城乡建设用地增减挂钩政策执行扭曲分析
——基于尼斯坎南修正模型的视角

杨亚楠¹， 陈利根²

(1.金陵科技学院 建筑工程学院,江苏 南京 211169；2.南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095)

摘 要： 在尼斯坎南模型基础上，基于中国地方政府依赖土地财政的实际情况，对模型进行了修正，并结合收入和成本分析，测算出了城乡建设用地增减挂钩政策执行扭曲程度。分析表明中国土地财政、国家垄断征收权、土地指标管控制度等通过影响模型中的收入和成本，进而影响政策执行效果。因此，今后土地制度改革的方向应着眼于降低地方财政依赖、加大推行多元化主体的供地方式、建立具有充分竞争性的土地指标交易市场。

关键词： 土地政策；城乡建设用地增减挂钩；政策执行扭曲；尼斯坎南修正模型

公共政策执行是指一系列“发布命令、执行命令、拨付款项、办理贷款、给予补助、订立契约、收集资料、传递信息、委派人事、雇佣人员、创设单位”的活动过程^[1]。然而基于外部环境的复杂性、不确定性以及各级政府之间委托—代理关系等因素，在执行过程，政策并不能完全得到贯彻实施甚至被扭曲^[2]。这种也被称为“政策执行失灵”或“道德风险”的现象在中国土地政策领域较为常见，尤其是在城乡建设用地增减挂钩政策执行中，经常出现地方政府擅自扩大试点，突破周转指标、农民被上楼的现象，违背了其用于提高土地要素配置效率、促进城乡融合发展、提高城镇化质量的政策初衷，增加了中央土地宏观调控风险，损害了农民权益和利益。

作为公共政策研究的重要主题之一，政策执行扭曲问题一直被学术界关注。已有研究从信息不对称、政策主体博弈、治理结构变化等角度对其原因、路径及机制进行了理论分析。但具体到土地政策领域，尤其是对城乡建设用地增减挂钩政策(下文简称为“土地增减挂钩政策”)扭曲问题的研究，相关成果不多。《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》显示，至2020年，中国将完成农村建设用地整理90×10⁴hm²，城乡建设用增减挂钩将是促进耕地向适度规模经营集中、农民居住向中心村镇集中、产业向园区集中，进而实现耕地增加、用地节约、布局优化和要素集聚的重要政策工具。其政策执行效果将直接影响中国乡村振兴战略的效果。目前关于土地增减挂钩的研究主要涉及增减挂钩项目和政策两方面。项目的研究涉及三方面：一是项目前期可行性研究；二是项目过程中涉及到的问题研究，如权属调整、农民土地复垦权益问题、农户的参与程度和参与意愿、农民权益的保护、土地增值收益的均衡分配等问题；三是项目后期评价或效应研究，如不同模式的比较或效益分析、农民福利效应、农民宅基地增值收益效应、对城乡融合的影响等。政策研究主要涉及国外政策借鉴和比较、政策框架分析、性质分析^[3]、政策脉络分析^[4]等；缺乏政策执行相关研究。故本文对土地增减挂钩政策执行扭曲进行分析，为我国城乡土地制度改革提供政策建议。

一 城乡建设用地增减挂钩政策执行现状

城乡建设用地增减挂钩政策源于我国2000年为支持中共中央、国务院提出的促进小城镇健康发展的战略目标而创新的一项制度安排，最初仅在鲁、苏、鄂、川、津等五省(市)作为政策实验试点实施。其政策核心是通过将闲置宅基地、废弃乡镇工矿企业用地等农村建设用地复垦为耕地，获得新增建设用地指标，以达到提高土地资源配置效率、保障经济用地发展、改善农村基础设施环境，提高城镇化质量等多元化目标。国务院、自然资源部(原国土资源部)等已出台了一系列通知文件对其具体操作程序和原则进行了规范(相关政策文件见表1)，并将其用于支持土地综合整治、农业转移人口市民化、精准扶贫等国家战略，目前这项政策试点已覆盖到中国大陆所有地区。

表1 城乡建设用地增减挂钩政策相关文本

土地增减挂钩政策试验在推行过程中得到了地方政府积极响应。在这项政策创新框架下，地方政府可在既有的年度计划新增建设用地指标之外，根据中央政府的批准额外获取新增建设用地指标(又称周转指标)，用于在城市近郊区征用耕地，以保障城市和工业建设，同时盘活农村建设用地、改善农村基础设施建设，以促进城乡融合发展。但用地指标紧张的地方政府，往往擅自扩大试点，突破周转指标，并引发了农民被上楼、被城市化等现象，损害了农民权益和利益。据统计，2011年因不规范操作，全国停止实施和撤销的增减挂钩项目区分别高达1 776个和108个，面积规模分别达到了14 200 hm²和1 853.33 hm^2[5]。

异步传输方式应用主要用于异步数据（报文数据及监控数据等）的传输。例如，民航自动转报系统从终端上扫描到登机乘客的身份信息，以报文格式通过异步口传送到FA16-T传输设备上，然后FA16-T传输设备再通过广域网传送到另外一台FA16-T传输设备上，该设备把数据再还原回异步数据，通过异步口发送给异地的自动转报系统，从而完成异步数据（报文格式）的传输过程。

这项政策创新目的是处置闲置农村集体建设用地，释放用地指标，在1.2×10⁸hm²耕地红线范围内优化城乡建设用地资源，解决经济建设用地问题。增减挂钩政策中释放的用地指标(政策文件中被称为“周转指标”)实质是土地领域政府供给的一种公共产品。公共产品最优供给一直是经济学、公共选择等领域所关注的理论问题；尼斯坎南模型是研究此问题的途径之一^。目前尼斯坎南模型或修正模型已被用于分析大学学费定价行为^[6]、中国宏观税负水平^[7]、农村初中阶段民办教育的产生机制^[8]、公立医院规模扩张的原因^[9]；公共品供给的不均衡^[10]等领域，此模型在解释中国公共产品供给方面具有一定的适用性。因此下文试图在尼斯坎南模型分析框架下，结合中国土地制度现状对模型修正，以进一步分析土地增减挂钩政策执行过程中的扭曲现象，解释地方政府总是擅自扩大试点范围、增加增减挂钩规模的行为。

1.4.5 五常法 源于日本，即常整理(seiri)、常整顿(seiton)、常清洁(seiso)、常规范(seiketeu)和常自律(shitsuke)，也称5S。它是一个由内向外，由物到人，由软件到硬件，由理论到实践，由制度到流程，由考评到自省的完整而系统的管理体系。目前主要用于提升护理管理的质量水平，尤其是环境、仪器、物品的管理［12］。

二 尼斯坎南模型分析框架及在中国土地政策领域方面的修正

(一)尼斯坎南模型分析框架

尼斯坎南在他著作《官员与代议制政府》和《官员与政治家》中基于为社会提供公共产品的官员属于理性人的假设，分别提出了官员预算最大化和效用最大化模型。在这个模型中，理性化的官员假设追求效用最大化，官员效用函数由他获得工作收入、工作之外收入、工作单位规模、权力与社会地位等要素变量构成，这些因素变量与预算拨款规模正相关，所以，追求效用最大化的官员也是预算最大化追求者^[11]。同时，政治市场上存在着官员与政治家之间的双边垄断关系，即官员将公共产品仅提供给政治家，政治家只从官员手里购买公共产品，也就是说官员和政治家分别垄断了公共产品的供给与需求。因此官员和政治家在扩大政府预算规模上具有一致性目标。官员为了获取效用最大化的资源，希望最大化预算规模；而政治家为了获取选票，满足选民对公共产品的需求，因此十分支持使公共物品产量最大化的预算^[12]。这种目标一致性导致政府规模不断膨胀。在尼斯坎南模型中，官员预算是由政治家确定的。政治家根据预期官僚机构提供的产出量的大小来决定他所偏好的数额。

TR =TR ₁+TR ₂=P ₁Q +P ₂Q =(a ₁-b ₁Q )Q +(a ₂-b ₂Q )Q =(a ₁+a ₂)Q -(b ₁₊b ₂)Q ²

P =a -bQ ，a >0，b >0

(1)

AC =c +dQ ，c >0，d >0

(2)

式中：P 为单位价格；AC 为单位成本；a ，b ，c 和d 为参数。

结合官员需求函数，政治家批准给官僚机构的总预算(B )由公共产品的预期数量(Q )的方程表示：

利用陀螺输出的相关性对其零偏进行相关抵消，可得修正后的奇时隙(实线)输出如图7所示，不仅修正了零偏，其零偏稳定性从0.008°/h改善至0.002°/h.由于奇偶时隙之间具有相关性，所以利用相关抵消对偶时隙的零偏进行处理可以得到同样的效果.

B =PQ =aQ -bQ ²，0<Q <a /2b ，a >，b >0

(3)

结合官员供给函数，官僚机构的总成本(TC )可用以下方程表示：

TC =AC ×Q =cQ +dQ ²，c >0，d >0

(4)

地方政府总成本TC =A ₁C ×Q =(c ₁+d ₁Q )Q =c ₁Q +d ₁Q ²，c ₁>0，d ₁>0

(5)

地方官员的总收入(TR )分为一般预算收入(TR ₁)和土地财政收入(TR ₂)。由于一般预算收入主要来源于中央批给的预算额，因此假定TR ₁=B =P ₁Q ；由于土地财政收入主要来源于土地出让金，因此假定土地财政收入TR ₂=出让金收入(R )=P ₂Q ，其中，P ₂为土地出让价格，P ₂=a ₂-b ₂Q 。由于土地价格具有稀缺性，一级土地市场土地价格会随着土地稀缺程度的增加而增加，因此a ₂>0，b ₂<0。地方政府成本(TC )主要包括一般预算成本(TC ₁)和土地财政成本(TC ₂)。一般预算成本等于中央预算成本。土地财政的成本主要为经营土地的成本，可简化为征收成本，包括安置补偿费、土地整理复垦费，一般情况下各省区都有自己的标准，因此，假定每亩土地成本为c ₂为常数，土地财政成本TC =c ₂×Q ，则可得到以下修正模型：

R =B -TC =(a -c )Q -(b +d )Q ²，a >0，b >0,c >0，d >0

(6)

为使R 最大化，令dR /dQ =0即a -2bQ =c +2dQ ；即得到：Q ₂=(a -c )/2(b +d )

最后，企业应该重视并利用相关影响因素之间的交互作用关系，形成合理的资源整合投入策略，增强集团企业整体凝聚力和战略协同效应。

(7)

此时，利润最大化的二阶条件得到满足：

R ₂/d ₂Q =-2(b +d )<0，b >0，d >0

(8)

根据尼斯坎南模式，官僚机构追求效用也就是预算最大化，会将公共产品数量Q 定为Q ₁= (a -c )/(b +d )。但基于经济学边际成本和边际收益相等的原理，官僚机构公共产品数量Q 的最优规模应是Q ₂=(a -c )/2(b +d )。比较Q ₁和Q ₂，不难发现，公共产品供给过程中，政府官员倾向于将预算提高到总收益等于总成本处，超过了经济学最优量，出现了公共资源低效率配置。因此，在给定预算情况下，官员将过多供给这种产品，进而导致社会产品产出不均衡与资源的浪费，由此造成社会总福利损失。

(二)土地财政收入与尼斯坎南模型修正

尼斯坎南模型为解决公共物品的最优供给提供了一个分析框架。在尼斯坎南模型中，官员预算是由政治家确定的；在中国官员预算可看作中央国家机关确定的^[13]，地方政府看作官僚机构。但是尼斯坎南模型缺乏对预算结构和官僚机构复杂性特征考虑^[14]，直接分析中国复杂国情是不够准确的。事实上，中国地方政府长期存在着一种特殊性政府收入——土地财政收入，在《预算法》修订以前一直属于预算外收入。预算外收入是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金^[15]。中国预算外收入在20世纪80年代财政改革以后增加迅速，尤其是以“土地出让金”为主的预算外收入及形成的“土地财政”目前已成为地方政府发展经济的内在激励动力。

因此，本文将土地财政收入引入到尼斯坎南模型，结合中国地方政府依赖土地财政事实对模型进行修正。由于增减挂钩政策中释放的用地指标(周转指标)与增减挂钩规模直接相关，因此可用增减挂钩政策中释放的用地指标(周转指标)量表示增减挂钩规模。

“君子文化不仅是传统文化的一个重要制高点，还是一个关键融汇点。”[1]118-124 君子文化丰富博大，其内蕴前人学者多有阐发，诸如仁义礼智信、忠孝节义等特质早已纳入并根植中华民族的文化心理与民族精神之中。 注杜是一种民族心理的体现，这种民族心理外化表现出诸多形式，其核心正是儒家君子文化。 子曰：“质胜文则野，文胜质则史。 文质彬彬，然后君子。”(《论语·雍也》)杜诗文质兼备，不仅蕴含着高超的文学艺术价值，也融汇了儒家传统文化精髓。 君子文化在这一时期文人注杜中的表现方式大致可以梳理出以下几个方面。

以上研究结果在英语语音教学中有一定启示。教师可以对英语的元音进行归类，将与汉语中几乎完全一致的发音和相似实则不同的发音分别教授，充分发挥正迁移的作用，抑制负迁移。

假设：

Q 为增减挂钩政策中释放的用地指标(周转指标)量，P ₁为中央政府愿意为得到Q 单位的周转指标而付出的单位价格。

遍历每个主实体表，对每个元组中的每个外键，创建该外键与实体表主键的映射，实现附属实体与主实体键的哈希表，其键为该外键(对应附属实体的主键)，其值为该外键在该元组中对应的主键。

中央批给地方政府的预算额为：

B =P ₁Q =(a ₁-b ₁Q )Q =a ₁Q -b ₁Q ²，a ₁>0，b ₁>0

(9)

如果官僚机构追求效用最大化，则B =TC ，即得到：Q ₁=(a -c )/(b +d )

(10)

如果官僚机构追求利润最大化，则官僚机构的利润(R )由以下方程表示：

P ₁=a ₁-b ₁Q

(11)

P ₂=a _2-b ₂Q

(12)

P ₁Q =a ₁Q -b ₁Q ²

(13)

P ₂Q =a ₂Q -b ₂Q ²

(14)

地方政府总收入：

TR =TR ₁+TR ₂=P ₁Q +P ₂Q =(a ₁-b ₁Q )Q +(a ₂-b ₂Q )Q =(a ₁+a ₂)Q -(b ₁+b ₂)Q ²

(15)

式中：a ₁>0，b ₁>0，a ₂>0，b ₂<0。

总成本：

TC =TC ₁+TC ₂=A ₁C ×Q +A ₂C ×Q =(c ₁+d ₁Q )Q +c ₂×Q =(c ₁+c ₂)Q ₊d ₁Q ²

(16)

式中：c ₁>0，c ₂>0，d ₁>0。

三 土地增减挂钩政策执行过程中的尼斯坎南修正模型分析

政策执行中对尼斯坎南修正模型分析主要包括收入和成本两方面，前者需要考虑土地财政依赖和指标管控，后者需要考虑土地征收权垄断。

(一)土地财政依赖、指标管控下的地方政府收入

土地财政依赖是指地方政府依赖土地出让金维持地方财政支出的一种财政行为。这种行为源于1994年分税制改革后，中央在预算内收入中所占份额大幅度提高，而地方政府实际支出责任因这一时期进行的大规模企业转制而显著增加。地方政府为应对财政压力，通过经营土地获取地方财政收入推动城市发展形成了一种新的增长模式^[16]。2000—2009年间，中国大部分地方政府每年收取的土地资源相关税收和出让金都占到了地方财政收入的60%之多，土地财政收入已经成为地方财政收入的主要来源^[17]。数据资料显示，1999—2009年，国有土地出让收入与地方财政收入之比从0.092∶1提高到0.437∶1，国有土地出让收入与地方预算外收入之比从0.163∶1提高到1.942∶1^[18]。仅2003—2018年，国有土地出让金收入已累计高达39.28万亿元(图1)。

图1 2003—2018年中国国有土地出让金收入和国有土地出让面积

在土地财政依赖下，一级市场出让的土地主要来源于农地非农化，手段则是地方政府对土地征收市场的垄断。在中国严格的土地用途管制制度下，新增建设用地必须要有国家下达的建设用地计划指标，即国家每年会投放年度建设用地计划指标，然后省市区层层下达。另一方面，基于粮食安全和土地生态考虑，为预防耕地进一步减少，保证1.2×10⁸hm²耕地红线，中国实行耕地占补平衡政策；并于2006年6月8日以国土资源部令的形式颁布了《耕地占补平衡考核办法》。其政策核心是建设占用多少耕地，就需要补充多少数量和质量相当的耕地。因此，一块农地如果要改变为建设用地并以出让的方式进入国有土地一级市场，必须有两项指标：一是新增建设用地计划指标；二是耕地占补平衡指标。

在这种制度框架下，地方政府面临的用地困境来自两方面。一是由于新增建设用地计划指标是由中央、省、市、区县逐层级按计划分配，极为有限而珍贵，难以满足地方建设需求。二是城镇化过程中农村居民点闲置现象突出。数据显示，2000—2010年，尽管有大规模的农村人口转移到城市，但农村建设用地并没有减少反而增加了203×10⁴hm²，有185×10⁴hm²～285×10⁴hm²的农村居民点闲置^[19]。中央政府出台的城乡建设用地增减挂钩试点政策恰恰解决了这种城乡用地不协调问题。因为增减挂钩过程中已经涉及到建设用地复垦为耕地，因此在增减挂钩项目中，一块农地如果要成为建设用地进入国有土地一级市场，只需一项指标即挂钩指标(周转指标)即可。利用挂钩指标获得的建设用地与通过国家建设用地计划指标获得的建设用地在土地一级市场并无任何差别。所以增减挂钩过程中地方政府最终获得收入等于地方政府通过正常出让土地获得的收入。即地方政府总收入：

即官僚机构线性需求函数和供给函数由下列方程式表示：

自2013年首个少数民族传统体育微信公众号诞生以来，截至2017年上半年，少数民族传统体育微信公众号的数量一直呈现上升趋势(图1)，2017年下半年少数民族传统体育微信公众号，开通数量有所回落，但统计截止时间为2017年11月15日，之后的情况未列入统计。随着“互联网+”时代的到来，信息传播速度与方式正在发生翻天覆地的变化，少数民族传统体育微信公众号的数量也会继续有新的突破。

(17)

式中：a ₁>0，b ₁>0，a ₂>0，b ₂< 0。

(二)征收权垄断下的地方政府成本

根据《宪法》《土地管理法》规定，除农村居民住宅、乡镇企业、乡镇公共事业和公共设施用地，集体土地只能通过被征收或征用来承担国家经济建设功能[注] 集体建设用地仍在试点阶段，本文不考虑。 。中国土地一级市场由国家垄断，政府是征地市场唯一需求方也是城市土地一级市场的唯一供给方。尽管中国《宪法》明确规定因公共利益需要可以征收集体土地，但在实际操作层面，非公益性用地也需要以征收集体土地的方式获得。在集体土地价值实现过程中，行政垄断替代了市场机制，土地价格难以通过土地市场中正常的供给与需求机制达到均衡，进而造成了中国城乡土地市场割裂。由于土地征收价格远远低于土地出让价格，因此，模型中，a ₂>c _2。

周转指标虽然最终要经过中央审批，但是不同于新增建设用地计划指标由上而下层层下达，它是先由下级逐层申请，再由上级逐层审批获得。增减挂钩只需要周转指标，而不需要新增建设用地指标和耕地占补平衡指标。因此通过挂钩指标获得土地的成本远小于通过新增建设用地指标和耕地占补平衡指标获得土地的成本。增减挂钩中地方政府总成本：

总成本TC =A ₁C ×Q =(c ₁+d ₁Q )Q =c ₁Q +d ₁Q ²

(18)

式中：c ₁>0，c ₂>0，d ₁>0。

若学生主体可以真正地参与到整个教学活动中，切实地实现了学生主体发展，那么这种类型的教学设计便可以被看做一种成功。因此，语文教师在阅读教学活动的教学设计，要依据学生的具体情况进行信息处理工作，来适应各类学生的不同需求，还可以利用经验设计出最适应学生主动参与的课堂氛围，让学生的情绪教学活动的驱动力，让学生在课堂上可以支配自由时间与空间，发挥自己的主动性，从而构成一种完全开放的学习气氛。语文教师要积极引导学生们主动参与课堂教学的调查活动，然后学生完成后与合作伙伴辩论、交流，最终实现知识的内化。语文教师要真正地在思想上对学生主体重视，才能将这一想法贯穿于课堂中。

(三)土地增减挂钩政策执行扭曲程度分析

基于上述分析，如果不考虑土地财政收入：

由中央批给的预算额为B =P ₁Q = (a ₁-b ₁Q )Q =a ₁Q -b ₁Q ²

(19)

式中：a ₁>0，b ₁>0。

TC =TC ₁+TC ₂=A ₁C ×Q +A ₂C ×Q =(c ₁+d ₁Q )Q +c ₂×Q =(c ₁+c ₂)Q ₊d ₁Q ²

上式中除了参考距离d0可以人为拟定外(本次实验设置d0=1m)，其它参数的估计需要用到已知数据，即通过已知数据来估计路径损耗指数n和参考信号强度P0。

(20)

式中：c ₁>0，d ₁>0。

根据模型，政府机构追求预算规模最大化。根据以下方程：

B =a ₁Q -b ₁Q ²

(21)

TC =c ₁Q +d ₁Q ²

(22)

B =TC

(23)

中央考虑的增减挂钩规模为：Q _中央=(a ₁-c ₁)/(b ₁+d ₁)

Waters 2695-2475高效液相色谱仪（配Empower 2软件）；梅特勒-托利多（METTLER TOLEDO）XS-205电子天平（精度为0.01 mg）；上海民桥精密科学仪器有限公司SL502 N电子天平（精度0.01 g）；梅特勒-托利多（METTLER TOLEDO）FE20 pH计；昆山市超声仪器有限公司KQ-500E型超声波清洗器。多功能微生物自动测量分析仪（北京先驱威峰技术开发公司，ZY-3001V）；37℃恒温培养箱；钢管自动放置器（北京先驱威峰技术开发公司，ZY-300G）；三洋MLS-3780高压蒸汽灭菌锅；Thermo Scientific A2生物安全柜。

(24)

如果考虑土地财政收入：

根据地方官员总收入TR =TR ₁+TR ₂=P ₁Q +P ₂Q =(a ₁-b ₁Q )Q +

(a ₂-b ₂Q )Q =(a ₁+a ₂)Q - (b ₁+b ₂)Q ²

(25)

式中：a ₁>0，b ₁>0，a ₂>0，b ₂< 0。

总成本TC =TC ₁+TC ₂=A ₁C ×Q +A ₂C ×Q =(c ₁+d ₁Q )Q +

高职院校的传感器课程承袭自高校课程，在教学内容上侧重于各种传感器原理及其常用测量电路的讲解,在教学方法上主要以课堂讲解为主；在理实一体化课程中根据教学内容针对不同的传感器开设的教学实验，也主要是对各种传感器的原理进行验证，学生即使清楚了解了相关传感器的原理，而对传感器的应用仍然了解不足。

c ₂×Q =(c ₁+c ₂)Q +d ₁Q ²

(26)

式中：c ₁>0，c ₂>0，d ₁>0。

根据模型，政府机构追求预算规模最大化，那么B =TC 。

地方偏好的增减挂钩规模为：Q _地方=[(a ₁-c ₁)+(a ₂-c ₂)]/(b ₁+d ₁-b ₂)

为激发各成员高校的参与意识，提高其在联盟发展中的贡献率，联盟每年设置一个轮值主席单位，一般由成员高校轮流担任，负责根据联盟工作计划，组织年度联盟成员大会，组织、实施、协调联盟各项活动，争取各类外部资源支持联盟活动，汇报联盟年度工作进展。轮值主席由轮值主席单位的一位校领导担任，若一方轮值主席单位轮空，由该方常设主席单位兼任，联盟的首届轮值主席单位由常设主席单位担任。

(27)

因为b ₂< 0，所以b ₁+d ₁-b ₂>b ₁+d ₁；因为a ₂>c ₂，所以(a ₁-c ₁)+(a ₂-c ₂)>(a ₁-c ₁)；故：

[(a ₁-c ₁)+(a ₂-c ₂)]/(b ₁+d ₁-b ₂)>(a ₁-c ₁)/(b ₁+d ₁)，即Q _地方>Q _中央

(28)

根据以上推导，可以解释地方政府总是擅自扩大试点、增加挂钩规模的原因，并可根据增加的规模，计算出政策执行的扭曲度。增减挂钩增加的规模可用周转指标增加的量表示，即Q_增加可用以下公式表示：

Q _增加=Q _地方-Q _中央=[(a ₁-c ₁)+(a ₂-c ₂)]/(b ₁+d ₁-b ₂)-(a ₁-c ₁)/(b ₁+d ₁)

(29)

城乡建设用地增减挂钩政策执行扭曲度为W：

W =(Q _增加/Q _中央)×100%=[(a ₁-c ₁)b ₂+(a ₂-c ₂)b ₁]/(b ₁+d ₁-b ₂)(a ₁-c ₁)×100%

(30)

四 结论与政策建议

在尼斯坎南原模型的基础上，结合地方政府依赖土地财政的现实背景，对尼斯坎南模型进行了修正，构建出能够反映出土地财政依赖的尼斯坎南修正模型。通过增减挂钩过程中地方政府收入和成本分析，测算出了城乡建设用地增减挂钩政策执行的扭曲程度。在土地财政、指标计划管控的制度框架下，土地增减挂钩政策的实施能够增加地方政府的收入；而由于政府垄断征收权，在集体土地价值实现过程中，行政垄断替代了市场机制，土地价格难以通过土地市场中正常的供给与需求机制达到均衡，实行增减挂钩，能够减少地方政府土地开发成本。中国现行的“政府经营土地”制度以及土地用途管制制度和征地制度，造成了增减挂钩政策执行后，地方政府收益的增加，刺激了地方政府不断违背原有的计划和规划，扩大增减挂钩用地规模，在政策执行过程中扭曲了原有政策目标。

现行土地增减挂钩政策在中国特有的城乡土地制度环境下激励了地方政府扩大增减挂钩规模的行为，对农民权益造成了损害。针对上述分析和结论，相关政策建议如下：一是进一步明确集体土地征收边界。将征地的边界严格界定在公共利益范畴以内，明确非公共利益用地由城市土地存量市场和农村集体建设用地使用权市场供给，实现国家、集体、个人供给主体的多元化。经营性用地由农民集体经济组织与土地需求者直接谈判进行市场化交易，土地交易价格、交易方式及土地利用形式由土地市场供求关系和地租决定。公益性用地由农民集体经济组织与政府协商谈判以市场价格为基础进行补偿。二是进一步提高土地增值收益共享质量。监督指标交易增值收益在区(县)、镇两级政府、集体经济组织和农民等利益主体间的分配，指标交易收入用于农村发展。扩大新增建设用地指标交易统筹范围，建立全国性的交易平台，促进土地资源在全国范围内高效配置。

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Research on the Distortion of Policy Implementation in Hook of Increase of Urban Construction Land and Rural Residential Land :From the Perspective of Correction of Niskanen Model

YANG Ya -nan ¹，CHEN Li -gen ²

(1. School of Architectural Engineering，Jingling Institute of Technology，Nanjing 211169，China;2. College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China)

Abstract :On the basis of the Niskanen model，the model is modified based on the actual situation of local government relying on land finance. Based on the analysis of income and cost，the author calculates the degree of distortion of the policy of the hook of increase of urban construction land and rural residential land. The analysis shows that China’s land finance，state monopoly expropriation power，land index control system and so on affect the income and cost of the model，thus affecting the policy implementation effect. Therefore，the future direction of land system reform should focus on reducing the local financial dependence，promoting the diversified supply way，and establishing the market with fully competitive land index.

Key words :land policy;the hook of increase of urban construction land and rural residential land;distortion of policy implementation;the correction of Niskanen model

doi: 10.3969/j.issn.1009-4210.2019.02.009

收稿日期： 2019-03-09

基金项目： 江苏省高校哲学社会科学项目(2016SJD630026)；金陵科技学院博士启动基金(jit-b-201607)

作者简介： 杨亚楠(1987—)，女，讲师，博士，从事土地制度与土地政策研究。E-mail：13701471876@163.com

通信作者： 陈利根(1961—)，男，教授，博士生导师，从事土地资源与经济管理、土地制度与政策等研究。E-mail:lgchen@njau.edu.cn

中图分类号： K902；F293.2

文献标志码： A

文章编号： 1009-4210-(2019)02-095-10

标签：土地政策论文;  城乡建设用地增减挂钩论文;  政策执行扭曲论文;  尼斯坎南修正模型论文;  金陵科技学院建筑工程学院论文;  南京农业大学公共管理学院论文;