论我国公众参与机制的建设，本文主要内容关键词为：机制论文,公众参与论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D0
［文献标识码］A
［文章编号］1003—6547（2006）04—0049—03
一、公众参与的含义及其意义
公众参与涉及三个基本的理念：其一，参与是公众被赋权的过程，是公众的发展权得以维护和保障的过程；其二，参与是公众维护自身利益并实现自身利益的过程；其三，参与社会公共事务的管理是公众的一种责任。公众参与既是现代民主政治的基石，又是加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新的重要内容。强调公众的广泛参与对于推进社会主义民主政治、推动社会主义市场经济的健康发展及促进社会主义和谐社会的建设无疑具有重大意义。具体讲：
1.公众参与是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容
我们国家是共产党领导的人民民主专政的社会主义国家，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，而广大人民群众的广泛参与实现社会公正，是社会主义民主的体现。现阶段，我国社会正在由传统社会向现代社会转变，其中也包含政治现代化。社会主义政治文明建设包含着丰富的内容，其核心和精髓即人民民主，我国政治改革的首要目标也是发扬民主，即建立高度民主的政治体制，使人民群众能够享受到充分的自由与平等权利。而民主化即表现为参与，或者说公众参与是现代民主的重要形式。因此，强调并推动公众的广泛参与对于发展社会主义民主，推动社会主义政治文明建设无疑具有重要作用。
2.公众参与推动社会主义市场经济的健康发展
公众参与是社会主义市场经济发展的必然结果，因为社会主义市场经济唤起公民的参与意识，激发了公民的政治参与愿望。同时，市场经济体制的构建过程，也是一个社会利益关系不断调整的过程。它在给公民普遍带来利益的同时，也造成公民之间的利益差距，在满足公民的利益愿望的同时，又激发起更大的利益期望和利益追求。公民在争取自己利益的过程中，必然要求了解和参与与自己利益关系密切的政策、法律的制定和实施。因此，公众参与对于满足广大人民群众的要求和愿望，以合理合法的形式表达利益要求，解决利益矛盾，更好地满足人民群众的利益需求，促进社会利益关系协调发展，推动社会主义市场经济健康发展具有重要作用。
3.公众参与促进社会主义和谐社会的建设
社会主义和谐社会首先应是公平的正义的社会，公平和平等是现代社会追求的理想，也是社会主义和谐社会基本的社会理念和价值准则。参与与公正既有区别又有一致性。参与是个过程，公正是个结果，参与追求的是广泛性，公正追求的是合理性。在一般情况下，公众的参与程度在一定意义上能够反映社会的公正水平，参与有助于实现公正，要实现公正就应当推进公众参与，二者之间是一致的。我国市场化取向的改革带来了一些公正，同时在一些旧的不公正尚未消除的情况下，又产生了一些新的不公正，人们能否容忍这些不公正，人们在多大程度上容忍这些不公正，人们对未来的公正有多大的期望是事关整个社会和谐稳定有序发展的重要因素。同时，在我国改革开放不断深入发展的形势下，整个社会已经或正在向多样化、动态化、社会化方向发展，中国社会特别需要和谐发展。强调和推进公众参与对于建设民主法治、公平正义、安定有序的和谐社会具有重要的现实意义。
二、我国公众参与的现实性分析
1.治理理论的勃兴是公民参与的重要源泉
随着全球化时代的来临，公共理论的演变，整个社会的控制方式正在从“统治”经“管理”走向“治理”，人类政治过程的重心正在从“善政”走向“善治”，从民族国家的政府管理走向全球治理。
“治理”理念强调的是在社会自治的基础上国家与社会之间的合作，作为社会控制体系的治理，它强调政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。治理的目的是通过改善政府管理和倡导社会参与推动经济发展和社会进步。
那么何谓“善政”和“善治”呢？自从有了国家及其政府以后，善政便成为人们所期望的理想政治管理模式，这一点古今中外概莫能外。在中国传统政治文化中，善政的最主要意义就是能给官员带来清明和威严的公道和廉洁，各级官吏像父母一样热爱和对待自己的子民，没有私心，没有偏爱。不过，更抽象地说，善政的内容，无论在中国还是在外国，在古代还是现代都基本类似，一般都包括以下几个要素：严明的法度，清廉的官员，很高的行政效率，良好的行政服务。毫无疑问，只要政府存在一天，这样的善政将始终是公民对于政府的期望和理想。然而自上个世纪90年代以来，随着全球化时代的到来，“善政”却遭到了“善治”的强烈挑战。概括地讲，善政就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。
毫无疑问，善治成为全球化时代理想的政治管理模式，善治是国家的权力向社会的同归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但却不能没有公共管理。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。
综上所述，无论是“治理”还是“善治”都更强调通过公众参与促使国家（或政府）与社会的良性互动。因此，公众参与成为“治理”和“善治”的显著特征。
2.政府职能的转变和管理方式的转变为公民参与提供了动力
为了从传统管理走向现代治理，西方世界在20世纪70年代末开始掀起了一场巨大的政府改革运动。这场改革运动不仅在政府管理内容、形态、手段上进行了调整，而且带来了政府职能与角色定位的重新调整。西方的经验表明，实现治理不仅要发挥公民和非政府组织的功能，而且要改造政府，通过自身组织结构和内部关系的改造，提升政府能力，增进政府治理的有效性。21世纪初，随着中国学术界对新公共管理思想的逐步介绍，在我国，政府的改革技能、理念和创新精神都发生了重大转变，政府应从“全知全能型”政府转变为“有限政府”、“市民政府”和“法治政府”，从“传统部门利益型”政府转变为“现代公共服务型”政府已成为共识，而且在我国经济体制转轨时期，政府除了把资源配置的权力交给市场外，也逐步把相当一部分管理社会的权力交给社会团体。社会团体的建立和发展，离不开公民对社会事务的广泛参与，进一步深化政府管理体制改革，要求把本来不是自己的权力下放给各种社会组织和法人实体。在政府的管理方式上要求政府改变传统的管理方法，提高决策的科学性、民主性，使政府的决策与管理更加符合民意和反映实际情况。公民参与可以增进公民与政府之间关系的和谐，使有关决策得到顺利实施。公民参与可以促使政府依法行政，确保政府更好地为人民服务，坚持执政为民，努力实践“三个代表”重要思想。
3.我国公众参与有了一定的组织和制度保障
20多年的改革开放，给中国带来了天翻地覆的巨大变化。在政治领域方面一个突出的变化即公民社会开始出现。民间组织的日益增加，公民社会的日益发展，各种社会团体和组织不断发展、成熟，这为我国公众参与提供了一定的组织保证。
此外，随着政府管理向治理的转变，随着社会主义政治民主的不断推进，我国公众参与的制度和法规也在逐步建立和完善，如，社情民意反映制度，社会公示制度、社会听证制度、完善重大决策的规则和程序，使各级决策更加科学化民主化等。又如在公民参与的法规方面，1982年的《宪法》在确立代表制民主的同时第一次在中国《宪法》中明确确立了参与制民主；2000年全国人大通过了《立法法》，2001年国务院发布《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，确立了公众参与国家立法和行政立法的制度等。这一系列法规和制度的制定，为我国公众参与提供了一定的制度上的保证。
4.我国的公民参与素质有了一定程度的提高
随着我国经济体制改革的深入和民主化进程的推进，公众的民主意识、主体意识日益提高，参政议政的要求越来越强烈，特别是对关系到公众切身利益的公共政策的制定过程的关注更是与日俱增，公众不再仅仅满足于作为公共政策的客体而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈地要求向公共决策系统表达自己的意愿，使公共政策能够充分反映公众的意愿；同时，经济市场化打破了传统的“利益无差别”的格局，导致利益多元化格局的形成。这一变化形成了越来越强烈的公民和法人独立的利益意识和自主意识。党的十六届三中全会提出的坚持科学发展观，树立“以人为本”的执政理念进一步调动了公众参与公共行政，行使自己当家作主权利的积极性。而且在公众参与的实践中，公众参与的角色也发生了一系列的变化，具体讲：其一是从完全自利人向社会复合人角色的转变；其二是从管理被动接受者向参与监督建议者角色转变；其三是从公共产品纯粹的消费者向公共产品生产的参与者角色转变；其四是从政府救助的依赖者向问题自我解决者角色转变。
公民参与素质的一定程度的提高，为公众的广泛参与提供了主观上的准备。
三、目前我国公众参与中存在的问题
改革开放20多年来，我国公众参与有了长足的发展，公众参与的途径和形式多种多样。但从“治理”和“善治”的要求看，公众参与还需要不断发展，不断完善。存在的主要问题是：
1.公众参与的渠道较少
公众参与社会管理的主要渠道是社会组织，社会组织是实现公众参与的主要载体。目前，我国公众参与有两个正式渠道：一是人民代表和政治协商会议。二是党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。前者为主要渠道，但对于普通公民来说能够直接参与的机会毕竟太少；后者为辅助渠道。因此，真正能够吸纳公众参与公共事务渠道还需要拓宽。
2.公众参与的组织性质单一，作用弱化
在我国现有数以万计的组织和团体，属于政治制度内部的有人大、政协、党组织、青年团、妇联、工会等。属于政治制度外部的有各种学会、协会、大众传播媒体等。应该说，这些组织在公共决策过程中起到了表达、协调、综合公众意愿的举足轻重的作用，但它们更多的是发挥在党组织和政府与人民群众之间的沟通信息、反映情况的“桥梁”和“纽带”作用，因此，作为公众参与的团体表达功能较弱。
3.公众参与制度不够完善
党的十一届三中全会以来，我国公众参与政府行为的基本制度框架已初步形成，主要包括政治协商制度、监督制度、直接民意表达制度等。有的及时纳入宪法和法律的范围内。但公民参与中存在相关具体制度的缺位及不完善的问题，如一些地方创立了公民参与政府行为的具体形式：现场办公、市长接待日、市长热线、市长信箱等，但往往由于缺乏制度化规范化，使这些好的形式常常变成“走过场”或“一阵风”，无法收到实效。
4.公众参与意识、参与热情较低
我国公众参与的自觉性、主动性以及理性化程度较低，参与意识薄弱，究其原因主要是：（1）受传统政治文化的影响。 公众参与国家和社会事务管理是一种政治行为，因而必然受到一定社会和政治文化及意识形态的影响。政治文化是通过政治社会化而形成的一套关于政治心理取向，包括政治信仰及政治价值选择、政治情感、政治态度和政治认知等基本要素。政治文化影响甚至决定了公众参与行为的指向、方式和程度。我国传统的政治文化所形成的“官本位”思想、“清官”情结、臣民意识等极大地压抑了公众参与，长此以往，导致公众缺乏参与的热情。（2）个人参与的效能感低。所谓效能感，即人们是否感觉到自己能够影响政府，它是公民政治参与的心理基础，决定着公民参与的深度强度。造成公民效能低的原因：一是在人数众多的参与者中，公众可能认为自己个人一票无足轻重而选择退出；二是现实生活中，许多对人们生活具有重大影响的政府决策往往是国家最高权力机关作出的，公众无法直接表达自己的利益要求和愿望，也无法直接影响政府的决策过程，会产生一定程度的挫折感，久而久之就会失去参与的热情；三是现实的决策过程中由于“家长制”作风和“主观主义”、“经验主义”等，因此不尊重公众的参与权，使公众参与流于形式，从而使公众丧失了参政的信心和积极性。（3）公众对参与的收益、成本预期和“搭便车”心理的存在。如果参与的成本超过预期收益，参与者就会选择“退出”或选择不参与。此外，公众总希望别人参与而自己坐享其成。这种“搭便车”心理的普遍存在，进一步消解了人们的参与动力。
5.公众的参与能力有待提高
由于我国公众平均受教育程度不高，且参与的经历和经验非常有限，使他们的参与能力受到影响。
四、建设我国公众参与机制的对策思考
我国公众参与机制的建设是一个系统工程，以下仅从思想观念的层面，技术的层面和制度的层面对于构建社会公众参与机制作粗略的思考。
1.从思想观念的层面努力营造有利于公众参与的政治文化
首先，从政府方面讲，应切实从官本位向民本位理念转变。各级政府官员必须尽快走出管理认识误区，真正把吸收公众参与看成一种责任和义务，看成是优化政府行为的必由途径。
另一方面，公众必须确立强烈的参与型思想观念，努力培育公民的参与意识，提高公民参与的自觉性和主动性。
2.从技术的层面，加大社会信息的开放，提高公民参与能力，为公民参与提供基本的技术条件
（1）推行电子政务，建立健全政务公开制度。信息公开是公众有效参与的基本条件和前提。没有信息公开，公民不了解政府决策、决定的事实根据、形成过程、基本目标、预期的成本和效益等情况，就很难对政府的相应决策、决定进行评价，提出自己的意见、建议。因此，通过法律建立经常性的规范化的政务信息公开制度对于保证公众参与的真实和有效是极为重要和必不可缺少的。
（2）提高公民的参与能力。 公民的参与能力具本讲包括以下三种能力：一是认知能力，即对公共决策实质的认知能力；二是程序能力。主要包括两方面能力，一方面是知识和策略技能，即发现公共决策程序和运用程序的能力。另一方面是按照一个人自己的标准评价政府官员和其他参与者的能力；三是习惯性能力。这种能力是关于感觉义务的能力，即感觉到有一种集体共享的利益，值得去做一些事。
3.从制度的层面，进一步完善公众参与的法律、法规和制度体系，使公民参与有法可依有章可循
（1）健全和完善公众参与的法律法规。 通过法律法规明确规定公众参与国家和社会事务的范围、参与途径和参与方式。同时，为了保障公众参与的有效性与公正性，应以法律、法规明确规定不同类型、不同形式公众参与的程序和方法。
（2）建立健全公众参与的具体制度。目前， 在提高公民参与国家和公共事务行为的制度化水平方面，一是要完善和落实已有的制度。二是要不断进行制度创新，积极探索公众参与的切实有效的制度。针对目前我国参与机制中参与渠道窄、参与形式少，尤其应在拓展和优化参与渠道，创造灵活多样的参与方式上进行大胆的探索，并使新的参与方式制度化。