对国外城市经营理念的考察与借鉴，本文主要内容关键词为：经营理念论文,国外论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】TU984:F293
【文献标识码】A
随着我国城市化进程的加快和社会主义市场经济体制的完善，城市建设和发展已越来越强调其整体性和运作效率，因此，城市经营的理念自20世纪90年代中后期在中国大陆提出后，立即得到了各级政府部门和有关专家的高度重视，成为21世纪城市政府和理论工作者的新课题。据调查，全国已有200多个城市正在开展城市经营的试点和探索，并已取得了一定的成绩，专家们也进行了一系列探索性的研究。但是，城市经营在我国还是一个新生事物，无论是理论还是实践都还不成熟，在城市经营的内涵、目标、方法等众多方面还存在许多模糊认识。借鉴国外城市经营的先进理论与实践，有助于我们尽快提高认识，推进我国城市经营的快速健康发展。
1 国外城市经营理念：形成与发展
城市经营(Urban Management)理念的出现，最早可以追溯到1978年，当时它被两位研究者从经纪人的众多业务中发掘出来(McGill,1998)。作为经纪人业务的一种特殊形式，它实际上是通过对权力的操纵而达到分配资源的目的。从这个意义上讲，城市经营是联接官僚机构与社会之间的一座桥梁，官僚机构拥有待分配资源，而社会需要这些资源来提供基础设施和公共服务。城市经营的理念一经提出，立即引起国际上众多理论和实践工作者的关注甚至论战。威廉姆(William,1978)试图把城市经营定义为一个研究主题或是一种研究框架，他认为，城市经营的本质就是彻底弄清城市的性质、城市的社会与经济结构及其城市内部的权力关系。威廉姆还考察了城市经营过程中的参与者，他发现，相当多的争论集中在政府（包括中央政府和地方政府）的角色问题上，也就是说，城市经营究竟应该由政府包揽还是应该包括更广范围的参与者？被城市居民看作是资源搜寻控制者的私人企业是否可以参与城市的经营管理？这个问题归根到底是一个如何对城市经营过程进行整合的问题。
伦纳德(Leonard,1982)同意整合的观点，并认为这一解释带有政治色彩，因此，他主张，城市经营论题的提出是源于对权力的关注，这里的权力是指政府官员所拥有的分配资源和设备的权力。他进一步指出，基础设施及公共服务的供给与城市经营参与者的范围是一对孪生的权力问题，这两个问题是争论的焦点所在。
20世纪80年代以后，发达国家对发展中世界的援助方向发生了一些变化，先前以基础设施项目为主的援助方式逐渐受到质疑，因为虽然这些项目会对城市其他部门的经济、社会和环境系统产生重大影响，却无助于城市经营管理制度的建设，以便使发展中国家能够自行供应和维持其基础设施。由此，援助资金逐渐转向制度能力建设，而非先前的重点工程项目。这一变化实际上体现了发达国家对发展中国家城市经营管理制度的干预过程，这一过程对城市经营理念的进一步充实具有深远的影响。此外，在这一阶段，弄清城市中各个基础设施工程之间的内在联系也成为一个共识，城市经营是一个高度复杂的系统，需要从整体上进行考虑，应该包含更为广泛的内容(Baker,1989)。
邱吉尔(Churchill,1985)也认为“城市经营含义正变得日益丰富，城市经营不再仅仅指系统控制，而是一系列行为关系；通过城市经营，城市居民的种种行为之间以及与城市的各种管理行为之间都会互相影响。”显然，在城市发展问题上，单一空间的干预方式已经被一个更为精细和复杂的思想所替代。
莎玛(Sharma,1989)把城市经营界定为一系列指导城市范围内社会、物质和经济发展的行为，是为了保证基本服务的必要供应而采取的干预方式，以促进经济的发展和福利的提高。罗科迪(Rakodi,1991)的观点与此相同，他认为“城市经营的目标是保证系统的各个组成部分是被管理着的，从而使一个城市的日常运行成为可能，以支持和鼓励所有经济活动的开展，并满足居民居住及使用各项设施和服务的需要。”由此可见，两位作者都认识到城市经营对城市运作结果的战略性职责。
理查森(Richardson,1993)则提供了三种测试城市经营是否成功的方法：首先是对都市管理者实施空间战略能力的测试——管理效率的合理测试；其次是对提供城市基础设施和服务能力的测试，以判断能否满足快速增长的城市人口的需要——管理有效性的合理测试；最后一项测试比较简单但是非常关键，即对具体操作和维护的测试。
综上所述，最初的城市经营参数实际上包含了以下三个论题：第一，城市经营仅仅是一个政府所关心的资源分配问题还是一项与所有参与者都有关系的事务？换句话说，谁或什么是城市经营的驱动力？第二个论题与制度的尺度有关，是分部门还是跨部门考虑城市的性质？鉴于城市经营对象——城市本身的复杂性，制度安排也应该具有一定的复杂性而不能简单化处理。第三个论题是如何解决战略必要性与操作灵活性之间的矛盾。
在城市经营提出后的20多年的发展历程中，城市经营的内涵被逐渐充实，但一直缺少一个整体的定义，马丁利(Mattingly,1994)因此呼吁，需要“一个更清晰的关于城市经营的定义”。然而，直到1995年，沃纳(Werna,1995)认为“城市经营这一概念还是令人难以琢磨的”。麦基尔(McGill,1998)从一个实践工作者的角度反驳了沃纳等人的观点，他认为城市经营的基本含义应该建立在两个简单的但又是基础的目标之上，首先是规划，即规划如何供应和维护一个城市的基础设施和公共服务；其次是城市地方政府的合理定位，即地方政府的职责应该是从组织上和财政上确保基础设施和公共服务的供给和维护。作者进一步强调，在城市经营的过程中，地方政府应该整合所有的参与者，并进行必要的制度安排，以形成一个互相补充的良性循环。
2 国外城市经营的特征：整体性
联合国计划开发署(UNDP,1989)一直以来都非常关注发展中国家的城市问题，他们在对城市变迁政策及合作技术的研究中认为，要解决好一个大城市在快速集聚过程中出现的一系列问题，单靠套用过时的模型或者实施刚性规划是无济于事的，只有城市经营才能够应对这样的挑战，但前提是，它无论在概念上还是在实践中，都必须作为一个整体的方法来发展。
夏博·切莫(Shabbir Cheema,1993)观点与此一致，他认为，城市扩张是不可避免的，城市问题的最终解决途径在很大程度上依赖于对城市的有效经营。城市经营应该是一个整体的概念(a holistic concept)，它的目标是强化政府和非政府组织的决策能力以及如何在执行决策时取得最佳效果的能力。由于各个城市具有个体差异，因此，城市经营没有统一的模式，它应该对不同城市的不同问题做出有效的反应，以尽可能使各个城市能够尽情发挥他们各自的功能。
对于城市经营的整体性特征，斯特恩(Stren,1992)等人有比较详细的解释：
(1)制定城市政策时必须从整体上考虑。
(2)城市经历具有多样性，不同的部门政策会以多种方式影响城市区域，因此，城市开发方式应该从全盘考虑并包括各个学科在内。
(3)为了应对环境挑战，首先要解决的是一个更高层次的部门间的合作问题。
(4)城市生活是动态的和广泛的，研究城市的方法必须反映这些多样性；整体方法的本质就是必须认识城市中各个部门和各个区域间的相互关联。
(5)任何一个试图在城市政策领域取得一致的战略或方法通常被称为城市开发法，由于使得一个城市运转的各个元素间的复杂的相互作用，理想的城市开发方法应该是全盘考虑的。
(6)强调整体方法必要性的另一个理由是所有人类活动都是紧密联系的，就如城市系统概念本身所暗示的那样。
(7)一个整体的方法，要求在涉及正式和非正式经济部门的各个政策之间具有明确的联系。
(8)最后，整体方法可以避免资源浪费。
3 国外城市经营的核心问题：参与者及其相互关系
城市经营的整体性提法虽然在制度架构上提供了一种指示，但它本身并没有回答什么是城市发展驱动力的问题，回答这一问题的关键是要弄清谁是城市经营的参与者以及这些参与者之间的关系。
显然，城市政府是一个不可或缺的参与者，这是由城市经营的整体性特征所决定的，因为只有城市政府才能对一个城市的整体发展做出战略性决策，因此，政府干预是必要的。另外，城市经营的整体性特征也决定了其他非政府组织，无讼是公共的还是私人的，都应该在城市发展中发挥积极的作用，这样才能与城市经营的复杂性相匹配。实际上，在城市经营的参与者问题上，早期就已经达成了共识，即城市政府不是城市经营的惟一参与者。然而，对于政府部门与非政府部门，或者，公共部门与私人部门之间在经营城市过程中的关系协调问题，却一直存在争论，争论的实质内容是“政府干预的性质和特征”，即政府应该在哪些方面进行干预？干预的尺度如何？如何充分发挥市场的作用？等等。这是城市经营的核心问题，因为它决定了城市经营的效率高低。
由联合国开发计划署(UNDP)、联合国人居中心(UNCHS)和世界银行(World Bank)联合资助的城市经营计划(Urban Management Programme,UMP)是一项致力于发展中国家城镇经济增长、社会发展的研究和培训计划，在其系列成果《城市经营基础》(Davey,1993)中，有一个专题专门就公共部门（政府）和私人部门之间的关系问题进行了研究。在这个专题中，作者首先考察了朗迪内莉(Rondinelli)所定义的城市政府的四大任务，即：
(1)为城市的有效运作提供必要的基础设施；
(2)为开发人力资源、改进生产力及提高城市居民的生活标准提供公共服务；
(3)规范那些影响城市居民公共福利、健康及安全的私人行为；
(4)提供服务和便利用于支持生产性活动，并使私营企业能够在城市领域有效运作。
以上四项任务，除第三项外，都与基础设施和公共服务的供给有关。在这里，作者提醒注意“供应(providing)服务”和“生产(producing)服务”的区别，“供应”的任务是决定公共服务的数量和质量，并在资金上和执行上给予保证，而“生产”则是指为实际交付服务而对人力资源和其他资源的开发和管理，这两者可以而且经常是分离的。从国外城市发展的实践来看，绝大部分城市服务是由私营组织供应并生产的，即使由公共部门供应的服务，其生产任务还是由私营组织来完成的。
那么，在决定公共部门和私人部门的合理的职责分工界限时是否存在一定的标准呢？从理论上讲，只有当私营企业不能或不愿供应某种服务，而这种服务对社会而言又是一种基本的公共福利时，公共干预才是必要的。首先是私营企业无法完成的公共服务，包括：(1)个人消费量无法测算，从而无法从消费者那里收回成本的属于集体受益性质的服务，如环境健康；(2)个别消费量可以测算，但服务涉及一个集体的因素，而不是个人的收益，因此消费者不愿意支付的服务；(3)把所有成本都强加在消费者身上将有碍公平地接近一种所有收入群都应该享受的服务。其次是私营企业不愿提供的服务，此类公共服务所需的投资超过私营企业的财力，而且回报率很低，要冒一定的风险或者投资回收期很长。在第三情形下，私营企业能够也愿意提供一种服务，但是该类服务的技术特性或者投资规模不利于竞争，因而需要政府干预来保护公众免受垄断力量的操纵。
尽管上述论点证明政府在一系列公共服务上的干预是正当的，但是在下列情况下，还是存在多种选择。第一，如果问题仅仅与垄断力量有关，那么政府只要管制好产品的标准和价格后，就可以放心地把供应问题留给私人部门去完成了（如私人的电力和电信供应）。第二，如果问题是低收入者负担不起某种服务，那么政府还是可以通过补贴收入和消费的方式把这类服务留在私人部门的手里，但前提是能够确定补贴的对象和成本（通常这不是一件容易的事）。第三，在其他的要求政府干预的例子中，政府至少在理论上可以通过支付费用的方式让私人部门代其生产来提供某种服务。最后，政府干预既可以发生在供应一种服务时也可以发生在生产一种服务时。
4 国外城市经营理念的借鉴意义
4.1 关于城市经营的内涵
在英文中，经营和管理是同一个词——Management，因此，城市经营(Urban Management)也可以译作城市管理。当然，这里的管理有别于行政式的管理(Administration)，而是一种经营性管理(Management)。从国外Urban Management概念的形成与发展历史看，其内涵更侧重于一种战略性管理，或者说政府对城市发展的战略性干预，其目的是促进经济的整体发展和福利的全面提高。而我国目前对城市经营内涵的一般理解是指运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（土地、水资源、阳光、空气）和人力作用资本（市政公用设施）及其相关的延伸资本（道路、桥梁等的命名权）进行聚集、重组和市场化营运，以达到为城市发展提供资金的目的（李土寿，2001）。可见，我国目前城市经营的目标比较注重经济效益的获得，实践中的做法也是如此，绝大多数地方把城市经营作为增加地方财政收入的一项重要工作来抓，这与国外城市经营的目标还存在着一定的差距。有一种主流观点主张把城市看作是一个企业一样来经营，通过企业化管理，提高整个城市的运作效率。这种观点的出发点是对的，但必须引起注意的是，城市毕竟不同于一般的企业，城市比企业要复杂得多，企业可以把利润最大化作为其惟一的经营目标，但城市经营除考虑经济效益外，还必须兼顾生态、环境、文化、社会福利等众多方面，缺一不可。因此，城市经营是一个战略性的框架和任务，也是一个整合众多城市资源并使其得到优化配置的过程，城市经营的目标是城市整体利益最大化，而非单纯的利润最大化。只有深刻认识城市经营的内涵，才能使城市经营朝着正确的方向健康发展。
4.2 城市经营与城市化的关系
一般认为，城市经营是城市化的产物，城市经营要为城市化服务。若按城市人口超过50%就算是进入城市化状态，1900年英国城市人口就已超过农村人口，1920年美国的城市人口达总人口的60%。也就是说，欧美发达国家在20世纪初就已经完成了城市化，而城市经营理念是在发展中国家的城市化过程中提出的，且只有短短20多年的历史，可见，城市经营并不是城市化的必然产物。当然，城市经营应该为城市化服务，但是，城市经营不能一味地跟着城市化走，在目前我国城市化带有太多主观痕迹的状况下，尤其要注意这个问题。城市经营应该具备自己独立的体系，这正如麦基尔所概括的那样，城市经营的两个基本目标是规划和政府定位。其中，规划是城市经营的核心和先决条件，只有在城市规划的指导下，才可能实现城市整体利益最大化的目标，这也是由城市经营的整体性特征所决定的。欧美发达国家在城市化过程中虽然没有明确提出城市经营的概念，但规划在其中所起的作用是牢不可破的，规划的重要性从来都不容忽视。所以，从某种角度讲，城市经营与城市化的关系实际上就相当于规划与城市化的关系，规划应该先于城市化，否则就失去了指导意义；同理，城市经营的战略也应该先于城市化，而不是只为城市化提供资金而盲目地跟着城市化走。由此可见，正确处理城市经营与城市化关系的实质是要确立城市经营在城市化过程中的指导地位和作用，在这里，还必须强调规划的科学性和严肃性，这是一个先决条件，若规划缺乏科学性和严肃性，一切讨论都毫无意义。
4.3 城市经营中政府与市场的关系
城市经营是一个市场化的过程，即把构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本和人力作用资本及其相关的延伸资本逐步推向市场，由市场中那双“无形的手”来调节供需，从而实现城市资源的最优化配置。但是，市场不是万能的，当垄断、非对称信息、外部性、公共产品等现象出现时，资源配置就不可能达到帕累托最优状态，市场就失灵了，从而构成了对政府干预的有效需求。然而，政府官员也是经济人，政府干预通常带有主观性，再加上政府决策能力的有限性以及政府寻租行为的不可避免性等等，都会导致政府失灵（沃尔夫，1994）。因此，政府干预的目标应该是既克服市场失灵又避免政府失灵。从中国的实际情况看，城市政府最大的资本是土地资本，因而，经营城市主要就是经营城市土地。目前倍受各界政府青睐的土地储备制度是一个典型的政府干预市场的例子，经过几年实践，土地储备制度已经在规范土地一级市场、优化配置城市土地资源及迅速推进城市化等方面取得了显著的成效。但是，土地储备制度公开倡导的政府垄断一级市场的行为是否存在着过度垄断的问题？要知道，垄断是市场失灵的原因之一，如果政府干预的结果是市场失灵，那么，市场是否需要这样的干预？要把握政府干预的尺度是一件难事，难就难在它不是纯粹地在市场与政府之间作选择，而是在这两者的不同组合间的选择，以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择，实际上就是对城市经营的制度安排。城市经营计划(UMP)的研究成果提供了一些具体的判断依据，有助于我们把握政府干预的尺度，充分发挥市场机制的作用。
【收稿日期】2002-07-18