全、规范不完善、立法工作滞后是一个严重的问题。比如，医疗保健制度改革的初衷是改变管理体制过分集中的状况，实行权力下放，增强医疗部门的主动性和患者的选择自由，打破国家的垄断，建立医疗服务的市场，实现医疗单位财政来源的多样化，发展自愿的收费服务，克服经费不足的困难，提高医疗服务的质量。但在实际操作过程中，由于资金短缺及经济和社会危机的影响，导致药品匮乏，医疗服务水准下降，居民健康状况恶化，死亡率、自杀率和酗酒者人数急剧上升，出生率和人均寿命显著下降。医疗单位的经费只能维持日常开支，为了求生存，它们只好削减免费服务项目以降低成本，只提供最普通、最便宜的医疗服务，增加自费治疗项目，如牙科、妇产科、超声波和内窥镜诊断等。据估计，收费服务项目达5%～20%（注：Health Reform in Russia and Central Asia http://www.nap.edu/readingroom/books/transform/chl2.htm）。有的医疗单位甚至搞违反法规的商业活动来创收，或将房产出租给第三方。自费项目的收费很昂贵，只有少数人承受得起，大多数人的医疗服务质量下降。普通老百姓习惯于依赖国家的医疗保险，只能享受最简单的医疗护理，领取普通的免费药品，而少数精英却能享受最高级的治疗服务和昂贵的进口药品。私营医疗机构很少，而且收费过高，鲜有人问津。私人医疗机构验一次血要3美元，看一次病要10美元，而一般人的月收入不过180美元。2003年3月，世界银行向俄罗斯提供3000万美元的援助，用于医疗改革，俄联邦政府则提供1121万美元的配套经费。其目的主要是加强卫生部作为联邦执行机构的能力，重建一个有效的医疗体系，提高医疗服务的效率和质量。经济发展和贸易部副部长米哈伊尔·德米特里耶夫认为，改革将改变目前按大致估计向医疗机构拨款的状况，而是按看病人数、提供的医疗服务来支付费用。
根据官方统计，俄罗斯的失业率2002年年底为9.7%，失业人数550万，而据国际劳工组织的统计，俄国的失业率为14%。俄罗斯的国家就业基金有限，失业率超过3%，它就应付不了失业大军的开销。
3.腐败和分配不公以及利益集团的阻挠
俄罗斯社会保障体制改革中存在的另一个重大问题就是由于政府管理不善、法制不健全，影子经济泛滥，黑社会势力肆虐，偷税漏税、非法交易、非法攫取国家财产的事例层出不穷。腐败和严重的分配不公以及利益集团的干预，使贫困居民得不到应有的社会救助，不应当享受社会救助的人却继续参与本来就少得可怜的社会保障基金的分配。
利益集团的阻碍和干扰是改革迟迟不能取得关键性进展的重要原因。改革是利益格局的重新调整，许多在理论上合理的设想往往在政治上行不通。在既得利益集团的阻挠下，俄罗斯社会保障制度改革的进程相当缓慢。由于存在着转轨成本、公众支持、政治意愿、监管能力等方面的问题，俄罗斯的社会保障制度全面改革才刚刚启动，面临的任务还十分艰巨。
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