发行地方政府债券与地方债务管理机制研究，本文主要内容关键词为：地方政府论文,债券论文,债务论文,管理机制论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2009年是中国经济面临巨大挑战的一年。在全球严重经济危机的背景下，为了保证经济平稳较快发展，中央政府制定了4万亿的经济投资刺激计划。为落实这项计划，温家宝总理在政府工作报告中提出中央拟安排财政赤字7500亿元。另外，为增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，国务院批准由财政部代发2000亿元的地方政府债券，并列入省级预算。在短期内，2000亿元的地方债无疑会促进地方的经济增长，这对中国应付全球金融危机所带来的挑战是及时和必要的。但另一方面，发行地方政府债券，要求政府必须了解地方债务的规模和结构，科学地评估地方政府的偿债能力，同时还要建立一个科学有效的地方债务管理体制和机制，加强对地方债券的有效监管，时刻检测债务风险，维护地方财政稳定，将债务控制在一个合理水平上。
一、全国范围内放行地方政府债券发行的意义
(一)发行地方政府债券有利于降低商业银行风险
从目前来看，地方政府高负债已既成事实，早在2001年，就有专家指出，中国地方政府的债务规模已经超过1万亿元，在全国2800多个县(市)中，有1/3强的县(市)面临财政赤字。巨额的地方政府债务和沉重的赤字压力，激励着各地政府通过各种直接或间接的方式寻求当地金融机构的资金支持。在当前的金融管理体制下，面对地方政府的融资要求，许多金融机构在相当程度上只能被动地扮演资金提供者的角色，从而使得地方政府财政风险有向金融风险转化的趋势和可能性。因此，通过发行地方政府债券，拓宽地方政府负债来源渠道，有利于改善金融机构的资产结构，分散商业银行贷款风险。
(二)发行地方政府债券有利于优化地方政府“招商引资”结构
在现行的税制体制下，地方政府为了增加财政收入，往往会以各种变通的“招商引资”手段来吸引更多的企业进驻自己所管辖的地区，从而引发了省与省之间、省内市与市之间以及市内县乡之间激烈的招商竞争。发行地方政府债券，拓宽地方财政收入来源，则可以使地方政府在评估“招商引资”恶性竞争所带来的社会成本后，理性地停止过去那种以提供过度优惠政策为手段，以牺牲当地经济社会福利和破坏当地生态环境为代价的招商做法，自觉选择和引进那些符合国家产业发展政策，体现当地经济社会发展要求的企业进驻，并逐步改善产业结构，提升产业层次，增强经济社会可持续发展的潜力。
(三)发行地方政府债券可以净化房地产市场环境
当前在许多地方政府的财政收入中，土地出让金是一项重要的收入来源，有的地方甚至达到其全部财政收入的一半以上，地方政府已然成为房地产利益链上受益最大的一方。高额的土地使用转让价格是推动房价大幅上涨的一个重要原因，房价的非理性上涨挤压着合理的住房需求，使得整个房地产市场陷入一个投机的恶性循环之中，这既不利于房地产市场健康有序的发展，也不利于金融业的稳定，更不利于民生事业的发展和和谐社会的构建。而通过发行地方政府债券，可以拓宽财政收入渠道，优化政府收入来源结构，改变地方财政对土地收入的依赖程度，并促进房地产市场价格的正常回归。
(四)发行地方政府债券有利于完善政府运行机制
地方政府发行债券，一般采取公募的形式面向社会公众发行，债券发行完毕后也会在证券交易所上市交易流通。现行《证券法》规定，证券上市的主体必须向社会公开披露财务信息。因此，如果地方政府债券上市交易的话，那么地方政府就有义务定期公布相关的财政财务信息，这将促使地方政府财政运行更加透明和规范，有利于政府树立和强化财政风险意识，加强财政负债管理监控，注重资金配置和使用效率，并形成高效廉洁、政务公开的政府财政运行机制。
(五)放行地方政府债券能有力地促进我国金融市场的发展
首先，在当前政府债券供不应求的情况下，地方政府债券公开发行并上市交易，可以极大地丰富中国金融市场交易品种，拓宽居民投资渠道。其次，由于地方政府债券以政府信用为后盾，以每年的财政收入为担保，相对于股票以及公司债券而言风险系数较低，这一方面能够有效满足诸如社保基金、养老基金等需要有稳定收益来源的机构投资者以及风险偏好较低的投资者的投资需求，另一方面可以保证政府主办的大型公共建设项目和基础设施项目有巨额、稳定的长期资金来源。最后，地方政府债券还可以成为央行在货币市场上进行公开市场操作的标的物，扩大央行流动性管理空间，实现央行资产负债的合理调整以及货币政策工具的完善。
二、发行地方政府债券应遵循的基本原则
一是偿付能力原则。地方政府发债筹资的数量必须与其以后的偿债能力相适应。这就要求地方政府必须结合自身的财政收支状况，科学地评估政府的还债能力，慎重安排发债的规模和结构，统筹平衡财政承受能力与政府经济建设职能之间的关系。
二是效益和谨慎原则。地方政府在发债筹资时必须充分考虑资金的使用效率。为有效防范风险，我国在现阶段应强调以地方政府公债形式所筹集的资金要严格用于公共建设项目支出和基建支出，而不能用来平衡经常性收支赤字，经常性收支的缺口只能由地方政府通过其他的增收节支办法来解决。
三是中央统筹原则。整个政府体系的举债总量需要由中央政府来统筹控制，以规避各地方因分散决策而可能带来的债务总规模过大甚至失控的风险，这就需要按照债务统一管理的原则，建立权威有效的中央审批制度。可在财政部设立全国公债管理委员会，联合中国人民银行、银监会、证监会等部门，通盘考虑全国范围内公债(包括国债和地方债)的规模和发行进度，并对全国地方债务发行管理工作进行统筹协调与监管。
三、发行地方政府债券必须要建立一套科学的地方债务管理机制
容许地方政府发行债券，有两个问题至关重要：一是要从制度上确保对地方政府的债务水平、结构和偿债能力有定期、准确和充分的了解；二是要建立起一套保证地方政府谨慎和负责任举债的管理机制。换句话说，从长远角度考虑，只有在一套科学完整的管理体系建立起来以后，地方债券这个金融产品才能有效地发挥其融资的功能，为中国经济持续稳定增长作出积极合理的贡献。
(一)改善地方债务报告信息系统
国际经验表明，要从制度上确保对地方政府的债务水平、结构和偿债能力有定期、准确和充分的了解，建立一个可靠的、标准化的、口径一致的地方债务信息报告系统是至关重要的。中国目前地方债务系统需要在报告内容、范围和程序方面进行实质性的改善。这无疑是一个细致的工作，需要一批思路清晰的财政技术官员扎扎实实地工作，并且要有对实际情况熟悉的专家进行论证。这项工作至少应包括以下三个内容：
1.在概念层次上应当对地方政府债务，包括种类和范围，予以明确的定义。比如说，地方政府债务是只包括地方政府本身直接发生的债务，还是也包括地方政府的担保和其他或有负债，甚至加上所有预算支持的地方公共实体发生的债务?欧洲某些国家公共债务的定义包括公共实体可能涉及的所有以追索权为基础的直接债务。一些评级机构在使用政府债务概念时还使用“税收支持型”债务的概念。任何主要依靠预算或最近一直依靠预算的政府企业和单位所涉及的债务都被包含在这一概念框架中。
2.应当使地方政府债务报告的过程系统化。目前债务信息的报告很分散，国内和国外债务管理分离，而且不同种类的内债和外债也由不同单位管理。例如，财政部金融司负责管理来自外国政府的贷款，并通过商业银行向地方政府转贷；财政部国际司负责管理来自世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构的贷款，并通过地方财政部门进行转贷。粮食生产公司未付账款方面的信息来自流通处；转贷的中央政府债券方面的信息来自经济开发处；农业综合开发贷款方面的信息来自农业开发办公室，等等。尽管纵向报告程序在各级政府的债务处(科)之间固定下来，但横向之间并没有标准化、机制化的债务报告程序，债务信息的可获得性和可靠性依赖于各个单位和处室的合作意愿。
3.应当在地方预算中增加地方债务收入和支出。与中央政府不同，中国的地方政府在其预算中并不反映债务。这样，地方政府的举债情况，包括债务的使用、对应资金的来源和债务的偿付等等，基本上不在地方财政部门的切实了解和掌控之中。目前地方人大对地方政府整体的财政形势也没有一个清晰的把握。这次2000亿元的债务纳入省级预算，是对原有预算管理方式的一个改进。
(二)建立科学有效的地方债务管理机制
在了解地方债务的规模和结构的基础上，如何科学地确定地方政府的偿债能力也是一个很大的挑战。这不仅涉及债务的种类和期限，还涉及地方政府的收入水平、结构和增长速度等问题。比如，地方政府的收入可界定为自有收入(包括共享税中地方所占的部分)、可支配收入(指自有收入加上税收返还及非专项转移支付)和总收入(指可支配收入与专项转移支付及基金收入之和)。另外，地方政府收入中还有各项预算外收入，比如土地收入、各项罚没款收入等。因此，科学评估和测算地方政府的偿债能力是一个技术上要求很高的工作，财政部门负责债务管理的人员应当掌握相关知识。同样重要的是，应当让专业机构诸如独立的有资质的评估机构在这项工作中扮演重要角色，这是建立科学化的地方债务管理机制的一个重要部分。
1.建立科学有效的地方债务管理机制是容许地方政府发债和保证地方债为经济增长做出积极合理贡献的前提，也是一件非常具有挑战性和复杂的任务。国际上对地方债务管理的方法分为四大类：市场自律、行政约束、以法规为基础的控制和合作式制度安排。在市场自律的方法下，国家依靠资本市场价格机制和竞争机制制约地方政府借款行为，地方政府可以自由地决定借款的数额、来源和使用，而不受中央政府管制。在行政约束下，中央政府对地方借款实施直接控制，并通常涉及每笔贷款的审批。在以法规为基础的控制下，中央政府对债务余额水平、债务还本付息和借款的使用等方面施以财政规定。合作式制度安排允许地方政府参与到中央对地方借款的决策过程中，包括借款额度、期限和赤字目标等。
2.建立适用于地方政府债务管理的法律和法规是确保地方政府债券发行的制度保障。那些依靠市场自律来实现对地方政府债务规模控制的国家都拥有大量的法律法规和强有力的法规实施能力，同时它们的金融市场也成熟发达。而在中国现阶段，以及未来可预见的一段时期内，这两方面还达不到实施要求，因而不具备依靠市场自律框架来制约地方政府发债行为的体制机制条件。中国目前采用的是严格的行政控制方式，在这个方式下，中央政府集中了所有政府的借款，再将其中一部分转贷给地方政府。但是这样做实际效果并不好，地方政府可以设计出各种对策，比如成立自己的投资公司、土地公司和担保公司，来绕过这些规定进行“曲线”举债，以满足地方财政的各种需求。往前看，中国地方债务的管理方式可能更适合于以法规为基础的或合作式的制度。
3.建立一个债务管理矩阵是规范地方政府债券发行的有效手段。在后两种债务管理模式下，建立一个债务管理矩阵也是至关重要的。由于每笔地方债务都是地方政府和其债权人共同决定的结果，因此债务控制措施的对象应该既包括借入方也包括贷出方，即政府和债权人。此外，债务控制系统还应该既包括借债前的约束，也包括借债后的控制。仅依赖于事前约束而不考虑事后的结果，不负责任的借款人和出借人则有可能绕过最初的障碍实现交易，之后再获得紧急援助(20世纪90年代初巴西就是这样)。仅依赖事后控制则将为那些不负责任的借款人提供机会，以至于等到其债务规模庞大到相当程度时，中央政府将没有勇气强制实施惩戒。目前中国还大多依赖于事后的控制，即把逾期的主要债务本金和利息从中央对地方的转移支付款中扣除。
4.建立一个地方债务评估机构来承担对地方政府债券运行的监管责任。考虑到中国政府的规模和各省经济财政状况的巨大差异，相对于中央政府而言，省级政府可能更适合负责管理省以下政府的借款行为和保证各项债务管理措施的实施。目前，2000亿元的地方债由省政府负责组织实施，便是一个明智的选择。但在任何情况下，中央政府在制定规则和管理地方政府借款行为方面都具有不可推卸的责任。另一个关键，如前面所提到的，是要让一个有信誉的、独立于政府的信用评估单位，对允许借债的地方政府进行信用评估。目前这项工作可以在有条件的省份或直辖市进行试点，试点的经验可以用来为日后的扩大和普及提供借鉴。
总而言之，在2009年保证经济平稳较快发展的首要目标下，中国以财政部名义代发2000亿元地方债为契机，逐步建立起一个科学的地方债务管理机制，会对日后的经济持续健康发展起到关键作用。当然，地方债务管理机制的建立也依赖于其他体制问题的改革，诸如在今年“两会”报告里提到的完善政府间财政体制和加强信息披露制度等。中国是一个财政事权高度分散的国家，地方政府负责提供大部分公共服务，并担负着70％的政府支出。因此，管理好地方政府债务对于中国财政体制的整体稳定和保证运行效率是至关重要的。
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