激励理论在公共支出管理中的应用及有待解决的问题，本文主要内容关键词为：支出论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共支出管理是现代经济管理的重要组成部分，其实质是按照市场经济要求，遵循国家有关制度、法规、政策，对各项公共支出的安排使用进行规范和监督，从而确保公共支出的正确运用，为履行政府职能提供必要的财力保障。和其他经济活动一样，公共支出管理也存在着如何改进效率以改进经济福利和推进经济增长的问题。公共支出管理中的效率可以分为宏观上资金分配过程中的资源配置效率和微观上公共部门生产中的资金使用效率，这两种效率都涉及公共部门的激励约束制度。公共支出管理中如何提高资源配置效率和资金使用效率，是理论和实践均有待研究的问题。
一、激励理论及其在公共部门中的应用
现代经济学上的委托—代理关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易，交易中有信息优势的一方(知情者)称为代理人，没有信息优势的一方(不知情者)为委托人。经济学中的激励理论主要就是建立在委托—代理理论之上，研究通过建立与代理业绩相关的激励制度，以风险分担和激励相容来激发代理人选择有利于委托人的行动。委托人的目标是效用最大化，其约束条件是代理人可以选择完全拒绝合同以及合同必须给代理人选择合意行动的激励。这两个约束存在于每个道德风险问题中，分别被称为“参与约束”(participation constraint)与“激励相容约束”(incentive compatibility constraint)。用数学表达式表示就是：
激励相容约束考虑到代理人后行动的事实，所以合同必须诱使代理人自愿选择合意的行动。参与约束要求工人更乐意接受合同，而不是选择委托人不希望出现的行动，代理人“不能接受合同时得到的最大期望效用”由他面临的其他市场机会决定，可以称为保留效用，用
表示(拉斯缪森，2003)。也就是说，委托人在不了解代理人所有信息的情况下，通过设计一些制度或规则，提供给代理人某种激励，使得代理人在追求个人利益的同时也达到了委托人所指定的目标。激励理论广泛应用于委托—代理人问题、最优合同设计、规章或法规制定、公共财政理论、最优税制设计、行政管理、政治社会制度设计，甚至处理家庭关系问题等(田国强，2002)。
国外学者对激励理论在公共部门中的应用进行了理论和实证研究，为激励理论在公共支出管理中的应用奠定了基础。Kahn、Silva和Ziliak(2001)对巴西税收征管部门引入绩效工资所产生的效应进行了研究。巴西于1989年在税收征收部门引入绩效工资——税收征收人员的工资取决于发现和惩治逃税的团队或个人绩效，而且该部分收入占整体收入的比例很大。通过研究发现，这一激励制度的引入，使罚款征收率比原来估计的高75％，这说明巴西税收部门引入绩效薪酬确有成效，这是成功的公共部门激励。但是也存在着失败的公共部门激励：公职人员的行为背离了政策目标。Kerr(1975)、Baker、Gibbons和Murphy(1994)对一系列相关案例进行了研究，认为：当一项工作要求能够被测度并被奖励时，若不顾质量而仅仅追求完成数量目标，或存在不能与他人密切合作的员工，激励性薪酬计划的引入通常都只能产生事与愿违的结果。Courty和Marschke(2004)对美国联邦政府职业培训合作法案(JTPA)的激励计划如何影响其管理者对产出和阶段性绩效的报告方式的问题进行了研究，发现因阶段性要求而产生的策略性行为对公共部门绩效具有负效应。
公共部门中应用激励理论有成功的案例，也有失败的案例，这主要与公共部门组织结构以及公共部门产出的形成、评价具有不同于私人企业组织的特殊性有关。因为公职人员工作任务的多维性使公共部门激励机制的设计变得较私人企业组织更为复杂，而公共部门产出量和质的难以度量性则更强调了监督在激励制度中的重要性，需要运用团队激励、内在激励等方式对公职人员进行有效的激励(韩锟、叶小玲，2006)。
二、公共支出管理中的委托—代理关系及激励理论应用
公共支出过程中存在着多种委托—代理关系。从部门外部看，存在着四种委托—代理关系：(1)公众与权力中心最高层(一般为立法机构)之间的委托代理关系；(2)立法机构与政府(这里主要是指财政)之间的委托代理关系；(3)财政部门与财政资金使用部门之间的委托代理关系；(4)在第四层中根据政府部门的不同身份有不同的委托代理关系：一是作为公共服务提供者的政府部门与其服务对象(西方新公共管理学家称为顾客)之间的委托代理关系；二是作为政府采购主体的政府部门与供应商之间的委托代理关系；三是作为规制者的政府部门与被规制者之间的委托代理关系等。另一方面，从部门内部来看，还存在着管理者与被管理者、上级与下级之间的委托代理关系(徐曙娜，2005)。政府财政部门作为公共支出管理的主体，担负着对财政资金的分配、评价和监督等职能。因此，从加强公共支出管理，提高公共支出管理效率的角度出发，我们主要研究部门外部关系中的第二种和第三种委托—代理关系。
在第二种委托—代理关系中，立法机构是委托人而政府财政部门是代理人，在这层委托代理关系中，重点是立法机构到底将多少的财政资金处置权委托给财政部门。在第三层委托代理关系中，财政部门将不同的财政资金使用权委托给了不同的财政资金使用部门；将财政资金的部分内部监督权委托给了独立国库或其他独立的内部监督部门(主要指行政型审计体系下的国家审计部门)。在这层委托代理关系中重点是财政部门该如何有效地监督和评价财政资金使用单位，尤其是对其财政资金用途的监督和对结果的评价。
在公共支出管理的多层委托代理关系中，由于委托人和代理人之间信息不对称，代理人就有可能采取逆向选择或道德风险，最终导致公共支出管理中的效率低下，主要表现在：(1)在预算编制和申报过程中，公共职能部门为了得到更多的预算，拼命夸大本部门的作用，多报预算，即使经立法机构或财政部门调整后，仍然可能得到比实际需要更多的预算。而财政资金分配部门由于缺乏公共职能部门的真实信息，只能在公共职能部门申报预算的基础上做一些调整，而不能完全根据公共职能实际使用公共资金的需要来合理地分配公共资金。这样，公共支出管理分配环节中的资源配置效率是十分低下的。(2)预算下达后，公共职能部门并不是按照当初预算申报时的项目或计划使用财政资金，而是根据部门利益或领导偏好行事，更有甚者，会挤占、挪用甚至贪污财政资金。这些行为直接导致了公共资金的配置效率和使用效率低下，产生严重的浪费甚至贪污腐败现象。而财政部门在将公共资金分配给公共职能部门以后，对公共资金的使用效率就有点“事不关己”了。虽然财政部门、监督部门对公共职能部门使用公共资金的情况也有评审、监督、绩效考评等评价制度，但这些考评制度都不是为提高财政资金使用效率而由财政部门来进行的，有的甚至是由公共职能部门内部进行的。同时，从实际效果和现代公共管理的角度考察，现行考评制度存在着以下不足之处：一是主体笼统，监督乏力；二是目的不明确，激励与约束机制不健全；三是重形式，轻效果；四是方法缺乏科学性，制度化程度偏低(王建民，2005)。由于信息不对称和缺乏有效的评价制度，公共支出管理中的公共资金使用环节效率也比较低。
为了提高公共支出管理过程中的效率，有必要在公共支出管理中应用激励理论。至于如何应用，笔者认为主要应采取这样的方式：在委托—代理关系的基础上，通过设计一些制度或规则，引导代理人按委托人的意图行事。①首先，立法机构和财政主管部门根据社会经济发展需要将一些关于资源配置效率的指标写进激励合同，和财政预算控制数一起批复给财政部门。财政部门根据激励合同的要求选择使得资源配置效率最大化的分配方案，以最大化自己的期望效用，否则就要受到激励约束机制中约束机制的制约。其次，财政部门在将公共资金下达给公共职能部门时，也应将关于公共资金使用效率的一些指标写进激励合同，促进公共职能部门选择能使公共资金使用效率最大化的行动，以最大化自己的期望效用，否则，同样要受到激励约束机制中约束机制的制约。通过在公共支出管理中应用激励理论，可以促进财政部门和公共职能部门自发地采取符合委托人愿望的行动以最大化自身效用，提高公共资源的配置效率和公共资金的使用效率，而不是依靠外部力量来推动公共支出管理效率的提高。
在公共支出管理中应用激励理论的前提是，委托人能够通过观测得到一些信息来了解代理人的努力程度和公共部门的投入—产出效果。但由于信息不对称和公共部门产出的特殊性，很难用直接的结果或单一的量化指标来判断公职人员的努力程度和公共部门的产出结果。如何合理地度量代理人的努力程度和产出效果就成为公共支出管理中应用激励理论首先要解决的问题。随着新公共管理运动的兴起，公共支出管理中采用以财政效率为核心的政府绩效评价可以为这些问题找到答案。
三、激励理论与政府绩效评价关系的处理
政府绩效评价就是定义、衡量和运用那些体现具体的绩效水平的各种绩效指标，这些指标包括效益、操作效率、生产力、服务质量、客户满意度和成本等(波伊斯特，2005)。用可测量的指标来描述绩效目标，这既是政府绩效评价的特点，也是难点。因此，绩效指标的选取必须体现行业特点，即特征值；同时，特征值指标的选取应当主要来自于社会需求和“顾客”需求；此外，绩效指标需要多个指标来描述，形成指标体系，不仅包括行业产出的量，还要包括行业产出的质(马国贤，2005)。这样，通过绩效指标体系可以对公职人员工作任务的多维性、公共产出的质和量进行很好的度量。
从逻辑上讲，政府绩效评价是公共支出管理中应用激励理论的前提，因为要通过绩效评价来衡量代理人的努力程度和产出效果。同时，应用激励理论又是进一步提高绩效水平的必然要求。首先，因为绩效评价是事后评价，只能对公共部门使用财政资金的效果是否达到预期的绩效目标进行衡量。但是，在没有健全的激励与约束机制的绩效考评制度下，考评优秀的机会和收益有限，不足以对多数人产生激励；因考评不及格而受到严重处罚的事例也很少，产生不了强烈的制约作用。因此，在公共支出管理中引入绩效评价以后，还存在着如何激励公共部门提高绩效水平的问题。这就需要应用激励理论，建立激励约束机制。其次，作为代理人的公职人员，职位相对稳定，只要不犯大错，是轻易不会被逐出公职队伍的；同时，公共部门的决策、政令执行和公务完成大多不是一个人完成的，而是由一个团队共同完成的，即使绩效评价不能达到既定的绩效目标，也难以追究当事人的责任，当事人会以各种外部原因为自己开脱。因此，单靠政府绩效评价还不能解决公共支出管理中效率低下的问题，还必须应用激励理论通过设计制度或规则引导代理人按对委托人有利的方式行事，这样，既可达到委托人所要求的目标，也可使最大化代理人的期望效用实现。这里必须明确指出，采取激励措施旨在使代理人自觉自愿地按照委托人意愿行动，而不是采取机会主义行为，逃避监督或约束。从这个意义上讲，激励理论是可以解决政府绩效评价后如何提高绩效水平、达到既定绩效目标这个问题的，是绩效评价的延续。
政府绩效评价和激励理论在公共支出管理中是相辅相成、相互促进的。在公共支出管理中应用绩效评价和激励理论后，公共支出管理就成为一个动态循环的过程，用简单的图形表示(如下图)。
图 公共支出管理过程简图
在上一年度决算完成后，绩效评价部门委托第三方中介评价机构对公共支出进行绩效评价，并将绩效评价报告报政府、人大(立法机构)、党委、政协和向公众公布。政府和人大(立法机构)根据绩效目标完成情况和下年度绩效目标计划进行激励机制设计，将各公共部门要求达到的绩效目标和奖惩机制写进激励合同。立法机构在预算编制和预算审查通过环节将财政资金使用数额和激励合同下达给政府财政部门。政府财政部门根据财政资金可使用数额和激励合同，将财政资金在各公共职能部门之间进行合理分配，同时将使用公共资金的绩效目标和奖惩机制写进激励合同。财政部门将预算控制数和激励合同经审查通过后下达给公共职能部门，公共职能部门根据当初的预算安排和激励合同的要求合理地使用公共资金，以使自身的期望效用最大化。财政部门在预算执行环节监督财政资金使用部门的绩效目标和激励合同的完成情况。同时将所有的过程置于监督机制之下，监督的内容和方式可以根据激励机制设计的内容来确定。
四、应用激励理论有待解决的问题
1.代理人期望效用函数与激励合同的构造
怎样构造代理人的期望效用函数、哪些观测变量应该进入激励合同，是激励机制设计中必须解决的首要问题。由于公共支出过程中代理人是一个使用财政资金的团队，真正具有决策权的是领导层(管理层)，我们可以将这个领导层(管理层)作为代理人的代表来构造代理人期望效用函数和激励合同。代理人的期望效用函数中，除了通常使用的报酬、努力水平外，还应该包括社会地位、荣誉感以及为公众服务的成就感等。而激励合同除了写进代理人的报酬、职务升降外，还应将委托事项的特征值指标要达到的目标、与绩效目标完成情况挂钩的奖惩机制写进激励合同。委托事项的特征值指标可以通过绩效评价指标体系获得，如义务教育绩效评价的特征值指标主要有语文、数学和科学的考试成绩、教师满意率、学生家长满意率等，再就业培训绩效评价中的特征值指标有培训合格率、就业率、收入增长率和就业保留率等，通过这些特征值指标的描述可以大致了解使用公共资金在这些项目或服务上获得的效果和公职人员在委托事项中的努力程度。
2.管理层公职人员保留效用
的适当减少
政府管理层公职人员权力越大，他的市场工资可能越高，因为越是权力大的官员，手中掌握的公共资源越多，想从他手中得到这些资源的人就越多，因此他就越有机会发展关系网，离开政府后的就业机会也会越好。这说明权力越大的公职人员的保留效用越大，他就越不害怕离开政府，激励合同对他的约束作用也就越小。要使激励合同能够充分发挥作用，就必须适当减少管理层公职人员的保留效用。通过建立能上能下的干部任免制度和民主决策制度以及有效的监督机制，防止权力过分集中，可以有效地减少公职人员的保留效用。
3.激励制度下监督机制的建立
理论上，我们假设代理人是风险中性的，代理人对自己的行为负完全的责任，因而有内在的动力努力工作，委托人没有必要监督(张维迎，1996)。但是在现实中，由于我们的制度还有不完善的地方，公平、公正地进行资源分配的秩序还没有完全建立起来，于是有些人就利用手中掌握的公共资源寻找腐败的机会。虽然应用激励理论可以使大部分代理人按照委托人意愿努力工作，但是也有一些人会铤而走险，放弃激励合同，贪污、挪用公共资金，待到进行绩效评价时，已经给国家财产造成了巨大的损失。因此，应该建立激励机制下的监督机制，对公共资金的分配和使用情况进行跟踪监督，及时发现代理人的策略行为和机会主义倾向及其他存在的重大问题，随时修正激励合同，防患于未然。
注释：
①在这里，我们假设公共支出管理过程中的委托人(立法机构或政府财政部门)体现了最终委托人(公众)的意图，即公众希望通过提高财政资金的配置效率和使用效率来最大化他们的期望效用函数。
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