新时代背景下对基层央行扩展绩效审计的思考
文| 龙媛媛
摘要： 中国特色社会主义进入新时代，随着经济增长方式的转变，内部审计的侧重点逐渐由关注财务合规性向注重评价活动的经济性、效率性和效果性倾斜，绩效审计作为内审服务组织治理的重要手段，正适应这一时代发展的要求。基层央行尝试开展了近十年的绩效审计探索，取得了一定成效，但是，根据新时代发展要求，现实中的基层央行的绩效审计仍存在一些不适应的地方，并制约其发展。本文拟通过阐述扩展绩效审计的必要性和基层央行开展绩效审计现状，分析探索新时代背景下制约基层央行绩效审计发展的因素，并提出做好相关审计的路径。
关键词： 绩效审计 人民银行 新时代
中共十九大的胜利召开标志示着中国特色社会主义进入了新时代，随着我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，内部审计的内、外部环境随之发生了相应的变化，时代和环境的转变对内部审计工作提出了新的要求。
原大坝为均质土坝，修建时未进行坝基处理，存在坝体干容重偏低、坝基渗漏及有轻微管涌现象、坝坡损坏严重、下游坝坡排水不满足要求等问题，渗流形态安全性为B级。
对新时代绩效审计的认识
扩展绩效审计是适应新时代的必要举措。
中国特色社会主义进入新时代，其政治制度、生产力发展水平、经济结构、生活习俗、文化发展等各方面都产生了变化。随着社会的不断发展变化，人们对于审计的需求也在不断变化，促使审计的关注点从最开始的收支真实性，向安排使用资金乃至配置整个社会公共资源的有效性合理性不断转变。党的十九大报告提出：“必须坚持质量第一、效益优先”，“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。
根据这些要求，国家审计署胡泽君审计长提出：审计工作要“进一步提高政治站位、创新审计理念、理清工作思路、突出审计重点，把审计监督的着力点聚焦到促进解决发展不平衡不充分的问题上来，聚焦到促进提升发展质量和效益上来，聚焦到促进满足人民日益增长的美好生活需要上来”。改变工作方式，全力推进绩效审计，是新时代社会和谐有序发展、国家经济协调可持续发展对审计部门推进有效监督的现实需要，也是审计履行宪法和审计法赋予职责的客观需要。
扩展绩效审计是内审制度改革提出的要求。
2018年3月1日起《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号，以下简称《规定》）正式施行。《规定》总则中将内部审计明确定义为“对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动”，与原《规定》相比，增加了“建议”职能。将单纯关注财务收支和经济活动的真实性、合法性和效益性，扩展至内部控制、风险管理等领域，将内部审计的目标定位为“促进单位完善治理、实现目标”。内部审计职责范围由7项增至12项，增加了贯彻落实国家重大政策措施情况审计；发展规划、战略决策、重大措施以及年度业务计划执行情况审计等职责。为适应新时代发展，审计署将内部审计功能进行重新定位，更加突出了内审部门促进组织治理、实现目标的重要角色。绩效审计作为内部审计服务组织绩效治理的重要手段之一，其目标聚焦于帮助组织实现战略目标、促进发展，开展绩效审计将占据越来越重要的地位，同时也将成为现代审计发展的必然和主流趋势。
(4) 探究鸟类适于飞行生活的形态结构特点时，发现F具有完善的呼吸系统，其身体里有发达的[ ]____________与肺相通，每呼吸一次，在肺里进行两次气体交换，这种特有的呼吸方式是____________。
人行绩效审计发展
1.以“领导干部或班子履职绩效审计”代表的模式。该模式指的是针对领导干部的履职情况，对其绩效进行评价。开展该模式的绩效审计首先要收集信息，了解领导执行国家法律法规与货币政策的程度，以及该单位自身的内控体系是否能够有效，然后对领导干部的履职情况进行绩效审计，重点是对管理的经济性、效果性以及效率性进行评价，进一步强化管理行为，提升效率和效益管理水平。开展绩效审计主要是根据领导干部履职情况及其特点，创建三级评价指标体系，来评价履职情况的3E性。一级指标是综合指标，主要是从宏观的角度反映支行的管理绩效等管理方面的基本情况。二级指标是一种细分了一级指标的中介指标。三级指标是在二级指标的基础上，按照3E 性进行归类，再按照审计项目的情况具体设置，三级指标比二级指标更为具体，更能准确评价绩效情况。
现阶段人行开展绩效审计的三种模式。
作为中央银行，人民银行担负着制定和实施货币政策、提供金融服务、维护金融稳定的职责，其能否正确高效履行职责直接关系着国家金融乃至整体经济的稳定和发展。在人民银行系统推行绩效审计对于人民银行提高自身的绩效水平，履行好自身职责，实现人民银行工作的最终目标具有重要的意义。早在2005年内审工作会议上，总行就提出了“要开拓创新，积极探索绩效审计在央行的运用，推动人民银行内审工作不断上层次、上台阶”，人民银行各级机构也相继开始了绩效审计的初步探索和尝试性审计。2011年起，按照人民银行《人民银行内审工作转型2011——2013年规划》对探索开展绩效审计的要求和部署，人民银行系统绩效审计主体和审计范围不断扩大，内容涉及货币信贷、节能减排、外汇管理、事后监督等多个领域，绩效审计项目数量也不断上升，各级行都加快了理论研究和实践探索的步伐。据统计，人行分支机构2011-2013年期间开展的绩效审计占所有审计项目的一半以上，绩效审计在这三年的发展中累积的大量成果，对促进人行履职起到了很好的功效，但总体看，对绩效审计的认知和实践仍是初步的。其后，绩效审计项目开展的数量逐年减少，人行绩效审计面临着层层困难，其发展进入瓶颈期。
其次是审计业务部门管理情况，审查业务部门管理目标是否符合要求、工作任务确立是否明确合理、是否各岗位工作能相互协调、是否工作中能履行职责、是否因“内耗”而影响实现其管理目标。最后是审计业务执行情况，审计业务管理范围是否全面，业务执行是否合规有效，是否符合人民银行执行货币政策、提供金融服务、维护金融稳定的基本职责，且效果明显等履职绩效情况。
2.以“业务部门管理绩效审计”为代表的模式。通过开展针对业务部门的履职绩效审计，首先从组织机构和内部控制制度是否健全有效入手，例如人员的配置是否合理、岗位职责分工是否明确、组织机构的设置是否科学、制度办法是否合规有效。
2.以“财务资产绩效审计”为代表的模式。审计包括的主要内容有基本建设、发行机具购置、计算机房更新改造项目、财务预算支出、集中采购项目等，具体内容主要为投资项目的前期决策、设计概算、项目设计工作、项目预算编制、项目投资估算、项目工程监理以及决算等方面的科学性、项目资金管理及项目建设成本的效益性、采购项目的使用效果、大额资金采购程序等方面。着重考虑资金使用是否合理、管理是否合规，以及主管部门分配和审批资金是否合理、合法；同时对项目资金支出的经济性、效率性与效果性进行评价，评价是否贯彻落实管理职责，是否有浪费资源、浪费经费等情况，是否达到经济效率、取得经济效果的目标。
人行发展绩效审计面临的主要困难。
2.2.3 14例重度狭窄 局部管径小于等于1.5cm，管腔内充填不均质回声或者均质回声血栓、斑块，彩色血流显示：血流速度增快异常，远端可见红蓝交替血流信号，五彩相间紊乱血流信号等。
2.主观方面：（1）制度缺失，绩效审计理论依托尚不明确。开展绩效审计的前提是组织必须具备一个制度化的内控基础和评定标准。经过多年的努力，人民银行基本建立起了以《中国人民银行法》为法律基础，以《中国人民银行分支机构内控指引》为指导原则，以总分行各项文件制度为基础的内部控制体系，但这些只能为合规性审计提供审计依据，对于衡量经济性、效率性和效果性却没有统一的尺度，对绩效审计的目标、原则、内容等都没有正式的规章制度予以明确，导致人民银行开展绩效审计缺乏权威制度规范，延缓了绩效审计工作的开展。（2）方法陈旧，绩效审计有效载体缺乏。信息系统和无纸化办公已逐步成为央行主要办公手段，都采用微机化管理和数字化存储的方式存储与管理被审计单位的相关信息和数据资料，这就要求一定要借助计算机来辅助审计工作。目前人民银行尚未在全国范围内推广任何计算机审计软件，在用的审计软件中，一部分由总行推广，仅大区分行和部分地市中支试行；还有一部分为分支机构自行设计建立，其自身就存兼容性差、算法落后的缺点，且未被大范围推广使用。审计人员多依靠传统审计方法中的数据分析法与数据收集法来进行审计，导致绩效审计的客观性、严谨性、科学性不足，审计质量的保证受到局限。在审计实务工作中,由于审计对象其复杂性与特殊性的特点，目前的绩效审计方法已难以满足绩效审计的要求。（3）成果运用与转化单一，绩效审计动力不足。目前开展的绩效审计，目的仍停留于探索推动审计转型、发现问题与解决问题，而未与组织绩效管理工作对接，由于缺乏绩效审计成果转化机制，绩效审计流于形式，没有取得实质性成果，在提升审计对象的绩效水平、增强管理的作用力度和完善管理手段方面没有起到预期的作用。同时，虽然各地的审计部门都在研究绩效审计模式，改进绩效审计的方法，在实践中都各有所提高，但是各地的成果与先进经验仅通过经验文字形式推广，成果共享吸收不足导致有些地区重复研究绩效审计，浪费了人力、物力的投入。（4）素质制约，绩效审计人力资源素质尚不适应。人民银行绩效审计还处于探索阶段，高度的综合性要求内审人员有更高的业务素质和工作技能。人民银行现有内审人员，尤其是基层行内审人员，多是来自于一线业务岗位，知识面狭窄，综合分析判断能力较弱，即使有着丰富的现场作业经验，但对于现代审计技术却较为陌生，跟不上发展的步伐。目前，无论是内审人员的数量还是内审人员的专业结构，都还不能完全适应开展绩效审计的需求。
1.客观方面：作为一个非营利性机构以及国家宏观调控部门，人民银行的绩效审计在效率性、效果性、经济性三个方面有其自身的特征，这些特征在一定程度上限制了绩效审计的发展。第一，难以量化的特征。因为人民银行的生产活动主要体现在非物质领域，人民银行绝大部分的职能不能仅仅依靠货币价值和目标测定来衡量，而绝大部分的工作效果也难以用数量来衡量，它是无形的，没有显著的量化特征。第二，不对称性。人民银行的资源投入与产出具有明显的不对称性，无法直接进行计算比较。例如对地方的调研、业务宣传与检查，投入的人力、物力与财力，无法直接对比3E指标。第三，资金使用的综合性。人民银行作为中央预算单位，它是根据《中华人民共和国中国人民银行法》的有关规定行使职能，因其履职的特殊性使其在资金的使用和投入方向上具有综合性，为确保资金能够满足本单位的工作目标和正常运转，按职能或者业务来分配资金的使用情况是完全不可能的。
全力推进绩效审计的建议
加快建立人民银行绩效审计制度体系。
在现有计算机辅助审计系统基础上，建设审计数据分析平台，扩充平台的模型和数据源，克服传统手工审计时只凭审计人员经验判断的弊端，对业务部门的数据全面进行分析，为现场审计提供支持，将核实非现场审计线索作为现场审计主要内容。在条件成熟的情况下开发审计持续监控平台，与主要业务系统对接，实现内部审计从事后审计向事中、实时审计转变。
引入风险导向绩效审计模式。
在绩效审计制度体系不完善、评级指标模糊的情况下，内审部门发挥免疫系统功能的宏观性和前瞻性，可将识别风险、充分发挥预警作用与强化风险的规避、充分发挥抵御作用作为重点，采取风险导向模式，结合风险评估结果来指引绩效审计的开展。
一是通过对重大风险领域的判断确定总体绩效审计计划；二是通过对整体风险、重点风险、单项风险的统一把握实现对宏观多维层面的绩效评价；三是通过对具体绩效审计项目实施过程的风险分析实现微观绩效评价。风险导向审计模式能使关键且固有风险高的领域更能被查深、查透，审计证据也更加充分和适当，提出的改进绩效管理意见更加客观以及有效。
（4）钻井液性能控制的精准化。不同的地层要求钻井液有不同的性能，为此制定分井段的钻井液性能规范，如密度、黏度、失水、动塑比等关键技术参数，明确分段药品加量，提前进行钻井液处理，以达到性能要求，充分满足钻井需求。
积极运用计算机辅助技术，提高审计工作效率。
运用计算机辅助审计将达到事半功倍、科学准确的效果。建议健全内审信息数据库，在现有的内审综合管理信息系统基础上，充实审计线索和审计案例，扩展基层央行查询权限，促进审计方案和案例的共享，并积极参与岗位（廉政）风险监督管理系统建设，实现风险信息共享。
针对人民银行工作效果难以量化、资源投入产出不对称、资金使用的综合性等特征和绩效审计制度体系缺失的问题，完善制度体系，建立科学的评价指标体系与标准尤为重要。要加快出台人民银行绩效审计指导意见和操作指南，对绩效审计的对象、目标、原则、审计程序、审计标准及评价进行总体指导和规范，形成人民银行开展绩效审计的基础制度依据，建立一个易于操作，全面、客观地反映审计对象工作绩效的评价指标体系，帮助审计人员理清审计思路，灵活有效开展审计工作。
健全绩效管理体系，优化绩效审计环境。
内审部门开展绩效审计所能体现的最大成果和效用，莫过于充分应用绩效审计服务于组织绩效管理。应将绩效审计作为绩效管理的重要组成部分，发挥绩效审计在绩效管理中的两个作用，即作为绩效监测的组成要素以鉴证绩效信息的真实性和作为一种特殊的绩效评估机制以评价绩效目标的实现程度。
同时，也要加强行政绩效管理建设，为绩效审计工作的开展营造良好的审计环境。
（5）旅游市场基础。旅游市场现状和发展潜力影响地区生态旅游开发。生态旅游产品需要与之对应的市场将游客生态旅游行为转化为地区经济效益，良好的旅游市场基础对地区生态旅游开发具有重要支持和带动作用。故本研究从旅游市场规模、旅游经济效益和旅游消费潜力三个维度对生态旅游市场基础进行评价。
合理配置人力资源，加强审计队伍建设。
多元化的内部审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的前提和保障。
说起“祭红”，民间还有一传说。话说一窑口接到圣旨为宫廷烧制祭红瓷器，前段烧制过程非常顺利，在投柴最后的尾段突然天降暴雨，将干燥的松柴浇湿，瞬间旺盛的窑火暗淡下来，烧窑师傅知道其中的厉害之处，最后关头窑火的变弱必然造成祭红色泽黯淡无光。这样督陶官必然降罪于窑口全体窑工，这将是死罪。烧窑师傅有一位女儿，女儿为救父亲及全体窑工愤然投窑以自己的鲜血染红这一窑祭红瓷器，祭红瓷因此而得名。
一是在内审人才的选用上应注意知识层次和结构的配比，确保管理学、计算机、风险评估等方面的人才占有一定比例，实现人员结构优化。二是从制度上对内审人员发展进行职业规划，建立一套完备的、切实可行的培训制度，有计划、有重点地抓好在职内审人员的专业培训，增强在综合分析、计算机辅助等方面的审计能力，为绩效审计开展奠定人力资源基础。
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（作者单位：中国人民银行湘潭市中心支行）
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