国家审计与国家治理：美国的经验与启示，本文主要内容关键词为：国家论文,美国论文,启示论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家审计与国家治理；问题的提出
经济全球化给各国的国家治理能力提出了严峻挑战。各国普遍爆发的危机与抗议活动进一步证明，有效的国家治理对于一个国家的健康发展具有重要意义。从我国当前的情况来看，社会主义市场经济体制不断完善，经济发展已经处于工业化中期，城镇化快速推进，传统的行政型国家治理机制难以完全适应新形势；一些突出问题例如投资依赖症没有缓解、地方政府对GDP的崇拜难以根治、城乡收入分配差距越来越大，以及国内各种社会矛盾凸显，对权力的制约不够完善，导致现阶段我国国家治理面临的挑战较以往更严峻。部分拉美国家步入中等收入国家以后，出现了失业率持续攀升、两极分化、环境恶化、各种矛盾凸显和激化，导致经济增长最终陷于停滞、社会动荡不安，作为前车之鉴，对我国现阶段经济社会发展具有重要警示意义。一个国家步入中等收入国家以后，是社会结构深刻变动、矛盾最易激化的时期，如果国家治理机制不能够做出相应的改进，将难以适应社会发展，最终影响国家可持续发展。
国家审计与国家治理存在内在的一致性，因为二者产生的动因都是公共受托责任。公共受托责任与其他受托责任的本质区别在于权力的公共性。产生于民主政治中的委托代理关系，依存于三种主要的代理关系：公务员对行政长官的受托责任、行政部门对立法部门的受托责任和政府对民众的受托责任。公共受托责任的发展经历了受托财务责任阶段、受托管理责任阶段、受托社会责任阶段（李金华，2001）。传统观点认为公共部门受托管理责任的评价标准是经济性、效率性和效果性。现在则普遍认为这三个标准不能全面反映公共部门受托责任的履行情况。乔治·弗雷德里克森（1971；1980）指出必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。因此随着社会的发展，公共受托责任的内涵也在延伸，良好国家治理的标准也在变化，国家治理的模式也需要做出相应的调整。刘家义（2011）指出，广泛认可的良好国家治理标准主要体现为：一是有效维护国家安全，对外维护主权和对内维持政权稳定；二是有效的权力运行和制约问责机制，遏制权力腐败；三是有效维护法律和社会秩序，保障公平正义；四是促进科学发展、摆脱贫困和增进福利。张慧君（2009）指出，经济转型促使我国从传统的全能主义国家治理模式迈向政府——市场——公民社会三元并存与互补的现代国家治理模式，建立起“法治化的公共服务型政府”、“有效的市场经济体制”和“利益整合型公民社会”三位一体的现代国家治理模式，是我国在转型深化阶段面临的核心任务。
国家审计作为国家的一项基本政治制度（项俊波，2002），是国家治理大系统中的一个监督系统，是国家治理不可或缺的、内生的组织细胞。完善国家治理，帮助政府更好地履行公共受托责任是国家审计产生和发展的动力。王昊（2006）指出，政府审计通过对信息进行验证，可以有效地降低代理成本，减少信息寻租。政府审计与国家治理的激励机制改革相配套最终可以提高经济效率，增进社会福利。随着公共受托责任的发展，国家审计服务国家治理的方式方法也在延伸和拓展。在受托财务责任阶段，国家审计关心政府财政资金使用的是否合法；到了受托管理责任阶段，国家审计不仅关注政府的财政资金使用是否合法，还关注财政资金使用是否有效；而到了受托社会责任阶段，受托责任扩展到对非特定委托人的社会责任，国家审计开始关心政府责任的履行及其效能，监督制约权力，落实政府责任，这就在已有基础上拓展到国家的经济安全、资源环境安全、政府提供的公共服务数量和质量等问题。因此国家审计对于构建良好的国家治理具有重要意义。
作为世界上最大的发达国家，美国国家治理体系相对完善，其中美国审计署是国家治理体系中非常重要的组成部分。美国审计署参与国家治理的经验较为丰富，参与国家治理的领域非常广泛。因此借鉴美国审计署参与国家治理的成败得失，对于我国国家审计参与和完善国家治理具有重要意义。
二、美国国家审计完善国家治理的经验分析
美国审计署作为美国国家治理机制的重要组成部分，在其九十多年的发展历程中，不断适应国家治理的需要，探索出了许多完善国家治理的好做法。
第一，美国审计署不断拓展国家审计服务国家治理的范围，最终将自身定位为提高国家治理水平的专业服务机构，并提出了审计机关成熟度模型。审计机关成熟度模型认为最高审计机关除了履行传统审计职责，还应发挥前瞻功能，这为发挥审计在国家治理中的作用提供了理论支撑，描述了美国国家审计参与国家治理发挥的功能不断提升的现实（如图1所示）。
该成熟度模型最下面一层是打击腐败，要求公务员都必须诚实，致力于公共事业。第二层是增强透明度，这有助于推动政府各方面工作。第三层是问责，包括合规审核这样的工作，即政府的各个方面都应该就工作结果向纳税人承担问责。第四层是加强政府办事经济、有效率、有道德、平等和行之有效的能力。第五层为政策制定者提供选择，可以采用精化计划、避免重复、采用最佳做法的方式改善政府的工作。第六层是前瞻功能，这个功能是比较成熟、具有经验的最高审计机关应该考虑承担的工作，即为政策制定者提供未来的工作焦点，因为政府政策制定者需要发展长期眼光，了解自己行动会带来的相应影响。审计机关成熟度模型的不同层次与国家审计在国家治理中发挥的作用有密切关系，国家审计机关无论预算大小、专业能力如何，前三层次的功能都应该是其基本工作，从某种意义上说，这也是国家审计完善国家治理的基础阶段。国家审计发挥功能的层次越高，意味着国家审计完善国家治理的范围越广泛，在国家治理体系中的作用和地位也越高。发挥前瞻功能是国家审计参与国家治理的高级阶段，这时国家审计通过为政策制定者预测未来可能会遇到的风险，使国家治理机制能够提前做出预判，掌握政策主动权，使国家在激烈的竞争中“化险为夷”。
审计机关成熟度模型为理解国家审计和国家治理之间的关系提供了很好的视角，也适用于一个国家审计发展阶段的纵向比较。通过回顾美国国家审计的发展历史，可以看到其发挥的作用与审计机关成熟度模型中提到的功能具有内在的契合关系。美国审计署在建立之初，只有从财政部转移过来的简单的凭证检查等职能，在打击腐败等方面发挥了积极作用。随着美国在发展过程中面临的国家治理问题日益突出，美国审计署根据完善国家治理的需要和自身能力，不断拓展服务国家治理范围。因此审计机关成熟度模型说明审计机关在发挥自身功能方面是一个持续进步的过程，在当前全球治理面临挑战，各国经济社会发展普遍遇到许多制约因素的情况下，国家审计发挥作用的空间非常大。
第二，围绕完善国家治理的定位设置组织机构。首先，美国国家审计体系主要由美国审计署和派驻各部门的监察长办公室（OIG）构成，二者分工明确，并有密切的配合，为美国审计署将主要资源集中在为国家治理服务提供了条件。1978年美国通过了《监察长法》，该法案授权在各行政机关内部设立监察长办公室，主要发挥内部审计的作用，监督各行政部门日常的行政工作。监察长办公室开展审计的方式包括制定审计计划、跟踪审计计划，如审计处发现有舞弊及违法之处，则交给调查处。监察长同时向行政机关首长与国会负责，每半年向国会汇报一次工作。美国审计署和各部门的监察长在制定审计计划时保持密切的配合，避免了资源浪费，提高了审计效率。此外，美国还通过立法防止审计资源浪费和被审计单位疲于应付，1984年通过、1996年修正的《单一审计法》对美国联邦政府转移支付审计制度进行了详细的规定，要求联邦机构对接受联邦资助的金额等于或者超过五十万美元的组织，每年只能实施一次由一名审计师负责执行的审计，这个单独审计的结果可以和与此组织有财务联系的机构分享，此外美国政府审计在实施过程中还注意利用民间审计的力量。因此美国的审计体系结构较为合理，美国审计署虽然全职工作人员只有三千多名，但是可以集中资源关注国家治理各层面面临的问题。其次，美国审计署内部部门设置为其广泛参与国家治理提供了支撑，例如设置了战略问题局、采购和资源管理局、防御能力和管理局等，上述部门的设置反映了美国审计署对关系国家治理的主要问题都有涉及，比如战略问题局主管联邦预算问题以及政府管理、规制政策和调查等问题，这些对于完善国家治理具有十分重要的意义。
第三，美国审计署围绕国家治理重点制定战略规划，同时每年发布的大量审计报告和高风险领域清单，为完善美国国家治理发挥了重要作用。美国审计署在制定《2010-2015战略规划》时，认为影响美国今后国家安全和发展的因素主要有：国土安全面临威胁；财政的可持续性和债务持续增加的挑战；恢复经济增长和就业增加；全球国家之间相互依赖性不断增加，美国的地位面临挑战；科学和工程技术的进步及其引发的机遇和挑战；网络和虚拟化技术的影响越来越大；政府在国家治理中发挥的作用也在改变；人口的老龄化仍在持续。为了应对上述挑战，美国审计署确定了未来四大战略目标：向美国人民报告当前面临的和正在出现的生存和财产安全方面的挑战；应对随时变化的安全威胁和全球互相依赖的挑战；帮助联邦政府转变职能和决策方式，应对国家面临的挑战；通过为国会提供高质量、及时的服务最大化自身的价值，成为联邦的模范机构。战略规划说明美国审计署没有将自身职能限制在对预算支出的审计，而是非常关注提高美国政府治理水平。从美国审计署最终提供的产品——审计报告可以看出，其完善国家治理的范围广泛，关注的领域从国家安全、国土安全到网络安全，从环境、能源、交通到金融、住房领域，不仅提供大量的审计、分析和建议，还向国会提供需要重点关注的问题和领域清单，为完善美国国家治理机制做出了重要贡献。尤其值得一提的是，美国审计署1990年就开始发布政府工作中的高风险领域清单，该清单每两年更新并发布一次。美国前审计长Walker 2007年强调：“高风险清单的目标是将这些领域的可见度和紧迫性显示出来，从而尽快地采取行动”。美国审计署每过一段时间都会对政府在高风险领域的改进进行评估，例如美国审计署认为邮政服务转型及展望项目和单身家庭按揭保险与租房补助项目取得了长足的进步后，便从2007年的高风险项目清单上将其剔除。近年来，美国审计署越来越着重于需要紧急关注和转型的项目，从而督促政府的运作以最经济、最有效率、最有效果、最符合道德和公正原则的方式进行。例如，在2005年的飓风后，美国审计署于2006年3月便将国家洪水保险项目加入到高风险清单。当然我们也要看到，在次贷危机之前，美国审计署公布的高风险领域清单不包括金融监管，这证明美国审计署发挥前瞻功能还是存在一定缺陷的。
三、我国国家审计服务国家治理的路径分析
服务国家治理是古今中外的国家审计永恒的主题，但是由于定位不同，国家审计在完善国家治理中发挥的作用存在较大差异。审计机关成熟度模型是在美国国家审计自身发展经验的基础上提出的，在一定程度上反映了美国国家审计服务国家治理的历史发展过程。虽然我国政治体制与经济发展阶段和美国存在较大差别，但仍然可以借鉴美国经验，以更好地为完善国家治理服务。但在借鉴的过程中，必须考虑我国社会主义初级阶段的基本国情，考虑我国经济社会发展现阶段实际情况，结合审计机关成熟度模型，我国国家审计服务国家治理时必须统筹兼顾我国国家治理中面临的各种矛盾，积极稳妥推进国家审计深入参与国家治理，可以采取如下路径：
首先，继续重视并发挥好打击腐败、提高透明度功能。美国的经验和我国的实践证明，国家审计参与国家治理是一个长期的发展过程，必须根据我国国家治理体系的现状，循序渐进。预算执行审计和其他财政收支情况审计仍将在我国国家审计中占据极其重要的地位。打击腐败是服务国家治理，最直接有效的途径，因为国家治理能力和预算能力有密切的关系，腐败盛行必然会导致宝贵的财政资金被贪污或者挪用，不能运用到需要的地方，导致国家治理能力低下，打击腐败有利于提高国家治理能力。同时应该进一步完善国家审计信息披露机制，提高信息披露水平，推动政府透明度建设，这样可以为打击腐败提供支持，同时也有利于问责制的落实。
其次，进一步加强经济责任审计和绩效审计工作，有效发挥问责制功能，提高政府效能。经济责任审计是具有我国特色的审计实践，对完善领导干部监督机制、加强党风廉政建设具有重要的现实意义，我国审计机关应该在继续完善离任审计的基础上，积极推进任中经济责任审计，使得审计监督的防线前移。积极探索对省委书记和省长的经济责任审计，形成对权力的有效制约，加强对权力运行的监督和制约、从源头上惩治和预防腐败。为了提高政府效能，应该提高绩效审计在审计工作中的比重。当前政府运行效率不高，运行成本过高，这与政府绩效评估机制不完善有密切关系。作为国家治理系统中监督系统的重要组成部分，国家审计应该建立全面的财政绩效审计评价体系，以促进提高政府效率。
最后，积极探索国家审计如何增强洞察力、发挥前瞻功能。国家审计增强洞察力可以考虑以下领域：发挥自身对预算执行过程和效果熟悉的优势，从完善国家治理的角度提出完善预算的政策建议，逐步推动预算改革：经济发展过程中的结构性问题日益突出，我国“十二五”规划聚焦转变经济增长方式，把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，提出了新的结构调整任务，根据以往的教训，如果不采取有针对性的措施，本轮结构调整任务难以落实，因此国家审计可以分析以往结构调整任务难以落实的根源，为完善经济治理提出相应政策建议；深受各界关注的地方政府债务问题，形成的原因是多方面的，但其中一个主要原因是我国预算体系存在缺陷，即中央和地方的财权与事权不匹配，所以国家审计在对地方债务进行审计监督时，应该通过专项调查等多种方式，深入分析问题根源，为国家治理决策系统决策提供操作性强的治本之策。在发挥前瞻功能方面，国家审计可以从选择影响当前我国经济社会发展的突出问题入手，回应社会关切，出具国家治理相关问题的审计报告，还可以根据我国经济社会发展中存在的问题及其给国家治理带来的影响，考虑公布影响我国经济社会发展的高风险领域名单。
总之，我国国家审计需要根据已有的实践经验，结合审计机关成熟模型，统筹兼顾，不断拓宽国家审计服务国家治理的范围，积极稳妥地提高我国国家审计服务国家治理的能力。
四、我国国家审计服务国家治理的保障措施
为了实现国家审计拓展服务国家治理的范围，需要采取以下保障措施。
首先，适应国家审计定位需要，审计机关应该优化内部机构设置，加强与其他部门的协作配合。我国审计署体系包括署机关的职能司、派出审计局、18个审计特派员办事处和其他直属机构，人员数量有限，只占全国审计机关人员的小部分，且大部分职能司主要负责一些具体的审计业务，与国家治理直接相关的机构设置较少。我国应该学习美国经验，考虑设置部分直接为完善国家治理服务的机构。美国审计署并不是审计体系的唯一组成部分，派驻在各部门的监察长也是美国审计体系的重要组成部分，发挥着部门内部审计的重要作用。我国也应该进一步加强派出审计局的作用，强化各部门内部审计的作用，进一步优化各级审计机关任务分工与协作，利用民间审计的力量，进一步整合审计资源，加强审计项目计划管理，规范审计项目立项程序，解决重复审计的问题，实现多种审计类型的有效结合，化解有限人力资源与众多审计任务之间的矛盾，为审计署集中主要资源服务国家治理奠定基础。
其次，进一步提高审计机关自身治理水平和管理水平，把审计机关打造成为高效率的组织，成为国家治理监督系统不可或缺的重要组成部分，最大化自身价值。美国审计署的经验证明提高审计机关自身治理水平和管理水平是一个持续的过程。审计机关只有不断提高自身治理水平，才能提高自己的公信力，更好地为完善国家治理服务。审计署规定的“八不准”，提高了审计独立性，也为发挥自身监督功能提供了保证。2008年审计署主动接受财政部等部门“审计”，以及审计署2011年7月公布的“三公”经费支出内容非常详尽，受到社会各界好评。审计机关应该进一步对内加强审计文化建设，增强审计事业的凝聚力，对外做好宣传工作，树立国家审计的良好形象，为国家审计服务国家治理的作用奠定良好的舆论基础。
最后，审计机关应该进一步创新工作方式，大力推进跟踪审计等已取得良好经验的做法，充分利用审计成果，提高审计效率和审计质量。加强审计理论建设，建立符合我国国情、与社会主义市场经济体制相适应的审计理论体系，适时提出适合我国国情的审计机关成熟度模型。我国对国家审计已有“看门狗”、“免疫系统”、“国家审计与国家治理”等论述，这是审计机关成熟度模型的初步形式，应该进一步提炼，提出相应的审计机关成熟度模型，模型应该考虑我国新兴经济体的特点，更侧重从国家审计完善国家治理的角度来设计，这样可以较好地适应新兴市场经济体的实际情况，增强我国在国际审计组织的话语权，提高我国国家审计在全球的影响力。
五、结语
在经济全球化的今天，良好国家治理的重要性愈发凸显，国家审计应该在更高层次和更广泛的范围服务国家治理机制的完善。美国审计署参与和完善国家治理，在自身定位、组织机构设置、服务国家治理范围和审计理念等方面有很多好的做法。我国国家审计应借鉴美国审计署经验，结合我国国情，积极稳妥拓展国家审计服务国家治理范围，服务经济社会科学发展，为完善国家治理机制提供更好的服务。
标签：国家审计论文; 审计计划论文; 经济模型论文; 审计质量论文; 治理理论论文; 国家经济论文; 审计目标论文; 国家部门论文; 时政论文; 经济学论文;