中国中央政府的机构改革，本文主要内容关键词为：中央政府论文,中国论文,机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国在建立社会主义市场经济体制的过程中，与经济体制改革相配套，于1993年开始，正在进行一次为期三年的行政管理体制和各级政府机构的改革。作为这次改革的重点和龙头，中央政府即国务院率先进行了机构改革。
国务院这次机构改革的研讨思路有两个出发点：一是充分考虑我国实行社会主义市场经济的具体国情和历史条件；二是考察和借鉴世界一些国家实行市场经济的一般规律和实践经验，如政企分开、减少和弱化直接管理企业的专业经济部门，发展行业协会等中介组织，运用经济手段加强宏观调控等，这是UNDP与我们共同建立的合作项目的成果。
国务院机构改革方案，于1993年初八届人大一次会议审议批准后，立即付诸实施。这次改革，是继1988年国务院机构改革之后的又一次改革，目的是适应经济体制改革的需要，促进建立现代企业制度，完善市场机制，进一步发展生产力。
这次机构改革的指导思想是，适应社会主义市场经济的要求，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。重点是转变政府职能。
中央编委办公室参与研讨并负责组织国务院机构改革方案的实施工作，由于各部门的共同努力，积极配合，大体上用一年半的时间，比较顺利地完成了这次改革。随后，又组织了检查验收，促进各部门改革方案的实施和落实，取得了阶段性成效。
中国正在顺利推进的这场史无前例的改革大潮，其基础是经济体制改革和企业改革。同时，必须相应进行行政管理体制和政府机构改革。两者结合进行，相互促进。前一项改革尚须持续一个过程，后一项改革也不可能一步到位。因此，国务院的这次机构改革，仍具有过渡性，尚需结合经济体制改革的进程继续深化改革。
一、机构调整
这次改革，国务院各部委和直属机构作了若干调整，重点是经济部门。主要有：
——撤销航空航天部，分别设立航空、航天总公司，进行一部分工业部门改为经济实体的探索。
——撤销轻工业部、纺织工业部，分别设立轻工、纺织总会，进行一部分工业部门改为行业协会的探索。
——撤销商业部、物资部，组建内贸部，促进全国统一、开放、有序市场的形成，发挥市场在资源配置中的基础性作用。
——将税务局分别改为国家税务局和地方税务局，以适应财税体制改革，加强税收征管和实行分税制的需要。
——组建国家经贸委，以利于协调日常经济活动，生产和流通结合，促进经济健康发展。
——组建政策性的国家开发银行，以配合投资体制改革，调整国家计委职能，加强宏观调控。
——根据职能配置，一些国家局并入部委（如物价局并入国家计委），或改由部委管理（如技术监督局、医药局改由经贸委管理），或改为事业单位（如气象局）。
二、职能转变
转变政府职能，是这次改革的关键。首先是转变思想观念。各部门认真贯彻国务院的要求，提出改革的方向，明确在市场经济的条件下，必须改变传统的计划经济的观念，树立市场经济的观念。这是职能转变的思想基础。
适应建立社会主义市场经济体制的需要，这次改革对政府不同部门的职能转变提出了不同的要求。综合经济部门重点是加强宏观调控体系。专业经济部门重点是由部门管理转向行业管理，打破部门界限和所有制界限，实行以经济、法律手段为主的间接管理。流通部门重点是发展统一、开放的市场，逐步打破部门分割和地区封锁，制订市场法规，规范市场秩序。社会保障的有关部门，要逐步建立和完善社会保障体系，以利于企业转换经营机制，维护社会稳定。其它部门也要结合本部门特点，转变职能，简政放权。
职能转变的主要措施是按部门实行“三定”（定职能配置、内设机构、人员编制）。经过“三定”，国家计委将主要职能转向研究战略、制定国民经济和社会发展中长期规划和加强宏观调控重大政策措施。国家经贸委主要职能转向综合协调和宏观管理，通过市场调节经济运行，指导企业改革，提高经济增长的质量和效益。财政部职能转变的重点是加强宏观调控，理顺分配关系，拓宽理财领域，强化财政监督。人民银行将货币政策的制定和操作集中在总行，强化中央银行调查分析、监测反馈和金融立法、稽核监督等职能。改革后，国家综合运用计划物价、财政税收、金融货币等宏观调控手段的能力得到了加强。
专业经济部门的改革分为三类，一类是轻工、纺织，改为行业总会，其职能转向搞好行业规划，实施行业政策，进行宏观指导，为企业提供服务；一类是般空、航天，改为经济实体，将原来承担的政府行政管理职能交给政府有关部门；另一类是国民经济的基础行业和高新技术行业，需要保留和新设的部门，加快转变职能、简政放权步伐，大幅度精简内设机构和人员。化工部在改革中，加强统筹规划、政策法规、信息引导和监督检查的职能；将大部分产品定价和分配职能放给企业，推动化工产品进入市场；将咨询、培训、经验交流等职能转给事业单位；弱化直接管理职能，撤销化肥、化工、橡胶三个专业司。其它专业经济部门均根据不同情况，明确转变职能的重点和要求。
社会管理部门根据各自改革的实际情况，相应规定了转变职能的具体内容，加强了宏观管理和服务职能。
这次在调整机构和职能中，由国务院领导亲自主持，协调解决了一批部门之间职责交叉、关系不顺问题，完善了离退休干部管理机构，由行政机关分离出后勤服务机构，逐步走向社会。但有些部门之间还存在一些职能交叉问题，需要进一步研究解决。
三、精简、效能
这次机构改革，国务院各部委、直属机构和办事机构由68个调整为59个，精简13%。国务院85个非常设机构，经过清理和调整，改为29个议事协调机构和临时机构，精简66%。国务院各部门内设的司局机构精简8%。机关行政编制原有近5万人，经过1988年改革精简18%后，这次又精简20%，减为3万人， 完成了八届人大一次会议确定的精简任务。分流人员的任务已大体完成。
各部门在转变职能、理顺关系、精兵简政的基础上，完善工作程序，建立工作制度，并结合推行国家公务员制度，将部门的职能逐级分解到处室和岗位，严格任职条件，认真选配干部。通过这些措施，促进了工作效率的提高。
——机械部按14项主要任务编制了工作程序，规范了司局之间的业务联系，明确了主办和协办、权力与责任的关系，相互有机配合。企事业单位反映，机关公文旅行少了，办事快了，体现了为基层服务精神。
——交通部健全了内部工作运行机制，修订了工作规则，制订了工作程序，编写了职位说明书，提高了工作效率。
——部门之间加强协作也取得了积极效果。由国家计委和国家科委牵头，有52个单位参加，共同编制的保证经济、资源、环境、人口、教育等相互协调、可持续发展的“中国21世纪议程”，在国际上产生了积极影响，被认为是各国中组织最好、行动最快、有办事效率的国家。
四、改革展望
中国的经济体制改革，目前已进入以国有企业改革为重点的攻坚阶段，并协调配套地推进相关的各项改革。要围绕建立现代企业制度，进一步改革行政管理体制和政府机构，转变职能，实现政企分开。
当前行政管理体制改革矛盾，主要是政府部门尤其是经济部门的职能转变，还没有完全到位。综合经济部门在建立宏观调控体系方面尚需深入探索，一些微观管理的职能尚待进一步转移和下放。有些专业经济部门还管着一批直属企业，实际上在同时行使国有资产所有者的职能和政府行政管理职能，真正实现政企分开还有一个过程。由于国有资产管理体制的改革尚未全面出台，如何实现政府社会经济管理者职能与国有资产所有者职能分开、国有资产所有者职能与经营者职能分开等重大问题上，尚待进一步探索。
根据中国政府正在制订的国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标，下一步行政管理体制改革的重点是：
（一）推动各部门进一步转变职能，理顺关系。政府的经济管理职能要真正转变到制订和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境上来，把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织。
根据“三定”方案，继续协调部门之间的职责分工，促进各部门协调运转，逐步建立起新型的符合社会主义市场经济需要的行政运行机制。
（二）认真研讨深化行政管理体制和机构改革。
——围绕建立现代企业制度，研究推动继续转变政府职能，实现政企分开的措施，为深化国有企业改革创造条件。专业经济部门要逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改组为国家授权经营国有资产的单位，或改组为自律性的行业管理组织。
——根据明确产权关系的要求，协同有关部门研究建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系，促进政企分开。
——配合投资、财税和金融等经济体制改革的进程，研究进一步理顺宏观管理机构之间的关系，把综合经济部门逐步调整和建设成为职能统一、具有权威的宏观调控部门。
——适应市场经济发展的需要，研究加强政府培育和发展市场体系的职能，强化市场执法和监督机构。
——按照社会保障制度改革的方向，研究加快建立健全社会保障的组织形式和管理机制。
（三）搞好机构编制法制建设。根据我国行政管理体制和机构改革和进程，借鉴国外的经验，逐步建立一个规范齐备、高度权威的机构编制法制体系。当前要抓紧制定《国务院行政机构编制管理条例》，研究制定部门组织条例的试点。
（四）切实加强机构编制管理，保持机构编制的相对稳定。要严肃机构编制纪律，维护改革方案的严肃性和权威性。
本文系作者在“中国政府行政改革国际研讨会”上的发言。