国有企业二元化宏观治理设想，本文主要内容关键词为：国有企业论文,二元化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业的运作乃国之大事，其兴衰荣辱关乎经济根本体制的变迁，影响巨大且深远，故尤为历代统治者所重视。
中国志在构建新型市场经济秩序，历经多年磨难而渐趋成型。然与此相应又势在必行的国企改革却更呈步履维艰之态，处境尴尬。今春全国人代会前不久，世界银行发布了一份报告，称“中国已经花了20多年的时间来改革国有资产管理体制，但成效非常有限。”此基于西方经验的犀利评价足可说明国企改革的问题。
何以造成如此劣势局面呢？原因虽属多方面，但要者莫过于对国企特殊本质的认识存有模糊之处，由此不能正确厘清其与政府间的关系，并致使国企宏观治理架构发生偏差。国企改革，治标更需治本；国企运作，绝不可背离政府最终指导理念。否则，付出的代价必将是极为惨重的。
一、政府之于国企的二元价值理念
（一）政府本身的行政属性决定了其对国企绝对控制的必要性
政府是国家统治工具的典型表现形式，是统治阶层籍以贯彻落实统治意志的强力工具。行政命令则是政府赖以施政的最主要手段，相对主体与政府之间的关系是纵向的，始终处于接受与服从的被管理地位。针对国企，尽管在名义上人民拥有所有权，但实际上占有、使用、收益和处分等诸权利完全由政府掌控，而不可能受其他任何主体的干涉。政府本身职能决定了其对国企控制的不可分离，相应地，国企听命于政府是必然的也是正确的，其命运应该也必须由政府加以掌握。单纯为了保持国企活力而片面地强调政企分开，不但是一种错误的观念，更会产生诸如国有资产流失，社会公平难以保证等非常不利的后果。
至此，我们不能不得出这样一个结论，真正的国企不能离开政府的掌控，政企不仅不能分开，而应该予以强化。政企结合是国企生存的优势所在。但是值得注意的是，这里强调政企结合，并非要回归过去政府给国企施加以过多的不当干预并导致国企体制僵化、死气沉沉这样的一种老路，而是指政府对国企保持着间接的，但又是密切的宏观角度的控制，掌控国企的产生、消灭和运作方向。由此保障国企的运作合乎政府的调控意愿。
（二）国企本身的企业属性决定了必须保持其活力
国企属于经营性资产，从经济学的意义上，或者从企业制度的一般逻辑体系上，我们必须假定企业是追求利润最大化的经济实体。国企也不例外，既然处于同样的市场环境下，就应该遵循着同样的市场游戏规则。只有通过此途径，方可促使国企提高工作效率和产品质量，并可取得节约政府管理成本，避免资产无谓流失与浪费等恶果。国企既由政府设立或促其形成，就必然受其影响。但若要保持必须的市场活力，则必须参与同其他非国有企业相比并无任何特权或不受政府直接插手干预的市场竞争。
毋庸讳言，以前的改革措施并没能使国有企业变成现代市场经济意义上的完全商业化的经营实体。
二、国企存续的基本原则
（一）政府之于国企的最终指导思想
作为国家的代表机关，政府的运作体现着统治层维持自身统治的意志，在政治、经济、文化、军事及社会发展等方面均拥有无可替代的控制权，是一个身兼多重角色，具备多种职能的综合统一体。政府是完全意义上的政治机器，其在不同领域所作的不同决策均出于政治统治的需要，一切服从于稳定政权，维护统治秩序的单一目的。
至于运营具有营利性质的国企，本人以为也不能据以认定政府具有营利的功能。政府是国家统治的代表机关，运营国企，目的在于通过国企而对全国某一区域或某一领域进行宏观调控，以利国家整体发展的协调与顺畅。尽管具有着明显的经济特性，但主要在于弥补市场的不足，需要达到的目标应是出于统治的考虑，总的服从于政治目的。譬如国家安全、社会公益，经济协调、解决就业、平衡性别比例等等。显然，国企在政府看来具有不同于其他一般市场经济主体的特性，更被赋予了特定的公共责任。政府的诸多政治目标均有赖于国企加以完成。当然，这种政治目标更为直接地体现为促进经济发展和维护社会稳定。
目前流行的一种说法是将国企改革目的定位于国有资产的保值增值，并在实践中予以贯彻。本人颇不以为然。若持如此理念，固然有其诸多优势所在，但更须注意的则是，政府为了仰仗这些摇钱树充实财政并籍以获取政绩，势必对国企钟情有加而倾全力扶持。不管事实上效果如何，政府形象已经大打折扣。一则不可能保证市场竞争秩序的公平，二则违背了政府本身的职能所在——须知，不与民争利已经是世界上通行的惯例。此为大弊端之一。
（二）政府之于国企的应然调控理念：间接调控与积极引导
政府欲使国企保持勃勃生机，如愿以偿地达到理想的调控效果，就必须改变过去及至目前的管理模式，而代之以间接调控及积极引导的理念。对于有待发展却无人敢涉足的行业，要有意识投入资金，或通过设立国企来促进发展，成功则应引退，让机会于民，失败则应勇于承担责任，而万不可卸包袱于社会，甚至遗害人民；对于属于需要加以抑制的行业，则国企或全面退出，或通过收购而引其转型等，更应运用经济杠杆，甚至必要的行政手段加以调控，促其降温。
总之，政府操纵国企的精要所在是通过民富而达国强，却并非相反。国企产生、发展与退出的轴心是间接的经济调控，而绝非对经济生活的直接参与。这也恰恰是当代经济法精神的体现与要求。
中国一直推行“抓大放小”的国企改革战略，即中小国企要逐步从经营性行业退出，政府只保持少数重点大型国有企业。本人以为这是国企改革进程中的必然选择，是为渐进式变革。但此提法也有不够明了之处，缘其尚未理清最基本的国企发展指导理念。
三、国企宏观治理策略的应然选择：二元化
（一）国企资产掌控权的理性流转
在国企中，由国家所有的部分到底应由谁来具体行使掌控之权呢？我们知道，国有资产属全民所有，也即国家所有，作为其中的重要组成部分，国企中的国有资产部分当然也不例外。全民所有是一个虚位概念，尽管每个人都在名义上拥有所有权，但作为具体的人来讲却不能对其主张权利，而只能由国家的代表者代行职权，以其收益应用于社会，主要以间接方式造福于全民。这也是由国家的公共职能性质所决定的必然现象。那么，全国人民代表大会应是最佳代表人选，不过由于其仅是立议机构，所以承受权力的行政职能的具体执行者——政府来掌控则成为必然选择。
2003年3月中旬，全国人大通过了国务院机构改革方案，国有资产监督管理委员会应运而生（简作国资委）。作为国务院的下属正部级单位，国资委今后将具体掌管国企之命运。
（二）国资委的二元角色定位
国资委既已成立，其如何掌控国企随即成为世人所关注的焦点。
1、国资委的行政职能
国务院机构改革方案已明确国资委为一直属正部级特设机构。无论国资委名义上是否作为其下属行政管理部门对待，都必须无条件接受国务院的行政领导，并贯彻国务院关于通过国企而予经济宏观调控的命令。国资委反过来对国务院负责、汇报工作，并接受其监督。应该说国资委与国务院之间纯粹属于行政权力的内部划分问题。只有明确了国资委的行政隶属关系，政府的经济宏观调控政策方可通过国资委得以落实，否则，将有导致经济秩序失衡的危险，并进而危及国家统治高层治理目标的实现。
2、国企监管部门的地位与职能
据称，“国资委将由国务院授权代表国家履行出资人职责，监管国有资产，确保国有资产保值增值，进一步搞好国有企业”。我们能否据以得出国有企业就等同于国有资产呢？争议颇大。有学者主张，国有资产的存在形式是多样的，不独国有企业。本人表示赞同。尽管目前已存在一些部门（诸如财政部、国土资源部等）在掌控相关部分国有资产，但若将国资委的职能仅局限于国有企业未免过窄。其职能宜多重化，应区别不同情形并根据不同的治理理念，采取不同的方式加以监督与管理，即将监管国企作为国资委的其中一项工作。
鉴于此，国资委宜下设专门的国企监管机构，实行垂直领导，且应由优秀的经理人才组成。该机构务必惟政府之命是从，秉承并贯彻政府宏观调控命令，根据政府的宏观调控理念以及国企宏观运作指令，以控股出资人的身份影响国企的运作。国资委与国企监管机构关系存续的一个重要前提必然是激励与约束机制的建立。须以该机制保障经理人（必须承认其本身也存在着私利性）勤勉管理国企事务，保障国企的良性运作，以顺利实现政府调控目的。
有学者主张应成立与国资委相分离的“国有资产管理公司”负责国企事务，本人以为不妥。首先该“公司”必须接受政府的指令并对政府负责，所以其自身并无独立自由之意志，这是与公司法的精神相违背的。更重要的是将可能导致政府的宏观调控指令难以贯彻。
3、国企监管机构同国企之间的平等契约关系
前边已有论及，国企也是企业，其具体操作也应按照市场游戏规则来进行，这就要求国企必须排斥外来的任何不符合市场规律的不当行政干预，特别是针对企业内部各项具体制度的干涉。这就决定了国企监管机构不能以行政命令的方式指挥国企。解决的最佳途径即在国企监管机构与国企的直接联系上保持二者的平等性，契约当是最佳选择。
针对国企，该机构以出资人的面目出现，即其与国企间的关系是平等的，是一种契约化的连结。国企监管机构与国企之间的权利义务是对等的，国企可以完全依照市场规律的要求实现公司化的存续发展而无须过多顾忌于国企监管机构、国资委及至政府的权威，对于来自外界的任何不当干预，国企均可诉诸法律以寻求救济。
4、国企的应然运作状态：公司化
目前国企主要以两种方式存在：未经公司化改制的全民所有制工业企业形态和公司制形态。二者均存在着政府对企业内部的过多干预，而尤以前者为甚。时至今日，公司化后的国有企业内部并没有真正形成相互制衡的法人治理结构，公司所固有的机制在国有企业中并没有充分发挥作用。这是非常不利于国企发展的，由此造成的恶果自不待言。
在二元化宏观治理体系架构下，政府不会产生以行政命令干预企业具体运作的情形，国企也将相应获得如其他非国有公司般的个性自由，并进而取得正常的发展态势。从市场经济的长久发展历程看，公司制无疑是企业运作的最佳选择。中国目前以两种形态存在的国企运作模式亟待解决，而宜代之为划一的公司化。
当以二元化理论为指导的国企出现后，国企将与非国企处于同一起跑线上，因为二者均受政府的间接调控，尽管在本质上有所不同，但起码作为市场经济主体所应享受的外部条件是共同的、平等的。而我们所欲追求的价值目标也恰恰在于此：即程序的平等性。如果政府对待国企出现倾向性优惠或对其他同待业非国企有歧视性偏颇时，其他企业尽可诉诸法律而寻求公正。
四、二元化宏观治理架构环境塑造
（一）相关立法的评述及建议
自新中国成立以来相当长一段时期，国企相关立法严重滞后，而代之以政府行政部门的指挥，党的政策在其中发挥了至关重要的作用。换言之，针对国企，不但存在着过度的政企不分，也存在着严重的党企不分。其典型特征是集中的计划过多，对企业生产经营统得过死。
1970年代末开始，中国逐步加大国企立法步伐。国务院先后出台了若干行政法规，如，1979年《关于扩大国营工业企业经济管理自主权的若干规定》；1983年《国营工业企业暂行条例》；1984年《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》等。但最为典型的立法莫过于1986年全国人大常委会通过的《中华人民共和国企业破产法（试行）》、1988年全国人大通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》以及1999年全国人大常委会通过的《中华人民共和国公司法》中有关国企的规定。如今，以《全民所有制工业企业法》为代表的法律体系和以《公司法》为代表的法律体系同时作用于中国国企。
随改革的深入，国企渐趋获得了更多的自主权，但许多法律的规定相互矛盾，竞合现象严重，很难对国企以法律法规的形式加以有效规制。政府不当干预以及党政策不确定性的影响更是远未消除。单就政府而言，国企活动可因政府意志的改变而轻易改变，即便有不合乎法律法规之处，但完全听命于政府的国企又怎么可能据以对抗政府的干预行为呢？所以，国企根本不可能具备市场主体的应有本性，其自由竞争力的不足可以说是先天形成的。
由上述法律法规也不难看出，国家给予了国企种种特殊优惠以保护其发展，那么其他众多非国有市场主体相应受到不公平的待遇也是显然的。这或许是市场机制转型过程所带来的必然现象，但立法毕竟属于国之大事，神圣至极，如果面对事实上存在的诸多不公平现象不予纠正，反而以法律形式将这种不公平固定下来甚至予以强化，则必将极大破坏法律的内在精神，是为国家的悲哀。
鉴于中国多元化经济格局已然形成，加入WTO使中国法治社会建设所面临的前所未有的影响与压力，加速国企相关立法的修订与完善是必要的，也是可能的。需要立法者引以注意的主要包括以下几个方面：
第一，国有资产管理法及国家投资法等法律的建立。当然关于国企的内容也将包含其中。以此从法律角度确定政府的相关职权，详细规范政府调控国企的权限范围，介入、退出及调控的程序以及政府的决策责任制度等等事项。从而将国企的外部治理事项统统纳入法律的规制之下。
第二，废止《中华人民共和国企业破产法（试行）》和《中华人民共和国全民所有制工业企业法》而进一步修订公司法并建立统一的新型的破产法。以此净化公司法与破产法制度，取消国企与其他市场主体的差别待遇，杜绝政府通过公司法而对国有公司施加不当行政干预。至于国企与其他市场主体不相雷同的地方，宜通过国有资产管理法或国家投资法解决之。
（二）强化国资委外部监督机制
对二元化宏观治理架构体系而言，国资委的地位至关重要，起着完全意义上的核心枢纽作用。政府宏观调控目标的完成与否，国企运作的成功与否，均有赖于国资委。由此，保障国资委监管的科学高效则成为焦点之一。
国资委是国务院的组成部分，对国资委的监督实际上也就是对政府的监督。关于此方面，学者已有颇多论述，这里不必多讲。但须强调一个理论，即外部监督的重要性要远远大于内部监督。我们不能善意地期待国资委生来正义或完全依靠自律就可做到廉洁与高效。离开了外部监督的约束，任何权力走向专权与腐败都将是必然的。须知，分权与制衡始终是亘久不变的廉政维系理念。
外部监督的方式比较多，最终监管的应该是人民代表大会及其常委会，但要者莫过于从立法方面对国资委的运作程序加以规制。只要外部监督到位，我们不相信其不会被迫直至自觉地加强内部监督，并由此取得良好的效果。
（三）建立经理人市场及信用体系
经理人市场以及信用体系的话题由来已久，更为近年来学者所关注。目前信用危机和信用缺失是人们对中国市场经济的普遍看法。这同样也是影响国企运作的重要因素。国资委对国企的管理与监督主要是通过对经理人的管理来完成的，如果没有健全的信用体系，众多经理人才将失去一个客观、公正的评价体系，孰优孰劣将难以分辨；如果没有成熟的经理人市场，国资委也将难以通过适当而通畅的渠道来选择最优秀的经理人才去运营国企，而优秀的人才也无合适的渠道寻找良好的发展机会。如此一来，国企运作的效果将不可避免的大打折扣，造成国企的直接损失不讲，政府宏观调控的目标也会受到影响，并会增加调控的行政成本。完善的经理人市场及信用体系相辅相成，共同构成国企良性运作的外部基础环境。
国企改革持续这么多年仍似处于迷茫之中，不能不令人担忧。国企改革任重而道远，非一朝一夕之功。本文所探讨并提出的策略并非一剂包治百病的良药，而是着重于国企本质及其源头的研究，从而为国企的发展提供一种思路与借鉴。愿本文能有所裨益。