政府审计参与国家治理：政府职能转型视角，本文主要内容关键词为：视角论文,政府职能论文,政府论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府审计的本质在于运用其免疫功能预防、揭示和抵御国家运行中存在的问题，并融政治性监督和经济性监督于一体。政府审计与国家治理相辅相成，是对国家治理的一种补充，是国家治理过程中的必然产物，是一种用权力制约监督权力的有力工具，能通过发挥其预防、监督、评价等作用服务于国家治理，不断完善、推动国家的全面协调可持续发展。政府审计和国家治理之间存在必然联系，促进完善制度是政府审计服务国家治理的内在动力；监督权力是政府审计服务国家治理的关键点；推动落实责任是政府审计服务国家治理的基础起点，二者是不可分割、有机结合的整体。 一方面，审计被很多国家纳入宪法的范围，审计体制及模式的运转往往围绕国家的政治现状来展开，具有补充完善国家治理的功能；另一方面，政府审计担负着制约经济权力，对权力的有效实施进行监督、控制的权利，这与国家治理的重点“对权力的约束”具有共同的属性，是国家经济监督体系的组成部分，能有效推动国家治理发挥更强大的功能。 一、政府审计参与国家治理的发展历史 政府审计是政府审计机关代表政府依法进行的审计，不可避免地伴随一国法律、法规、政治、经济和社会条件的改变而改变其审计职责，并且每个时期的审计职责都与当时社会的政治、经济条件密切相关。政府审计是国家治理过程中不可或缺的组成部分，伴随着国家治理的产生而产生，发展而发展，对审计理论的认识势必会对国家治理的理论基础和实践产生深远影响。因此，政府审计参与国家治理的发展过程与政府审计理论的发展过程是相通相融的，和政府审计的理论基础一样，政府审计参与国家治理的发展过程也依次经历了监督评价、免疫系统和国家治理等三个阶段。 （一）监督评价阶段 监督评价论认为受托经济责任是审计产生的根源。这种观点认为审计之所以产生是由于委托方和受托方之间存在一种委托代理关系，由于信息不对称及逆向选择的存在，要保证双方有效完成任务，就必须有专门的机构对委托代理关系中责任的履行情况进行监督、评价。公共经济受托责任作为其分支和受托经济责任有着共同的本质：人民将公共资源、公权权力委托给政府，政府接受人民的委托，在享受权利的同时必须对人民负责。然而政府在行使权力的过程中可能出现以权谋私、乱用职权的行为，作为国家的真正主人为保护其所有者权益，急需客观、公正、独立的第三方来监督、评价，政府审计应运而生。 （二）免疫系统阶段 “审计免疫系统论”是由刘家义审计长于2008年3月在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上提出，他认为审计的本质是国家经济社会运行的一个免疫系统，其第一要务是保障国家安全，最高目标是维护国家或人民群众的根本利益。该论述丰富了政府审计的内涵，并赋予政府审计更多的职责与使命，其审计的本质观也是审计免疫系统的逻辑起点与最终归宿。 政府审计所囊括的范围和职能也在不断扩展，从更广泛的深度推动和完善着国家治理，政府审计不再仅仅局限于经济监督领域，它涉足政治、经济、文化、科技和生态等社会生活的方方面面，在营造诚信的市场经济氛围的同时，提高国家运行效率，弥补失灵，并能促使国家更早地感知市场运行中的风险，辨别其危害程度，以及时准确地运用其法定权力来抵御这种危害，最终达到保障国家安全、健康高效运转的目的。 （三）国家治理阶段 2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话奠定了国家治理的基调，自此政府审计提升到国家治理的层面，认为“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统，是国家治理的重要组成部分”。另外，我国《宪法》第九十一条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”由此可见，政府审计作为国家契约的一种治理机制，以明文的形式列入国家治理的组成部分，而不再只是一种手段和工具。 国家治理理论以不完全契约下的委托代理理论为基础，是对免疫系统论的升华与演进，认为政府审计应围绕“善治”展开，处理好社会运行中各种公共管理、委托代理关系，以解决好人民群众最直接、最关心、最现实的利益问题，最终实现人与社会的全面协调可持续发展。 综上，不难看出，政府审计经历的三个阶段是一种递进关系，前者是后者的基础，后者是对前者的提升与改善。在这三个阶段政府审计扮演的职责在不断完善，在监督评价阶段，政府审计以监督、评价为依托监督财政收支的真实性、合法性和有效性；在免疫系统阶段，政府审计在监督、评价的基础上纳入服务的功能，预防、揭露和抵御经济社会运行中存在的问题、提出建设性意见；到了国家治理阶段，政府审计作为国家治理的重要组成部分，最终目的是为国家治理服务，并为服务国家治理提出前瞻性的见解。 二、国家治理与政府职能转型的新变化与要求 所谓国家治理是指国家通过配置和运作公共权力，执行一定的政治理念，始终围绕着特定秩序，对公共事务进行调控、引导和支配，保持良性和可持续发展的善治状态和过程。国家治理有着较丰富的内涵，从政治学的角度来讲是对政治权力、公共资源、政治事务的处理以规范社会秩序；从经济学的角度来讲则是对资源的有效利用，达到社会福利和效益的最大化；从生态学的角度，国家治理的侧重点是维护人与自然的和谐发展。国家治理涉及众多的政府部门和治理工具，实际上其最终目的都是为了解决社会公共问题，维护国家政治、经济秩序，促进资源的有效分配，从而建立法治、高效、透明、责任的政府，以保障社会繁荣和谐与持续发展。 （一）我国国家治理的新变化 国家治理体系的形成，是一个历史的渐进的过程。我国的国家治理经历了计划经济时代的传统行政管理、改革开放和市场经济时代的新公共管理和新世纪以来的治理现代化三个阶段，对国家治理的要求也在随之发生改变。 新中国成立至改革开放之前，我国实行计划经济体制，国家控制着经济的命脉，权力集中于政府手中，是传统行政管理。为了实现经济的快速增长，邓小平带领中国开启了改革开放的历程，原有的计划经济体制已不再适应形势的需要，逐渐为市场经济体制所取代。市场经济发展壮大，公共领域也获得前所未有的自由，各种非营利组织、行业协会、企业机构如雨后春笋般出现。国家治理由单一的政府主体转向政府、社会组织与公民的互动合作，并着重于市场经济体制的建立与完善。到了21世纪，党的十六届四中全会和十七大分别提出“构建和谐社会”和“科学发展观”的目标，转变经济发展方式推动产业结构优化升级迫在眉睫。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，这再次表明国家治理进入新阶段。尤其是近年来，以人为本的理念深入社会生活的各个领域，中共中央高度重视和创新社会管理，全民参与的国家治理模式正在形成。国家治理的结构也从围绕确立市场机制配置资源的基础地位、提高行政效率、加速经济增长深入到促进经济发展方式转变和构建和谐社会及其相关领域。 国家治理是一个曲折而又向上的过程，当代中国要求国家治理立足中国的国情、政情、社情涵盖政治、经济、文化、社会和生态等社会生活方方面面的同时，更加科学化、制度化、民主化、法制化、规范化，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则处理好公共关系中的各项事务，建立高效廉洁的法治政府，实现人与自然的和谐发展。 （二）我国国家治理与政府职能转型的新要求 国家治理和政府职能的转型是治理主体之间不断调整、适应、改进和相互磨合平衡的过程。自改革开放以来在实现现代化的进程中，我国的国家治理和政府职能实现了重大转型：从注重效率优先的发展型国家到公正价值诉求的和谐型国家治理模式的演变；从全能国家一元治理演进到市场、国家与社会多元并治；从被动应付到积极应对，再到通过自身推动现代化和全球化。国家治理是实现政府职能转型的重要前提和保障，政府职能的成功转型反过来促进国家治理的顺利进行。为实现我国的社会主义现代化，走出一条科技含量高、经济效益好、人与自然和谐发展的社会主义道路，当今社会对我国国家治理和政府职能转型提出了新的要求。 1.创新社会治理体制。实现资源的良性配置、行政体制的深入改革，政府职能的成功转型，中华民族伟大的复兴梦，人的自由而全面的发展，必须创新社会治理体制。创新社会治理体制，是实现政企、政社分开的必要举措，能有效保障公民参与国家事务管理，促进国家与公民的良性互动，推动和谐社会的发展；是催生各职能主体行为规范化、透明化、公开化的利器，激发社会活力，规范市场行为，弥补效率低下和供给的缺失；是完善基层群众自治制度，统筹城乡发展、区域发展、社会发展、预防和化解社会矛盾的有力武器，维护社会的和平与稳定；是构建合作型、监督型、预防型、整体型社会治理模式的前提保障，培养国家与政府与民众的洞察力、调节力和互动力，充分发挥国家和政府免疫功能、权力制衡的约束监督机制，实现治理模式的良性和均衡发展。 2.实现从管理向治理的转变。管理和治理蕴含着两种不同的行政理念。所谓管理是为了实现某种目标而进行的计划、组织、领导和控制的过程。治理则是指由一种共同目标支持的活动。管理强调的重点更偏重于强制，即政府做出命令，上传下达，而治理融合了政府、组织、公民互动的柔性互动，强调主体的相互协作。作为国家和政府运行中的一种政治手段，治理有着更丰富的内涵，它既包含政府，又包含非正式组织和非政府机构，其权力的运行是一个上下互动、平等展开的过程，而不是管理所固有的自上而下的单一主体权力的执行。 新世纪以来，治理现代化被提上议事日程，治理现代化要求国家和政府职能的行使在涵盖政治、经济、法律、社会、文化、生态和民主等内容的同时，更加注重现代化建设各领域的有效管理同各种权威的有机结合，从而实现国家和政府从全能转向有限，从垄断转向参与，从管理转向服务，从集权转向分权，从人治转向法治，从封闭转向开放，从权力转向责任，做到国家治理、政府治理、社会治理的全覆盖。无疑从管理到治理的变迁是促进国家治理和政府职能转型的发展趋势。 3.立足民生、保障民生。民生问题是最基本的社会问题，民生问题得以保障，国家才会安定和谐；民生问题得以解决，国家才能长治久安。国家治理和政府职能的转型要求以立足民生、保障民生为出发点。党的十八届三中全会曾强调：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民的根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。” 应着力解决好人民群众的现实利益问题，从人民群众的基本需求出发，突出为民服务的主题。立足民生、保障民生是国家和政府取信于民、立信于民的前提条件；是国家和政府高效运转的出发点和落脚点，只有获得民众的支持，才能实现国家治理和政府职能的成功转型。 4.充分发挥政府审计的功能。政府审计是独立于国家和政府的第三方机构，政府审计的独立性决定了其在实现国家治理和政府职能转型中能提高透明度、防止腐败、维护国家安全和协助国家应对危机。政府审计是防范违纪及违法，减少市场行为主体欺诈、资源浪费和权力滥用的最有效手段，是监督和约束国家和政府行为的客观主体，充分发挥政府审计的免疫功能和前瞻性功能是推动和完善国家治理与政府职能转型的有力保障。 政府审计应随着社会的发展进步不断拓展其内容，并随着时代的变化而改变。当代中国各种突发性事件频繁，如自然灾害、经济危机、食品安全、生态危机时刻威胁着人们的生命与健康，如何以长远的眼光看清其深层次的原因，顾全大局，并了解自身行为的后果，是对审计前瞻性功能内容的拓展和提出的挑战。政府审计的前瞻性功能是对传统审计的补充，它立足当前着眼未来，能分析和预测问题，能为国家治理和政府职能转型提出重点和指明方向。 三、政府审计参与国家治理的路径与着力点 （一）参与路径 1.政府审计参与国家治理是由国家治理固有的性质和需求所决定的，其目标一是为了巩固现有的成果，二是促进治理模式的转型。当前，国内研究者对政府审计参与国家治理研究的文献颇多，对政府审计参与完善国家治理的路径有着各自不同的观点。 （1）以不同的理论为出发点：谭劲松、宋顺林（2012）认为政府审计参与国家治理是以人为本的活动，应基于委托代理理论的视角，以提升人民幸福为中心，紧紧围绕建立善治政府这一基本目标，夯实国家治理基础，促进善治；蔡春、朱荣、蔡利（2012）基于受托经济责任观的视角，在深入分析受托经济责任与国家审计以及受托经济责任与国家治理相互关系的基础上，探讨了政府审计参与国家治理的路径。 （2）以审计项目审查对象为出发点：张立民、崔雯雯（2014）认为审计机关的强大信息权力能为利益相关者提供高质量的信息，政府审计应通过其信息属性，降低经济、政治和社会层面的信息风险，有效地推动完善国家治理；赵鲁光（2013）强调公共预算是国家治理的经济基础和政府配置资源的重要工具，从公共预算着手，能不断促进国家治理走向良治；另外政府审计参与国家治理，推动国家治理的进程除应注重自然资源管理活动中的问题与机会，加强自然资源管理（曲婧，2013）外还应加强金融审计队伍建设，提升金融审计能力（靳辉，2013）；为科学推进政府审计，曾稳祥（2012）指出加强政策评估是转型期国家审计参与国家治理的有效方式，并从审计工作整体层面、审计项目组织管理层面和审计技术方法层面提出了可行建议。 （3）以体制改革为出发点：郭小聪（2010）认为加强财政改革和转型是国家治理的重点和关键，决定着国家治理能否成功转型；赵华（2014）认为构建政府审计系统的柔性制度是实现国家治理效能的现实基础及路径；薛芬（2012）另辟新路从如何实现政府预算变革及预算执行审计战略转型的思路，提出了国家治理的新视角；我国政府审计推动国家治理，还应根据其现实要求建立和实现“大财政审计”，改革相应的组织激励、技术保障、路径结构的监督制度与机制，促进政府内外互动及其保障制度的完善，进而推动国家治理（孙永军，2013）；秦荣生（2010）也提出了相应的观点，认为政府审计应建立全面的政府预算审计制度，建立政府绩效审计制度，实行政府及其所属部门的财务公开制度，建立审计结果的问责制度，从而服务国家治理。 2.下面主要针对政府审计参与国家治理的一致性路径进行整合。 （1）应围绕管好钱、管好权、管好事等三个方面展开。首先，管好钱能掌握资金的来龙去脉，形成全方位的监督模式，提升公共资金的合理配置及使用效率。其次，管好权意味着对权力的监督与制约，即对权力高度集中，掌握垄断信息、垄断资源、自由度高的重要部门及相关人员进行审查，促进问责、问效机制的建立与完善，整顿市场秩序、规范市场行为。最后，管好事能密切联系群众，着力解决好事关民生的重大问题和感知事物处理过程中存在的风险，从而予以揭示、预防并给出指导性意见，促进和谐社会建设。 （2）加强审计机关自身能力建设。审计机关自身能力建设是事关国家治理进程的大事，具有不可忽视的作用。加强审计机关自身能的建设应从如下方面着手：一是提升审计机关人员专业素质与技能含量，即择优、公开、公平、公正选择优秀审计人才和定期对审计人员开展技能培训与考核；二是进行创新，如创新审计方法手段、创新审计管理模式、创新制度设计、创新信息处理技巧，推动政府审计参与国家治理的成效。 （3）以善治政府为目标。所谓善治政府即民主、法治、透明、责任型的政府，是为人民的根本利益谋福利的政府。从民主的角度看，民主要求政府以服务人民为宗旨，积极回应公民的意见、保证公民的参与权。从法治的角度看，法的强制性和不可违背性会制约权力的执行，促进党风廉政建设和反腐倡廉建设。而透明性则会落实责任的履行情况，保证公民的知情权，形成有效的监督约束机制。责任性是对前三者的道德和伦理约束，是对人的本质属性的唤醒，是实现国家治理顺利、高效、保质、保量完成的内在动力。政府审计参与国家治理以围绕善治政府这一目标展开是建立服务型、参与型、民主型、法治型政府的必要举措。 （4）以改革现行管理制度为着力点。政府审计参与国家治理不能一味地只追求查处违规乱纪、贪污腐败、乱用职权、以公谋私等行为，从某种意义上讲，这是一种被动审计，治标不治本，甚至导致恶性循环的局面。政府审计应从审计得出的结论深入追究问题产生的原因，而很多问题都可以追溯到制度本身，因此，政府审计部门及相关人员应根据相应的问题改革现行的管理制度。只有从根本上解决问题，从制度上予以约束，才能起到预防效果，最终杜绝违规现象的出现。 （5）以拓展和深化审计内容为中心。国家治理是一个关系民生、关系经济实力、关系社会稳定的复杂工程，涉及政治、经济、文化、社会和生态等社会生活的所有方面。政府审计参与国家治理是围绕其任务来展开的，为实现市场经济的稳定、人与自然的和谐发展，政府审计应延伸到更宽的领域、更深的层面。一是紧扣科学发展观这一主题，加强重点资金、重大投资项目、重要权力部门的审计，以节能减排、生态文明、资源有效利用为出发点，创新制度设计、转变发展方式。二是以改善民生为目标，深入基层，了解人民群众最直接最现实的需求，拓宽民生领域投入力度，加大民生领域的审计力度，保证民生工程的切实履行。三是以完善相关立法为核心，加大对投机取巧者的打击力度、对违法犯罪行为的惩罚力度，从源头预防和抵制违规现象。四是以推动深化改革为切入点，深入分析审计过程中的不足和进步之处，以促进国家的规范管理，完善审计制度。 （二）主要着力点 公民个人及社会的运转总是处于一定的经济及政治活动中，可以说政府审计参与国家治理的着力点应紧紧围绕经济、政治及二者之间的协调来进行。首先，财政收入及预算，代表着国家的财政权，是国家治理赖以生存的经济基础；其次，政策制定与执行，其所代表的是人民赋予国家的行政权，是国家治理得以正常运转的政治基础；最后，责任的监督与审查，是人格化的国家权力，是国家治理中财政权和行政权的具体执行者。从这层意义上讲，将预算审计、公共政策审计、经济责任审计纳入政府审计是服务于国家治理的主要着力点。 1.预算审计。政府的预算分配是国家权力的集中体现，赵鲁光（2013）认为政府的治理能力在很大程度上取决于自身的公共预算能力，而以公共预算为主线的财政审计则是国家审计的法定职责和永恒主题。所谓公共预算，是一份政府受社会公众委托，配置其让渡的经济资源，并向其提供“一揽子”公共产品和服务的契约。根据其定义，以公共预算审计为切入点，探索政府审计在国家治理中的作用，具有重大指导意义。 （1）任何一个国家及政府的运转总是与财政有着唇齿相依的关系，财政是政府和国家生存的支撑，反过来政府和国家的运转又是一个资金分配的过程。从这层意义上来看，政府和国家的治理能力在很大程度上取决于公共预算，即国家和政府支配财政资金的能力。公共预算是记录政府收支计划的载体，是一个围绕资源的配置和使用，并保证效率性和公平性的政策工具。对公共预算进行审计能追踪财政资金的来龙去脉和监督公共受托责任的履行情况，有效提升公共资金的使用效率和权力的依法执行，为国家治理提供经济保障和制度支撑。 （2）根据公共预算的含义，它本质上也属于一种委托代理关系，即政府接受公众的委托代为管理各种公正资源并对公众负责。然而政府和公众之间信息并不是对称的，非对称的信息不仅会导致政府的逆向选择和道德风险，还会滋生政府挪用公款追求自身利益的机会主义行为。预算审计作为国家治理过程中监督、管理和控制公共预算活动的重要手段，能有效抑制政府作为信息优势方的这种逆向选择、道德风险和利益机会主义行为。同时预算审计还能有效防治政府权力滥用和权力膨胀，最终落实到保证公共权力的相互制衡、合理配置和有效运作上来。 2.公共政策审计。公共政策审计是指依据一定的标准和方法，对公共政策方案规划、执行情况和政策效果及价值进行估计和评价的活动。政府实现对社会的治理，不可避免地需要动用公共资源来制定公共政策，以协调和处理社会事务，而确保公共政策的公正、公平性和执政的正确性，公共政策审计于是应运而生。公共政策审计具有指正、纠偏的功能，是政府审计的一个分支，也是国家治理的重要组成部分，在推动和完善国家治理的进程中扮演着举足轻重的作用。 （1）它能有效检验政策执行效果。由于计划具有不确定性，一项政策在制定后可能由于外在环境、内部因素的复杂多变而致使相关政策的执行结果达不到预期的效果。为保证预期的目标与实际结果相吻合，就必然需要采取相关的措施，公共政策审计能对政策执行的全过程予以系统的跟踪，及时发现执行过程中存在的问题，在分析判断的基础上给出正确意见。 （2）它能评估政策的未来走向。公共政策审计在对政策的执行效果进行科学系统分析后能预知政策的未来发展方向，即是否维持既定的政策、是否进行局部调整、是否对原有政策予以废止而出台新政策，公共政策的这一属性是国家治理走向的引路人。 （3）它能促进政策的科学化。公共政策审计本身具有反馈的功能，公共政策审计的反馈功能是指公共政策审计能通过政策执行结果不断规范、完善自身，促进政策制定和执行科学化。社会是不断进步的、环境也在日益发生改变，一成不变的政策模式，不可能适应时代和现实的需要，公共政策审计必须反思自身存在的问题并不断改进，制定科学化的公共政策服务于国家治理。 3.经济责任审计。经济责任审计作为我国的一项特有审计制度，具有规范党政机关及领导干部的经济行为和预防、惩治腐败的作用。经济责任审计从微观层面讲，是被审计领导干部所在单位不断完善内部管理的“医师”；从社会经济层面讲，是各级政府公共财政管理的卫士或“经济警察”；从宏观决策层面讲，是各级党委政府干部监管决策的参谋或助手。加强经济责任审计对于实现国家治理意义重大。 （1）它是促进国家治理过程中问责机制建立与完善的重要手段。经济责任审计是以受托经济责任的履行情况为依托的审计，在受托经济责任的履行过程中必然存在问责机制。问责机制是对各级领导干部执行任务过程中责任的追究与匹配的机制，是完善内部管理，落实责任高效、高质完成的基础。经济责任审计能通过监督各级行政机关的行为、财务收支的来龙去脉及内部控制的过程，实现对各级领导干部履职效率和效果的全面评价与追踪、考察，为问责机制的贯彻实施提供强有力的证据支撑，是推动完善国家治理问责机制合法化、常规化、效率化的有力手段。 （2）它能有效发挥国家治理过程中监督机制的作用。由于在委托代理关系中存在信息不对称和逆向选择行为，为防止乱用职权、以公谋私、贪污腐败等现象，必须有相应的监督机制去监督公共权力。经济责任审计是对政府相关机构的领导人、负责人的公共受托经济责任的履行情况进行的审计，实际也是对其权力的审计。经济责任审计本身所具有的纠偏、指正、预防和揭露等功能能有效监督政府和国家领导人依法规范用权，从而更好地发挥国家治理监督机制的作用。 （3）它能保障国家治理过程中公众参与机制的有效运行。经济责任审计的公告制度要求对事前、事中、事后的审计结果及相关实施事项予以公示。经济责任审计的公告制度确保了公民的知情权，使人民能及时准确了解经济责任审计的进展情况，并对相关违法行为予以监督，对存在的问题提出建设性的见解，保证审计结果的效益与效力。经济责任审计公告制度是构建政府与公众良性互动的平台，在促进沟通参与机制建立的同时，增强着政府的威信，为国家治理相关事项的展开提供有力保障。标签：经济责任审计论文; 政府审计论文; 经济转型论文; 治理理论论文; 预算执行论文; 公共资源论文; 社会管理论文; 审计计划论文; 国家经济论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 公共政策过程论文; 审计职能论文; 政府治理论文; 审计目标论文; 管理审计论文; 经济学论文; 时政论文; 内部审计论文;