信访与行政复议衔接疑难问题解析，本文主要内容关键词为：行政复议论文,疑难问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从公法上说，解决社会矛盾、实现社会和谐须有多元化的解决争议的途径，要有系统、配套的法律制度。① 与行政诉讼相比，由于行政复议具有内部纠错、费用低廉、程序便捷、范围宽广等特点，所以，后者更应当被视为解决行政争议的基础性途径。② 与此同时，在我国，以《信访条例》为法律依托并具有文化与制度传统的信访也是一种解决行政争议的重要途径，其使用“频率”甚至大大超过了行政诉讼与行政复议，③ 从而形成了“大信访、中诉讼、小复议”的行政救济格局。④
信访与行政复议的共同点在于：两者都是在行政系统内由行政部门自身解决行政争议的渠道。从我国立法上看，作为行政法规的新《信访条例》是在作为法律的《行政复议法》颁布实施6年后的2005年出台的。客观地说，在立法技术与设计上，《信访条例》没有能够充分、细致、全面地考量《行政复议法》的规定。于是，自《信访条例》实施以来，由于立法之间的协调、衔接不够，导致了实践中人们对如何合法、妥善地处理信访与行政复议的关系产生了许多困惑与难题，甚至是工作中的无所适从。为此，如何在厘清制度关联的基础上，将两者合法、有效地衔接起来，对在实践中优化制度配置，依法、切实地推进两项工作具有迫切意义。本文的目标是依据现有立法从实际工作层面分析信访与行政复议的关联与衔接，不涉及对立法自身不足的讨论，也不涉及对两种制度进行改革和创新的探究。⑤
1.信访与行政复议的受案范围
根据《行政复议法》第6条第1款的规定，有法定11种情形之一的属于行政复议的范围，公民、法人或者其他组织可以依照该法申请行政复议。《行政复议法》中的“可以”应理解为：（1）行政相对人在法律规定的期限内对11种具体行政行为不服，可以选择申请复议。（2）除非特别法规定了复议前置的要求，当事人也可以不申请行政复议，而根据《行政诉讼法》的规定直接提起诉讼。值得注意的是，《行政复议法》中的“可以”申请行政复议是否也意味着，当事人对属于行政复议范围的事项，可以不复议而先行信访呢？单从《行政复议法》看是可以先行信访的，但是，由于《行政复议法》不是调整信访的法律，对信访与行政复议的关系也未作明确规定。因此，对两者的关系应当适用《信访条例》第14条第2款的专门规定，即对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。显而易见，“应当”申请复议的行政争议，是不能由信访部门受理解决的。也就是说，在行政系统内部不得以信访取代相对人应通过复议获得的救济，复议的作用应当是基础性的，而信访所应发挥的只是在无法启动行政复议之后的拾遗补缺的作用。⑥
2.信访部门对超过行政复议期限的信访事项的受理
当前，信访数量居高不下的原因之一是，对信访人提出信访事项没有严格的时效限制，而申请行政复议则要“自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请”。⑦ 因此，许多超过复议申请期限，未经复议的具体行政行为，当事人可以“已无法再申请行政复议”为由而转诉于信访部门。同时，由于现实中存在行政复议有效性不足的原因，⑧ 使得一些当事人不信任复议机关，不愿申请复议，而只想通过信访解决纠纷，从而故意拖延、放弃复议，转而向信访部门投诉。在大多数情况下，信访部门为化解矛盾，对这样一些本应通过复议解决的纠纷只好受理。这样的做法不仅会滋长当事人对行政复议（期限）的漠视，强化其对信访的依赖，更会使根据法律设置的行政复议制度出现“闲置”，⑨ 违背制度效能原则。
笔者认为，在决定是否受理原本应当由行政复议机关解决的行政争议案件时，信访部门应当审查信访人没有在法定期限内申请复议是否“情有可原”，或者说存在主观故意的过错。这包括四种情况。
（1）信访人未能在法律规定的期限内申请复议是因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的。在此情况下，根据《行政复议法》第9条的规定，申请期限自障碍消除之日起继续计算，当事人依然可以申请行政复议；因此，信访部门不应受理信访人的信访申请，而应当建议当事人向复议机关说明原由。
（2）信访人未能在法律规定的期限内申请复议是因作出原具体行政行为的行政主体未告知行政相对人，对具体行政行为不服可申请复议，致使行政相对人错过复议时效的。告知当事人复议的权利并非行政机关普遍性的法定义务，而只是行政行为正当性的义务。这种情况下的超过复议期限不能视为是“不可抗力”而延长期限；能否视为是“正当理由”则要取决于原处（理）行政机关的举证。⑩ 如果原处行政机关不能证明已经告知当事人复议权利，且行政复议机关又因当事人超出复议期限而不受理复议申请的，信访部门可以受理。
（3）信访人未在法定期限内申请行政复议，也未在法定期限内提起行政诉讼，但在期限结束后发现有新证据可以证明原具体行政行为所依据的事实、证据存在重大瑕疵，违反法定程序，行政主体超越或者滥用职权，以及具体行政行为明显不当的，信访部门应当予以受理。
（4）如果原处行政机关或行政复议机关能够证明当事人未能在法律规定的期限内申请复议是因自身故意过错拖延而造成的；或者信访部门可以主动查明信访人存在故意过错拖延行政复议的事实，信访部门均不应受理信访人的信访投诉。
3.信访部门对已经行政复议的信访事项的受理
《行政复议法》没有对复议程序终结之后又有新证据证明原具体行政行为及相关抽象行政行为有违法、或明显不当的情况作出规定。特别是当此类具体行政行为不属于行政诉讼的受案范围，或者已过诉讼时效，相对人无法通过诉讼程序获得救济时，信访部门可以受理此类行政争议案件，以便保障相对人的合法权益。具体情况如下。
（1）不适当的具体行政行为。由于行政诉讼不审查具体行政行为的适当性，经复议的具体行政行为的适当性被新的证据证明存在明显瑕疵或显失公正的，信访部门应当受理。此时应注意的是，所谓明显瑕疵或显失公正是指该行为不存在合法性问题，(11) 否则就应该通过向司法机关提起诉讼获得救济。
（2）不属于行政诉讼受案范围的具体行政行为。对比《行政复议法》和《行政诉讼法》受案范围的规定，行政诉讼不予受理的具体行政行为主要是指由行政复议机关最终裁决的具体行政行为。(12) 如果确有新的证据表明此类行为存在合法性或明显的适当性瑕疵，当事人向信访部门投诉，信访部门应当予以受理。
（3）《行政复议法》第7条规定的抽象行政行为（行政规定）。当事人在对前述第1、2种具体行政行为作为信访事项予以投诉时，如果认为其所依据的相关规定也存在由新的证据可予以证明的违法性或明显瑕疵时，可以一并予以投诉。信访部门在由信访事项处理机关对投诉的具体行政行为作出处理的同时，可以按照其工作程序将对行政规定的投诉转交有权处理的部门。(13)
4.信访案件处理过程中行政复议的启动
根据《信访条例》的规定，投诉请求类信访事项的办理主体通常仅指有权直接对信访事项作出处理决定的行政机关，一般不包括各级人民政府信访工作机构，(14) 而能够被申请行政复议的具体行政行为往往也是由行政机关作出的。也就是说，信访处理和行政复议在处理主体上存在业务上的相关，在处理方式上也存在诸多类似。(15)
对投诉请求类信访事项的办理会在有权处理的行政机关和作为信访人的行政相对人之间产生新的行政法律关系。从行政法律行为的行为性质上分析，应当把通过信访部门转交给有权处理的行政机关办理的，甚至是在一些特殊的信访事项中，由信访工作机构直接承办的，具备一项新的具体行政行为要件的投诉请求类信访事项纳入可复议的范畴。具体来说，如果办理意见是可以被申请复议或诉讼的，该意见就应当被视为是信访终结意见，信访人不能申请信访复查，即信访人通过信访渠道能够实现的救济已告终止，接下来的进一步救济应通过行政复议或者诉讼来获得。此种情况，可以概括为信访案件处理过程中行政复议的启动。(16)
随之而来的问题是，如何判断行政主体对信访事项的办理是否为一项新的、可申请行政复议或提起诉讼的具体行政行为。这要从其行为性质上进行分析。在行政法理论上，一项具体行政行为的成立应具备四个基本要件：（1）行政权能的存在为具体行政行为成立的主体要件或资格要件。（2）行政权的实际运用为具体行政行为成立的权力要件。（3）法律效果的存在为具体行政行为成立的法律要件或内容要件。（4）意思表示行为的存在为具体行政行为成立的形式要件。(17)
简要地说，只要信访处理机关的处理决定改变了信访人在法律上的权利或义务，产生了不同的法律效果，就可视为新决定和新行政法律关系的产生。实践中的问题是，如果权利、义务关系同原处行政决定相比并无变化，但其所赖以存在的事实出现了重要变动，该如何判断？例如，在信访事项办理过程中，如果当事人提出新的证据足以证明原具体行政行为存在合法性、适当性的瑕疵，是否就可以视为新决定和新行政法律关系的产生，进而启动行政复议呢？笔者对此持否定态度。因为，一项已经复议终结的案件，不能因当事人提出新的证据而再次启动复议程序。如果未经复议而先行信访，再启动复议的做法在逻辑上也是不通的，理由是，如果信访之后可以复议就说明该信访事项属于行政复议的范围，而应当排除先行信访。
总之，对信访部门和信访处理机关来说，在处理信访案件中应当尽量避免在处理因原处具体行政行为而产生的争议的过程中，重新作出新的具体行政行为，进而再启动复议，而应当就事论事，避免产生“案中案”。如果行政复议机关的复议决定或者原处行政决定的确存在合法性与合理性的重大瑕疵，或者当事人提出的新证据足以改变原认定事实且影响行政决定内容的，信访处理机关应当在既维护行政复议机关的权威（尤其是在复议决定已经生效的情况下），又保护行政相对人合法权益的基础上，通过协调与补偿的方式解决争议，并及时撤销或改变，或通过建议纠正原处行政决定。
5.信访人对信访不作为能否启动行政复议
对于信访不作为能否启动行政复议，《信访条例》本身并未明确规定，实践中也不多见。但是，根据《行政复议法》第6条第1款第9项及第11项的规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的……属于行政复议的受案范围。这两项规定可以看作行政相对人针对行政主体的不作为申请复议的法律依据，也可以作为因信访不作为而启动行政复议的法律依据。具体来说，信访机关受理、办理信访事项超过法定期限仍未答复或办结的，构成程序违法，可能产生信访人对办理机关的不作为申请行政复议或提起行政诉讼的法律后果。(18) 另外，信访部门对信访人所反映的情况，提出的建议、意见类的信访事项是否按照相关程序予以受理、处理也可以成为行政复议的对象。
应当注意的是，在信访不作为的情况下申请行政复议，复议的对象不是信访事项所涉及的权利、义务关系的内容，而是行政主体在对信访事项的受理、处理程序上是否怠于或没有履行职责而侵犯了信访人的合法权益。主张信访不作为能够成为启动行政复议的理由还在于利用行政复议可以监督、督促信访机构积极履行职责。
6.信访人对信访答复意见能否启动行政复议
信访人对行政机关作出的信访答复意见不服能否启动复议救济，《行政复议法》与《信访条例》均未作出明确规定。根据《行政复议法》的相关规定，笔者认为，对信访人对答复意见要启动行政复议应当满足以下条件。(19) （1）申请行政复议的对象必须是具体行政行为，或者是作出具体行政行为的依据（行政规定）。在后一种针对行政规定申请复议的情况下，当事人必须是附带申请而不能是独立申请。实践中，行政机关针对信访人经常作出的信访咨询回复、解释、说明等就不属于具体行政行为。而行政机关在法定期限内对信访人的信访事项书面作出不予受理答复的，应当视为是行政机关依职权的具体行政行为，属于行政复议的审查范围。（2）复议申请人要与被申请的具体行政行为之间存在直接、现实、具体、客观的法律上的利害关系。（3）申请行政复议的事项必须是属于行政复议的受案范围。不属于受案范围的行政行为，行政复议机关无法受理，如行政立法行为、行政调解行为和行政处分行为。（4）申请行政复议须没有超过法定复议期限，即符合60日之规定。（5）受理复议申请的机关对申请复议案件具有管辖权。（6）尤其重要的一点是：复议申请人的申请即使能满足上述5项条件，但如果所申请的具体行政行为或因该具体行政行为而引发的行政争议已被复议机关处理终结的，行政复议也将无法启动。强调这一点的意义在于，要避免当事人在信访和行政复议之间不停“游走”，使相关争议长期无法终结，进而影响行政秩序。破坏法律尊严。
注释：
① 制度功能意义上的行政复议、行政诉讼在众多法治国家都是存在的，但其形式上的表现和话语上的称谓却不尽相同。如行政复议在英国和澳大利亚就可以理解为行政裁判所（administrative tribunals），在美国可以理解为行政法法官（administrative law judges）；行政诉讼在普通法国家可以对应为司法审查（judicial review）。
② 参见余亚莲、何姗：《行政复议：民告官的最佳选择》，http://www.ycwb.com/gb/cont ent/2004—07/14/content-723579.htm,2004年7月14日访问。
③ 近年，我国每年仅有8万多件行政复议案件，行政诉讼案件只有9万多件，而信访案件却是人民法院受理行政诉讼和行政复议机关受理的行政复议案件总和的70多倍，是人民法院受理的民事、刑事和行政诉讼案件总和的1.5倍。转引自王宝明：《依法化解社会矛盾的政策建议》，《中国行政管理》2007年第2期。再如，2004年全国县以上党政信访部门受理群众来信来访总量达1373.6万件（人）次，而同年全国行政复议案件仅为81833件。前一数据引自王学军：《贯彻落实〈信访条例〉的几个问题》，《瞭望》2006年第40期；后一数据引自青峰：《中国行政复议制度的发展、现状和展望》，《法治论丛》2006年第1期。
④ 尽管信访案件在性质上不限于行政争议，且可以分为投诉请求与建议两大类；另外，信访在很大程度上也只是一种“中转”性的工作。不象法院与行政复议机关那样要完整地“定分止争”。但无论如何，“牛市”的信访与“熊市”的复议间的对比，使我们必须深入思考、梳理它们之间的关系。诉讼案件数量的低位尚不足忧，因为，它是解决行政争议的最后保障，但复议案件数量的超低则要认真思考。
⑤ 这样的讨论和探究会涉及《行政复议法》针对信访制度规定的补充和修改、《信访法》的出台、复议和信访机构组织关系的调整等。
⑥ 参见王学军：《信访条例讲话》，法律出版社2005年版，第107～108页。
⑦ 法律规定的申请日期超过60日的除外；因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
⑧ 关于行政复议工作当前所存在的问题，可参见华建敏在2006全国行政复议工作座谈会上的讲话：《加强行政复议工作，促进法治政府建设》，《中国行政管理》2007年第3期。
⑨ 以四川省自贡市为例，《行政复议法》实施后的数年时间里，该市政府法制办受理的行政复议案件数量分别为：2000年为10件、2001年为8件、2002年为14件、2003年为13件。而自贡市政府信访办2001年的信访案件数量为8000件、2002年为7000件、2003年为6800件。参见王建华、李季、罗尔兰：《四川省行政复议制度的现状及对策》，http://www.newssc.org/gb/Newssc/llzx/dfzc/userobjectlai 403347.html，2007年4月5日访问。
⑩ 需要注意的是，此时的举证责任应当由行政机关承担，而不能要求由当事人提供原处行政机关告知其复议权利的证据。这也可以作为督促行政主体依法及时告知行政相对人救济途径的一种手段，并同追究引发信访事项的机关或个人的责任联系起来。
(11) 就《行政诉讼法》的规定看，除行政处罚显失公正可以由法院加以审查之外，法院原则上不能对具体行政行为的适当性加以审查，而只能审查其合法性。
(12) 根据《行政复议法》第30条的规定，行政复议最终裁决的具体行政行为是：根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定，调整或者征用土地的决定；省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定。另外，根据《行政复议法》第6条第1款的规定，行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的属于行政复议的受案范围；对此类具体行政行为，尽管《行政诉讼法》没有明确列举为行政诉讼的受案范围，但根据《行政诉讼法》第2条、第5条以及相关司法解释的规定，可以纳入诉讼受案范围。
(13) 如果当事人只是对某一不直接涉及其权益的抽象行政行为的正当性、合法性提出异议，属于非投诉类的信访事项，其可以通过反映情况，提出建议、意见的方式向信访部门反映。
(14) 同前注⑥，王学军书，第91～92页。
(15) 如《信访条例》第31条对办理程序及要求的规定与《行政处罚法》、《行政许可法》中有关行政机关给予行政处罚、行政许可的程序要求存在诸多类似之处。
(16) 人们已经习惯的表达方式为：当事人能否申请行政复议。笔者改用“启动”行政复议。理由在于，对行政机关的决定或行为不服，当事人申请行政复议救济的“申请权”是绝对的，至于申请以后行政复议机关是否受理，取决于复议机关的立案审查，包括中请人资格、受案范围、期限要求等。这些审查内容不能转嫁于当事人，否则既不现实、可行，也是对公民复议救济权的不当限制。
(17) 参见姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第223～229页。
(18) 同前注⑥，王学军书，第102页。
(19) 以下前4点内容参考了上海市委、市政府信访办复查复核处的研究观点，具体可见该处：《2006年信访与行政复议、行政诉讼的分工与衔接研究报告》（内部讨论稿），第28页。
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