利益相关者有序参与民生政策形成研究--以协商民主为视角_公众参与论文

民生政策形成中利益相关者有序参与问题研究——基于协商民主的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,民生论文,民主论文,利益论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      民生问题关乎每个人的切身利益，同时也关系到国家的长治久安和整个社会的公平正义。民生领域存在的一些政策失误和实施偏差，主要原因在于民生政策形成过程中缺少公众特别是利益相关者的充分参与。本研究将公众参与纳入协商民主的范畴，基于协商民主的原理和方法，聚焦利益相关者充分有序参与民生政策形成这一公众参与的广泛领域，从理论阐释、问题分析、制度建构三个层面展开研究。

      一、民生政策与协商民主的内在联系与外在契合

      民生政策作为对有关公众的基本生存和生活状态、基本发展权利等利益的权威性分配，①既具有政策的本质属性和特征，即利益的权威性分配和公共性，同时又具有自身的特殊性，主要表现在：第一，民生政策作为与公众的基本生存权利和发展权利最为密切相关的政策，直接影响着公众的日常生活状态与切身利益；第二，每项民生政策都涉及某个阶层、某个群体的所有成员，如果相关利益群体的合理利益受损或利益诉求不能得到充分表达和重视，极易引发社会冲突甚至大规模群体性事件，对政府的公信力也将产生严重的负面影响；第三，民生政策与公众日常生活息息相关，所以政策的利益相关者对政策形成及其实施后果感受最深，认知也最真实准确，对决策更具有发言权，而且事关切身利益，参与意愿相比于其他政策也更热切。

      基于此，民生政策的形成过程更应注重其民主性。美国政治哲学家科恩认为，“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员的参与决策”，“民主的尺度”可以通过公众参与的普遍性、充分性和广泛性来衡量。②民生政策的科学化和民主化，离不开公众特别是利益相关者的参与。我国民生政策制定与实施的经验和教训也验证了这一点。有鉴于此，党的十八届四中全会提出，“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。③

      公众参与是协商民主的重要形式，是对协商民主的重大发展。本研究所论述的协商民主主要是指以公众参与为特征的社会协商民主，即作为“自由而平等的公民通过讨论参与公共政策形成的制度安排”，④是“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商”的民主形式。⑤党的十八大以来，从中央到地方各级党委和政府都注重把协商民主的决策范式运用于民生政策的形成与实施之中，取得了良好的效果。这是因为二者之间具有内在联系和外在契合，具体来说：

      (一)协商民主彰显民生政策的内在价值——公平正义

      所谓“公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现”。⑥民生政策作为对涉及公众的基本生存和发展利益的权威性分配，已超出了经济和社会问题的领域，涉及关系社会公平正义的政治领域。不同于市场机制追求效率的目标，能否在利益分配过程中实现权利、机会、规则、程序公平并在此基础上促进结果公平，是民生政策要实现的深层价值。这正与协商民主的理念相契合，协商民主强调公共决策不应仅仅追求和体现一部分人(哪怕这一部分人是多数人)的利益，还应考虑和协调社会各方的利益需求。“协商”的核心理念就是利益相关者以商量的方式沟通意见、协调利益，以达成共识，实现共存与共赢。⑦因此，在民生政策形成中，所有受到政策影响的具有不同利益诉求的个人或群体，即利益相关者，通过平等参与、协商的方式，以自由、理性、广泛的对话和讨论最终形成共识，进而作出最大限度满足所有公众愿望的决策，是实现民生政策公平正义价值的内在需求。

      (二)协商民主促进民生政策的社会目标——公共利益

      公共利益是民生政策的内在属性和价值取向，也是民生政策的逻辑起点和最终目标。首先，从政策议题的确定来看，民生政策要解决的是特定时期具有公共性质的民生主题，而不是个人或小集团性质的问题。其次，从政策方案的制订与执行过程来看，民生政策是“政府通过政策的制定、实施和评估，来进行利益选择、利益综合、利益分配、利益落实，以达到持续不断地发展公众利益的目的。”⑧最后，从政策效果的监督和评估来看，是否实现公共利益是民生政策的最终衡量标准，如若违背这一标准，民生政策将失去其合法性基础。民生政策的形成过程是各种利益相互博弈的过程，要达成公共利益的共识需要利益相关者之间的沟通、协商和妥协。协商民主就是在利益多元与达成共识的基础上产生的，“因为在社会主义条件下有差异的存在，所以需要协商；因为有达成一致的愿望和共同利益，所以能够协商”。⑨协商民主作为公众个人偏好集合的对立面，要求公众超越典型的偏好集合中的私利，把目标导向公共利益，通过一定的制度平台使利益相关者自由而平等地表达，“提出相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议的过程来理性指导协商”，⑩进而形成共识。因此协商民主的过程就是凝聚公共利益和公共意见的过程，亦是确认民生政策之公共利益价值目标的过程。

      (三)协商民主契合民生政策的现实前提——利益多元

      随着改革开放进程的加快和市场经济的纵深发展，我国的社会利益格局发生了深刻变化，不同的利益群体和社会阶层开始出现，由此产生出各种各样的社会困难群体、社会弱势群体。他们或者食品匮乏、居住困难，或者有病无医，或者子女入学难、就业难；他们或者先天残障、能力不足，或者因为土地征收征用、企业改制而一夜之间失去赖以生存的土地和职业。针对这部分由于利益分化而出现的社会困难群体和弱势群体，党和政府在收入分配、住房安置、医疗改革、教育改革、就业推进等领域的民生政策就是对其特别的保护政策，是对利益结构的再调整、再平衡。多元的利益主体必然产生多样的利益诉求，目前由于利益多元、利益阶层复杂、利益分配失衡引发了不少社会矛盾和冲突，原因之一就在于没有通畅的利益表达渠道，弱势群体的基本生存和发展权益得不到及时有效的保障。协商民主承认并接受利益多样和利益主体多元的社会现实，在不同利益主体之间存在差异和分歧的前提下，通过搭建开放的协商平台，包容和整合不同利益主体的需要，寻找最佳的利益平衡点，使各个群体各尽所能、各得其所又能和谐相处。

      (四)协商民主推进民生政策的实现路径——良法善治

      良法善治是治国理政的新理念，其基本特质包括以人为本、依法治理和公共治理。以人为本作为良法善治的终极关怀，是一切从人出发，以人为中心，把人作为观念、行为、制度的主体，要求尊重和保障人权，尤其是对弱势群体民生权利的关怀和保护。依法治理作为良法善治的必然选择，体现为要以公开透明的规则之治和程序之治保证治理的有效性、有序性和可救济性。公共治理作为良法善治的核心要义，强调以对话、沟通、协商等方式最大限度地吸收公众参与，扩大利益相关者的话语权和决定权，使其平等自由地表达利益诉求和政策主张，并在尊重权利与妥善协调利益关系的基础上最大程度地形成共识，消解或缩小利益分歧，实现公共利益最大化。良法善治的目的取向及其价值理性就是保障和改善民生，民生作为治国理政的重要议题和核心领域，对良法善治的需求也最为迫切。民生问题本质上属于人权问题，民生政策就是对公众的就业权、受教育权、劳动权、社会保障权、环境权等基本生存和发展利益的国家关怀和公正分配，公众民生权益的实现需要通过依法治理和公共治理的善治路径予以保障。协商民主主要从程序方面来体现良法善治，并与其中的公共治理高度契合。作为公共治理的主要制度平台，协商民主是“一种大众参与的公共决策机制和治理模式”，(11)在肯定公众知情权、表达权、参与权、监督权的基础上，依法通过制度化的渠道让利益相关者充分表达各自诉求，经讨论协商形成公共政策或作出公共决策。因此，协商民主既是良法善治的实现形式，同时也是民生政策公正化、科学化、合法化的根本保障。

      二、中国民生政策形成中利益相关者参与缺失的实证分析

      民生政策与协商民主在价值、目标、前提与实现路径上具有天然的内在联系和外在契合，但现阶段民生政策形成过程中利益相关者的参与却严重缺失。从中国社会科学院政治学研究所与中国社会科学院调查与数据信息中心于2011年下半年进行的全国性“中国公民政策参与”的问卷调查(见表1)可知，我国公民在政策参与客观状况方面的得分不高，尤其是在实际政策参与方面，在总共2分的分值中只获得0.22的得分。不论是参与政府政策听证会和政策方案意见征求，还是参与网络政策讨论和以书信表达个人意见，我国公民都存在较少的参与实践。

      

      根据相关资料和数据以及笔者所做的实地调研，民生政策形成中利益相关者参与缺失问题具体表现为：

      (一)参与资格不清、参与程序缺陷、参与渠道不畅

      参与资格、参与程序、参与机会和渠道是利益相关者参与民生政策形成的基本条件。哈贝马斯认为，“合法的决定并不代表所有人的意愿，而是所有人讨论的结果”。(13)能否确保利益相关者以权利主体的资格参与到民生政策形成的程序之中，直接关系到利益相关者的诉求表达和利益的公正分配。在目前我国民生政策的形成过程中，政府为利益相关者提供的参与渠道主要有政治协商会议、听证会、座谈会、政策咨询、公开听取公众意见、民意调查、社区对话、信访等，但普通公众实际上很难获得参与机会。《半月谈》社情民意调查中心在2011年8月至11月进行的“我需要的社会服务”大型调查显示，“35%的被访者表示对小区、村里事务曾进行过‘公开讨论’，21%表示在政策法规制定时曾‘征求公众意见’，16.2%表示当地政府或社区组织曾‘召开听证会’；但是70.3%的被访者表示没有参加过以上这些民意表达活动。”(14)笔者在针对某省公共租赁房政策制定中利益相关者参与的调研和访谈中也了解到，对于公共租赁房这一民生政策，其主要利益相关者——大学毕业生和外来务工人员，在被问到政策制定参与度低的原因时，首选的都是“没有通畅的参与渠道”(见图1、图2)。

      

      图1 大学毕业生政策制定参与度低的原因

      数据来源：作者的调研和访谈。

      (二)政府信息公开范围过窄、质量不高

      民生政策形成所需的大部分信息是由政府机关掌握的。我国《政府信息公开条例》规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益，需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息应当主动公开，但很多政府部门对民生政策的内容、决策过程等方面的信息公开程度低，一般只在单位的公告栏、门户网站上列出相关信息，而且是有保留的公开，公开的信息质量不高、不充分，导致利益相关者对民生政策的认知程度低下，参与热情不高。中国社会科学院政治学研究所与中国社会科学院调查与数据信息中心在2011年下半年所做的全国性“中国公民政策参与”问卷调查，就“政策内容认知”方面对五项民生政策的了解程度进行了调查，结果显示(见表1)：“三农政策(2004年以来带有反哺特征的新三农政策)”的得分为0.32，在五项民生政策中最高，以下依次为“社会政策(城乡居民最低生活保障政策)”为0.28，“社会政策(医疗体制改革政策)”为0.25，“经济政策(物价政策)”为0.18，“社会政策(收入分配政策)”的得分最低，是0.15。对“政策过程认知”方面调查的结果显示，“决策信息的了解”得分为0.31，稍高于“决策方式认知”的0.25，但都属于较低分数。对于政策参与而言，信息公开的效果突出体现在公众对政策内容和信息的了解程度，而如此低的认知得分，可见政府民生政策信息公开程度较低、效果较差。

      

      图2 外来务工人员政策制定参与度低的原因

      数据来源：作者的调研和访谈。

      (三)政府决策封闭、缺乏公信力

      周光辉教授在分析当前我国决策体制的问题时指出，“有些领域决策权力仍然过于集中，开放程度不高”，(15)这种封闭式决策方式在民生政策领域表现得更为突出。封闭式决策方式受到政府的一定程度的青睐，认为这样可以减少行政成本，提高行政效率。笔者在对某省公共租赁房政策制定中利益相关者参与的调研中了解到，公共租赁房政策主要根据国务院及住房和城乡建设部等中央部委的决定和实施办法，并结合各省市的实际情况进行制定，在制定过程中某省还没有将利益相关者参与因素纳入进来。虽然某省住房和城乡建设厅门户网站首页的民意调查版块提出“你对全省保障性住房工作有何意见或建议？”，但笔者在向某省住房和城乡建设厅住房保障处的相关负责人询问“这种意见征求方式对最终保障性住房政策的制定或修改有多少参考价值”时，得到的回答却是“其实就是一种走形式，只是泛泛的调查，根本不会参考这个意见”。还有很多民生政策虽然在政策出台前向公众征求意见、召开听证会等，但多流于形式，实际上具体的政策方案早已确定，如2014年北京地铁涨价政策。北京市发改委于2014年7月3日至20日举行了“我为公共交通价格改革建言献策”活动，并于10月28日举行听证会。但实则在三四月份，北京市发改委和交通委的官员在接受媒体采访时，就透露出2014年地铁涨价已经确定的信息，并指出与地铁涨价相关的车站自动售票系统、闸机升级改造和员工培训已经开始，预计10月底前全部完成。由于政府习惯于封闭式决策，忽略利益相关者和公众的知情权、参与权、监督权，致使相关的民生政策缺乏社会认同感和公信力。

      (四)政府对参与意见重视不够、回应不足

      目前，政府针对利益相关者对民生政策的利益诉求和参与意见存在主观上重视不够、客观上回应不足的问题。国务院2013年下发的《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》指出，与公众期望相比，当前一些地方和部门仍然存在面对公众关切不回应、不发声等问题。(16)如在环境民生政策领域近些年发生的多起“PX事件”，(17)虽然地方政府出于发展当地经济的良好初衷，且已经履行了行政审批手续，进行了环境影响评价，甚至建立了社会风险评估机制，但由于在政策形成过程中政府没有与利益相关者有效沟通，对利益诉求没有及时作出有效回应，引起公众不满，最终引发群体性事件，酿成严重后果。同时，由于缺乏对公众参与意见回应的约束、反馈和责任制度，一些政府部门在面对利益相关者对民生政策的意见和建议时即使有所回应，也采取含糊不清甚至掩盖事实的回应方式，引起公众反感和质疑。如2013年7月发生在某市的水污染事件，虽然在事后召开了新闻发布会，但政府相关部门负责人一再强调污染源所处位置“山高路远”致使环保部门监管不力，这与新闻记者实地调查的结果相背离。还有的政府部门面对利益相关者对民生政策的意见采取表面回应、实则回避的做法。如2013年北京律师董某为弄清中国铁路总公司上调火车票退票费的原因、决策过程和法律依据，要求国家铁路局公开与调价相关的政府定价信息和退票成本信息。在遭到铁路局拒绝之后，他向法院提起诉讼，要求铁路局重新做出答复。2014年9月10日法院经审理认定铁路局败诉，但面对法院的判决，铁路局仍然坚称“此事不归我管”。(18)笔者在对某省公共租赁房政策制定中利益相关者参与的调研中，向大学毕业生和外来务工人员提出“你认为参与意见会成为政府决策考虑的主要因素的可能性”的问题时，超过80%的受访者选择“可能性不大”和“肯定不会”，只有低于10%的受访者选择“很有可能”和“肯定会”(见图3)。这也间接反映了政府部门对参与意见重视不够、回应不足的问题。

      

      图3 认为参与意见成为政府决策考虑的主要因素的可能性

      数据来源：作者的调研和访谈。

      公众参与缺失，特别是民生政策的利益相关者参与缺失，有其深刻的历史原因和制度原因。新中国成立到改革开放之前，民生政策的形成机制具有高度集中化的特点，在决策结构中缺少公众、特别是利益相关者参与的制度化安排，决策过程具有明显的“精英决策”和“替民做主”的特点，普通公众很难影响政府决策。改革开放以来，党和政府开始积极探索以决策民主化、科学化和法治化为导向的民生政策形成机制，从而使民生政策决策从集权决策转向民主决策，从经验决策转向科学决策，从决策的随机性、任意性转向决策制度化、程序化，从封闭式决策转向开放式决策，从公众被动参与决策转向公众自主参与决策等，初步形成了一元主导、多元参与的决策模式，在很大程度上满足了人民群众的民生需求和期待。如一些地方政府探索通过听证会、座谈会、公开征求社会公众意见、民主恳谈、专家咨询等民主协商方式，在价格决策、环境保护、公共卫生、住房保障等民生领域推行公众参与，包括杭州的“民主促民生”实践，浙江温岭的民主恳谈式参与预算，上海闵行的全方位、多层次公众参与预算改革，还有近些年发生在环境保护领域的多起群体性事件促使地方政府倾听民意等实践。但从总体上看，民生政策形成具体实践中利益相关者的参与仍处于碎片化、随机性的状况。

      从制度层面看，公众、民生政策的利益相关者参与权利和程序缺乏有效的法律保障是造成参与缺失的制度性制约因素。我国宪法规定了国家的一切权力属于人民，并规定了人民参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的权利。继党的十七大明确提出要保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，党的十八届四中全会更提出将公众参与确定为行政决策的法定程序。但这些都只是从党的政策层面强调公众参与，对于公众、利益相关者参与的权利与程序仍缺乏具体的法律规定。不以法律形式确定公众参与的权利和程序，公众参与就很难成为党和政府制定政策过程时必须履行的义务，由此导致了大量房屋拆迁、城市规划、环境保护、水电费上涨等民生政策的利益相关者，采取身体抗争、越级上访、集体上访、“广场散步”、网络上“集体围观”，甚至群体性事件等兼有合法与非法、暴力与非暴力、胁迫与说服相混合的法律和制度外的参与形式表达利益诉求。这些无序的参与方式从一个侧面暴露了我国在民生政策形成中对利益相关者参与权利与程序缺乏法律保障的短板，不仅对政策合法性构成危机，还导致了民生政策形成和实施中的扭曲现象。

      三、中国民生政策形成中利益相关者有序参与的制度化建设

      推进以公众参与为标志的社会主义协商民主，保证利益相关群体和相关个体充分、有效地参与民生政策的形成和实施，必须注重公众参与的制度建设。

      (一)参与权利制度

      建立和完善利益相关者参与民生政策决策的权利制度，通过参与权利的制度构建，把公众参与纳入法治轨道，一方面可以使公众参与具有合法性和正当性，另一方面为各级政府设定了尊重公众的主体地位和保证公众参与权利的法律义务，政府必须依法组织、吸收、保障公民参与政府民生决策。

      公众参与权利制度是一组复合制度，其中包括：(1)权利主体制度。明确利益相关者的参与主体之法律地位、权利能力、行为能力、责任能力，特别是要明确参与的主体既包括公民群体，诸如利益相关群体及其组织，也包括利益相关者个体，还应当包括利益群体选举或推荐出来的代表、利益群体委托的中介机构、社会团体、法律服务机构或其他社会组织。(2)主体权利平等制度。凡是利益相关者，不分性别、身份、出身、地位、职业、财产、民族等皆为权利主体，不能被排除在参与主体之外，且具有平等的机会表达利益诉求，进行充分博弈甚至讨价还价。(3)参与权利内容制度。利益相关者的参与权利实质上是人民群众在党的领导下依法管理国家事务、经济文化事务、社会事务的权利在民生领域的体现。在民生领域，参与权利的内容非常广泛，既包括实体权利，诸如提出民生政策(法律)的建议权、动议权、选择权，也包括自主、充分、有效表达利益诉求和政策主张的程序权利，诸如知情权、表达权、听证权、旁听权、陈述权、申辩权等。(4)权利援助与救济制度。对于民生政策涉及的弱势群体与个体、边缘群体与个体、立法信息不对称的群体与个体、缺乏参与资源和参与能力的群体与个体，政府应为他们提供法律援助和咨询服务，使他们与其他人一样可以平等地表达利益诉求。此外，还应制定对参与权利的配套救济制度，当参与主体权利受到侵害的时候，利益相关者能够获得及时、有效的法律保护和救济，包括行政复议、申诉、行政诉讼、行政补偿和赔偿等。参与权利制度的建立和完善，必将激发公众树立主动、积极参与的正确理念，自觉培养主体意识和权利意识。

      (二)参与程序制度

      参与程序制度建设的目的是保证民生政策形成的公正、公开。建立和完善公众参与民生政策的程序制度，其意义不仅在于通过法律将利益相关者参与民生政策的内容、方式、途径、步骤等明确下来，促进公众参与的规范化、常态化、有序化，而且在于公众在参与过程中容易与政策形成一种内心互动，增强对民生政策的认同度，从而有利于民生政策的实施。正如哈贝马斯所说：“程序上正确决策的合法性源自程序本身”，(19)因为“只要处于不利地位的公民能够有效运用程序上的机会，他们就可以矫正政治交往受到的限制，就能够重启对话的协商机制”。(20)

      现代社会利益的多元化、民众需求的差异性、利益相关者认识的多样性决定了民生政策制定过程中政府必须要面对错综复杂的问题或矛盾。为此，参与程序制度的核心有五个方面。一是把利益相关者的参与作为政府制定和实施民生政策的必经程序，健全对利益相关者的诉求收集、处理、评估、反馈和激励机制。二是建立政府与民生政策涉及的利益相关者和利害关系人进行沟通与协商的机制。三是建立民生政策涉及的各方面利益相关者和利害关系人之间进行沟通与协商的机制，在保证大家充分表达利益诉求和政策意见的基础上，凝聚起民生政策的共识。四是从程序制度上加强公众参与的组织化程度，最大限度地减少公众参与的随意性、盲目性，建立不同利益群体有组织地进行沟通、协商、妥协的平台，提高民生政策决策的效率。五是针对不同民生政策设计利益相关者参与的具体程序、规则、法律责任等。

      (三)信息公开制度

      信息公开是公众知情权对政府行为的对应要求。利益相关者参与民生政策形成的先决条件是拥有准确、充分的信息资源，知晓相关政策的具体背景、利益关联、基本原则、主要内容、权利义务等，在某种程度上可以说政府信息公开是公民参与权的前提，只有享有充分的信息资源，才能实现更深层次的参与和共同决策。党的十八届四中全会提出，“全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”。(21)要按照这一要求，加快完善信息公开制度，充分满足公众知情权，确保公众通过制度化途径获取必要的民生政策制定与实施的信息及其反馈，为公众参与提供明确的指引。协商民主意义上的信息公开要求政府首先将民生政策的相关信息置于公众知晓、了解、讨论的范围内，并通过对话、沟通和协商等形式对政策利益相关者反映的诉求和意见进行反馈。2013年国务院针对政府信息公开不主动、不及时，面对公众关切不回应、不发声等问题，发布进一步加强政府信息公开的专门意见，着重突出信息公开的“平台”建设，提出要进一步加强新闻发言人制度建设，充分发挥政府网站在信息公开中的平台作用，着力建设基于新媒体的政务信息发布和与公众互动交流新渠道。随着网络信息技术的迅猛发展和信息传播方式的深刻变革，特别是手机等移动终端技术的广泛应用，在民生政策领域，除通过政府部门宣传栏、社区或公共场所公告、电视、报纸、广播等传统媒介使利益相关者获取政策信息外，应充分发挥新媒体这一广阔和便捷的渠道优势，建立信息公开与反馈的双向制度。具体可通过知名门户网站、政务微博、微信等设立网上征集意见平台、政策论坛、民意调查专区等，一方面民生政策的利益相关者可以有机会随时表达意见和建议，增强对政府决策的影响力；另一方面政府也能广泛地了解民意，有利于集思广益、正确决策。

      (四)决策听证制度

      作为协商民主的一种重要形式，听证制度是在民生政策的形成过程中，利益相关者代表、有关专家学者等得到政府邀请，通过交流、辩论、协商的方式表达利益诉求、发表意见建议，最终达成共识的制度。听证在国外是公共决策和政府行政过程中应用广泛且有效征询民意的一种制度。国内引入听证制度后，听证制度在价格决策、地方立法、行政处罚、社会保障、教育与权益维护等领域被广泛应用。我国《行政处罚法》《价格法》等在法律层面正式建立起行政听证制度，2013年颁布的《国务院工作规则》也要求，“涉及重大公共利益和公众权益、容易引发社会稳定问题的，要进行社会稳定风险评估，并采取听证会等多种形式听取各方面意见”。(22)但是，在实践中，特别是在民生领域，听证制度存在着诸多问题：对听证陈述人的遴选具有较强的随意性，对陈述人的质证、辩论、解答、时间运用等缺乏具体规定，使得利益集团或强势群体经常操纵听证会，导致弱势群体的参与缺失及表达弱化；听证会中缺少充分辩论，不同意见缺乏交锋，这就使民生政策的民主性和科学性难以保障；听证结果未得到应有的重视，“只听不证”，听证制度形同虚设，听证活动流于形式。因此，必须进一步完善决策听证制度。

      1.应完善听证立法，明确政府决策中实行听证的范围，将与公众切身利益相关的民生决策，如住房、医疗、教育、社会保障等纳入听证范围。2.优化听证代表的选择机制，让受政策影响的利益相关者尽可能参与听证，减少官员、专家学者的比重，扩大普通代表，特别是社会弱势群体代表的比重。3.建立听证成本——效益评审机制，在保证听证效果的前提下降低成本，减少不必要的开支，简化程序，保障听证制度的可持续性和经常性。4.要提高听证的透明度，公开与政策相关的信息、听证过程和最终形成的听证报告，全程允许公众和媒体监督。5.建立听证后政府回应和反馈制度，对是否采纳利益相关者意见、在何种程度上采纳、采纳的理由、不采纳的理由等进行说明。通过这些措施，使听证走向制度化、规范化，并确立其公信力，使其真正成为利益相关者表达利益诉求，实现民生政策决策科学化、民主化的有效制度载体。

      (五)社区议事制度

      社区议事制度是我国基层协商民主治理中的重要制度，广义上可包括民主恳谈、社区论坛、民主议事会等多种形式。社区是发展协商民主的基层组织，具有方便汇集公众意见的优点。浙江省温岭市的“民主恳谈”、沈阳市沈河区的“社区人民联络员制度”、深圳市“月亮湾片区人大代表工作站”等都是我国基层协商民主发展的创新形式。在民生政策形成过程中可以进一步完善社区议事制度，使社区成为政府与利益相关者之间有效沟通意见、协商对话的平台，一方面政府通过社区能够及时了解利益相关者的诉求和意见，做到下情上传；另一方面政府还能通过社区向公众宣传和解释政策信息，做到上情下达。正如美国著名行政学家登哈特所说，“公共利益最好被视为社区对话和参与的一个过程。这个过程既可以使人们了解政策制定的情况，又可以培育公民意识。”(23)在此方面可以借鉴我国台湾地区社区发展协会的经验。社区发展协会是台湾协商民主实践的重要载体，它由社区居民自发组成，结合政府部门的相关技术指导及行政协助，通过政策引导居民参与，在政策形成过程中发挥提供咨询意见、反映民众呼声、协调公众立场、平衡相关利益等的作用。对于民生政策这种涉及利益范围较广的决策，可通过社区议事制度先在社区内部形成意见共识，如建立利益相关者委员会，再以有序的、更具影响力的组织形式参与到民生政策的决策过程中去。

      (六)独立民调制度

      党的十八届三中全会提出“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。”(24)民意调查是一种重要的公共咨询制度。由于民生政策的庞杂性、专业性的特点，单独依靠政府组织利益相关者参与决策实在力不从心，网络民意调查则在科学性、严谨性方面还有待进一步完善，因为网民虽然数量庞大但仍不能代表社会整体，所以需要借助独立于政府之外的专业民意调查机构，以保证政策利益相关者参与意见的客观和真实。目前我国除官方民意调查机构和社情民意调查中心外，具有民间“中立”性质的调查机构正在发展，包括国际的和本土的咨询公司、学术机构、大众媒体等，如零点研究咨询集团、盖洛普(中国)咨询有限公司、广州社情民意研究中心、北京大学中国社会科学调查中心、复旦大学传媒与舆情调查中心、中国青年报社会调查中心等。根据美国、法国、日本等国民意调查的发展经验，政府聘请独立民调机构参与民生政策的制定和评估是一种发展趋势。许多专家也认为，“独立民调机构对公共决策的介入，是一种有序参与、有序表达的参政新形式”。(25)对于独立民调机构，政府应创造条件鼓励其发展，在不干涉其正常调查活动的前提下建立相应的监督与规范制度，使其在法治轨道上开展工作，并推进现阶段民意调查从主要应用于政策公布后的评价意见收集向民意调查全程介入民生政策议程设置、制定和实施的转型，使其在新水平新功能发展中更充分发挥获取民意，提高政策科学化、民主化的作用。

      ①吴忠民：《民生的基本涵义及特征》，《中国党政干部论坛》，2008年第5期。

      ②科恩：《论民主》，第12页，商务印书馆，1988年版。

      ③《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，第16页，人民出版社，2014年版。

      ④马德普：《协商民主是选举民主的补充吗》，《政治学研究》，2014年第4期。

      ⑤《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，新华网，2013年11月15日，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm，2014年9月5日。

      ⑥编写组：《构建社会主义和谐社会的伟大纲领》，第13页，人民日报出版社，2006年版。

      ⑦林尚立：《协商民主是我国民主政治的特有形式和独特优势》，《求是》，2014年第6期。

      ⑧胡宁生：《现代公共政策研究》，第34页，中国社会科学出版社，2000年版。

      ⑨张献生、吴茜：《试论中国社会主义协商民主制度》，《政治学研究》，2014年第1期。

      ⑩陈家刚：《协商民主》，第3页，上海三联书店，2004年版。

      (11)何包钢：《协商民主：理论、方法与实践》，前言，第2页，中国社会科学出版社，2008年版。

      (12)史卫民、郑建君：《中国公民的政策参与》，房宁主编：《中国政治参与报告(2012)》，第6页，社会科学文献出版社，2012年版。

      (13)哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，第23页，学林出版社，2004年版。

      (14)许小丹、何慧媛：《让管理创新奔驰在民生需求的轨道上——“我需要的社会服务”调查解析》(下)，《半月谈》，2011年第24期。

      (15)周光辉：《当代中国决策体制的形成与变革》，《中国社会科学》，2011年第3期。

      (16)《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，中央政府门户网站，2013年10月15日，http://www.gov.cn/zwsk/2013-10/15/content_2506664.htm，2014年9月25日。

      (17)包括2007年6月厦门、2011年8月大连、2012年10月宁波镇海和2013年5月昆明的“PX”事件，项目最终均在利益相关者的各种反对和抗议行动中下马。

      (18)郑曦：《铁路局不应为铁路公司护短》，《法治周末》，2014年9月16日。

      (19)哈贝马斯：《在事实与规范之间》，第305页，生活·读书·新知三联书店，2003年版。

      (20)詹姆斯·博曼：《公共协商：多元主义、复杂性与民主》，第126页，中央编译出版社，2006年版。

      (21)《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，第16页，人民出版社，2014年版。

      (22)《国务院工作规则》，中央政府门户网站，2013年3月28日，http://www.gov.cn/zwgk/2013-03/28/content-2364572.htm，2014年9月27日。

      (23)珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，第88页，中国人民大学出版社，2010年版。

      (24)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，新华网，2013年11月16日，http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm.2014年9月28日。

      (25)李焱鑫：《独立民调，上传社情民意》，《南方》，2008年1月2日。

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