摘要：本文主要探讨控制性详细规划编制与调整在城市规划管理工作中的困境与思考。首先明确了控制性详细规划的重要地位，控规是规划管理部门实行项目审查与规划管理的重要手段，提出控规编制和调整存在的问题，强调控规管理是一把“双刃剑”，作为规划管理者，对这些问题提出了个人的思考。
关键词：控规编制；控规调整；规划管理；困境；思考
引言
控制性详细规划是城市总体规划与建设性详细规划的中心层次，也是政府指导城市发展、完成建设任务的途径，但真正按规划来实施城市发展存在不少困难，控规调整业务是规划管理部门常规工作，控规调整是提高控规适应性的一种途径，是对编制时造成错误的一种修正。在从事多年规划工作中，对控规调整慢慢摸索一些心得，以减少在规划管理工作中犯的错误。
1、规划管理工作中体会到的控规的缺陷
控制性详细规划是城市总体规划与建设性详细规划的中心层次，也是政府指导城市发展、完成建设任务的途径。随着《城乡规划法》的颁布实施，控规的作用越来越突出，是界定土地发展与规划土地开发建设上不可缺少的指导，也是实施规划管理的最重要依据。然而，在控规管理的实际操作中，控规的适用存在缺陷，给城市规划管理者带来了诸多困惑。长期以来，控规不能真正落实，仅停留于纸面上，如何从城市规划管理者的角度编制与调整控制内容已成为一个必须思考的问题。我认为，缺乏控规编制的依据是导致规划管理缺陷的部分原因：
一、编制方法存在的问题。（1）编著调研阶段基础资料不深入。调研不清、深度不够，多数止于图纸作业，实情调研是控规最开端、最基本的工作，对调研质量的优劣起到十分关键作用，但是，由于时间和资金的缺乏，目前大部分编制单位在地形图或单一的资料来源可以自由进行“调查”。有的是在实地缺乏详细的勘探，在实践中我们经常会遇到这样的不良现象，如我市莞城街道一处现状为养老院，但因地形图陈旧，显示为商业综合楼，在编制控规中仅依靠地形图，而不去实地调研，编制规划性质为商业金融业用地，因果报应，导致养老院因不符合控规而无法办理扩建手续，无法实施工程。（2）仅依靠单一的资料来源来作为编制控规的材料依据。如我市大岭山镇一家厂房早年已办理了国土证，但在调研阶段没有充分走访，只从某些部门拿到一部分数据，导致改厂房被规划为文化娱乐用地和体育用地，损害了业主的权益，导致后期出现历史遗留问题。（3）缺乏经济分析或者估计不准确。政策决策失误主要是由于土地增值、缺乏经济分析、法规编制缺乏严格的经济技术指标，在现实中容积率往往缺乏相应的科学依据和信念，各项指标不确定，使工作非常被动，缺少更高层次规划的指引，使控规偏于微视，不重视宏观控制，地块的经济技术指标不能面对市场的不确定因素。
二、调整控规管理存在问题。（1）对控规调整各方的管控把握不够严谨。建设单位为实现利益最大化而容易牺牲公共利益，设计编制单位易成为建设单位的逐利工具。建设单位提出控规调整申请的门槛较低，设计单位作为技术单位，但为了控规调整的通过率容易站在建设单位的立场去论证，较容易成为建设单位的工具。对各方的管控较被动，需加强各方的管理机制。（2）技术把控缺少统一性，易造成不公平。规划工作中存在很多弹性问题，如指标的高低、公共配套的比例等因每个项目存在差异性，导致处理的结果有时差别较大，难以保证公平。
2、控制性详细规划编制、调整对于规划管理的的个人思考
一、控制性详细规划编制管理的个人思考
（1）加强建立分级控规编制体系。对于某一地块而言，可能在不同的规划中提出了不同的控制要求，这些不同的控制要求，有时会发生冲突，这就需要控规纲要来统一协调统一的进行控规的管理。纲要性控规应以总规为依据在总规划建设用地范围实现控规覆盖。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆对控规编制的重大问题进行统一考虑包括：单元的控制性框架、公益性公共设施、市政设施等。刚性的考虑提出密度分区、高度分区等控制内容。编制单元是控规的基本单位。反映城市功能片区，如：中心区、商业区、居住区等每个编制单元在控规纲要指导下进行。通过其确定的编制单元对其进行功能定位、组织、规模容量、道路交通、城市设施等方面进行研究为传统控规提供指导。
（2）采用规划设计与之相关的辅助技术，来作为控制性详细规划的指标的确定。建议采用三维模拟或者对交通影响进行评估等许多方式等科学的方法，对于每个相关的指标来进行确定，得出的控制性详细规划更具有科学的依据性，从而增加编制时调研的手段，提高调研的准确性。
（3）控规编制阶段，应加强公众的参与与监督的地位。公众作为城市建设最广泛却最被动的对象，往往控规编制完成后才知道被获利或被侵害权益了。在编制阶段，应该更充分认识到公众的参与意见及社会层面的建议性的信息比重，提高其重要性并作为政策层面的决策依据的重要性。在编制的调研阶段，应充分处理好公众与编制控规的关系，这样有利于增加基础资料的准确性和以后的适用性，也有利于避免减少日后公众的维权申诉。
二、控制性详细规划调整管理的个人思考
（1）加强准入机制，以提高申请控规调整门槛。目前我国城市建设速度快，控规调整对于城市建设起到不可忽视的作用。建设单位认为控规调整的门槛过低，经常通过控规调整付出的成本远远低于获得额外的利益，我认为准入机制能提高申请控规调整的门槛并能有效减少这种情况的出现。
（2）采用分类管理机制，以提高控规调整对社会带来的影响。城市建设项目众多，包括政府的公益项目、经营性项目等，采用分类管理机制，进一步优化控规调整。对于公益性项目，降低调整规划的难度，以增加更多的公共资源配套的释放；对于经营性项目的控规调整，应更多的考虑调整规划后对公共资源的贡献，提高调整规划的难度。
（3）定期对控规调整项目进行统计与分析。控规调整作为控规编制后的一种修正手段，建立定期维护机制有利于使控规增加适用性、科学性，定期分析控规调整项目，建立台账，为日后相类似的控规调整提供参考指引。另外，在控规编制时难免出现错误，建立台账有利于对控规的技术错误做到及时登记，减少因个别细节而需要单独进行控规调整的尴尬。
结束语
控制性详细规划是我国城乡规划相关法律中规定的一种法定性的规划，是对城市进行规划的规划体系中的一个承上启下的关键性环节。回顾本文思路，控制性详细规划给城市建设带来积极与消极的作用，在编制阶段要注重基础资料的准确性，不能贪图一时便捷不去进行实地调研，导致产生一些列的控规调整去修正。控规调整是编制时的优化手段，作为规划管理者，应该思考一系列的问题，控规调整的界线如何划定，如何更公正对待各方的权利与义务，如何从被动的控规调整规划调整转变为主动的维护修正……
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论文作者:吴敏仪
论文发表刊物:《基层建设》2019年第12期
论文发表时间:2019/7/22
标签：控制性论文; 详细规划论文; 城市论文; 建设单位论文; 项目论文; 阶段论文; 城市规划论文; 《基层建设》2019年第12期论文;