我国城乡教育一体化体制改革与机制创新研究，本文主要内容关键词为：体制改革论文,城乡论文,机制创新论文,我国论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G46文献标识码：A文章编号：1004-633X(2011)08-0016-04
探讨如何通过教育体制改革与教育机制创新来实现我国城乡教育的一体化，消除城乡教育的差距，实现城乡教育的共同发展与公平发展，是更好地贯彻《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《规划纲要》)的要求。《规划纲要》“教育发展战略目标”中提出要“实现更高水平的普及教育、形成惠及全民的公平教育、提供更加丰富的优质教育”，而城乡教育的一体化是实现这些目标的重要内容和保证。不仅如此，《规划纲要》“发展任务”和“保障措施”中有四处提出“城乡教育要一体化”，如在发展义务教育任务中提出要“加快缩小城乡差距，建立城乡一体化的义务教育发展的体制机制”。所以，研究这一论题，也是实施《规划纲要》中发展任务和保障措施的需要。
研究这一论题，也是破解当前我国城乡教育一体化研究中的理论和实践难题的需要。在我国城乡一体化体制改革与机制创新的探讨中，什么是教育体制、教育机制及其关系仍然是一个没有解决而又值得认真探讨的重大理论和实践问题。当前，由于对什么是教育体制、教育机制及其关系缺乏深入、系统和缜密的研究，一些学者对这一论题的探讨往往存在如下三种情况：一是将教育体制和教育机制混为一谈；二是将论题泛化，将体制改革与机制创新当成了整个教育体系改革或人才培养体系的改革等；三是将论题缩小，将体制改革与机制创新当成了教育制度或教育管理制度的改革。其中，跑题的现象比较普遍和严重。要改变这种状况，就要对教育体制、教育机制及其关系进行深入的探讨，为我国城乡教育一体化在体制改革与机制创新上寻求科学、可靠的依据。
一、教育体制、教育机制及其相互关系的学理分析
(一)教育体制改革与教育机制创新的内容不同
1.教育体制
教育体制是教育机构和教育规范两个要素的结合体。教育机构包括教育实施机构和教育管理机构，前者主要指的是各级各类学校；后者主要包括各级各类教育行政机构和各级各类学校内部的管理机构。教育规范指的是建立并维持教育机构正常运转的制度，它规定着教育机构的职责权限和机构内人员的岗位责任。学校教育机构与一定的规范相结合，形成了各级各类学校的教育体制；教育管理机构与一定的规范相结合形成了各级各类教育管理体制，其中教育行政机构与一定的规范相结合，形成了各级各类教育行政体制；学校内的管理机构与一定的规范相结合，形成了各级各类学校的管理体制。在教育体制中，教育机构与教育规范的关系是，前者是教育体制的载体，后者是教育体制的核心。在教育体制中，学校教育体制与教育管理体制这两个子体制系统的关系是，前者是教育体制构成和运行的前提，后者是整个教育体制得以构成和运行的保障。在教育管理体制中，教育行政体制与学校管理体制这两个子体制系统的关系是，前者是指国家对宏观教育的管理体制，后者是指微观教育的管理体制[1]。
2.教育机制
机制的本意是机械各个部分之间的相互关系及其运行方式。将其本意引申到不同的领域就形成了不同的机制。引申到教育领域所形成的教育机制是指教育现象各部分之间的相互关系及其运行方式。这些方式即机制主要有如下三种基本类型和九种子类型。一是教育的层次机制，包括宏观、中观和微观三种机制；二是教育的形式机制，包括行政计划式、指导服务式和监督服务式三种机制；三是教育的功能机制，包括激励、制约和保障三种机制[2]。
从我们对教育体制和教育机制这两个范畴的理解不难看出，教育体制改革的内涵是教育机构和教育规范即教育制度这两个要素的改革，其核心是教育制度的改革，即教育机构职责权限制度的改革；教育体制改革的外延是各级各类学校教育体制和各级各类教育管理体制的改革，后者包括各级各类教育行政体制和各级各类学校管理体制的改革。而教育机制改革的内涵是教育现象各部分之间的相互关系及其运行方式的改革，外延是教育层次机制改革，包括宏观、中观和微观三种机制的改革。教育的形式机制改革包括行政计划式、指导服务式和监督服务式三种机制改革，以及教育的功能机制改革，包括激励、制约和保障三种机制的改革。可见，教育体制改革与教育机制创新在内容上是不相同的。
(二)教育体制改革与教育机制创新是相互联系的[3]
1.教育体制与教育机制产生与发展的过程是相关的
运用马克思主义感性的物质实践活动为第一性的观点，对教育现象进行考察发现，在教育现象中，人们开始从事的是教育活动，教育活动中各个活动要素，如教育活动的主体、教育活动的内容、教育活动的过程、教育活动的方法等要素之间形成联系并产生一定的运行方式，从而形成教育活动的运作机制。人们要有序而高效地开展教育活动，就要建立组织机构和制定教育规范即教育制度，这就形成了与教育活动有关同时又居于教育活动之上的教育体制。教育体制的形成过程也是教育机制的形成过程。教育体制形成以后，教育体制与教育活动之间就会发生一定的联系从而产生一定的联系方式，这就形成了居于教育活动和教育体制之中同时又不同于这两个范畴的教育机制。而在教育活动的开展、教育体制的构建和教育机制的运行过程中，要产生一定的观念并依赖于一定的观念，这样就有了一个与教育活动、教育体制和教育机制紧密相连同时又有别于这三个范畴的教育观念。当教育观念形成之后，教育观念与教育体制之间、教育观念与教育活动之间也要发生一定的联系从而产生一定的运行方式进而形成整个教育现象的运行机制。通过上面的分析我们可以看出，教育现象是由教育活动、教育体制、教育机制和教育观念这四个范畴所组成的一个完整的统一体。在这一统一体中，教育活动和教育体制是两个相对独立的范畴，而教育机制和教育观念是融于其对应范畴中的两个范畴。因为教育机制是存在于教育活动、教育体制、教育观念以及教育活动这四个范畴及其四个子要素之中，同时又有别于这些范畴和各子要素的一个范畴；教育观念是存在于教育活动、教育体制和教育机制之中，同时又是有别于这些范畴的另一个范畴。在教育现象中，教育活动、教育体制、教育机制和教育观念这四个范畴之间相互联系、相互影响。教育机制和教育观念不仅相互之间以及与教育活动和教育体制之间发生着一定的联系和作用，而且它们对教育现象各范畴的这种相互联系和相互影响还起着一种纽带或桥梁作用。
由以上对教育现象范畴的分析可以看出发现，教育体制与教育机制确实是教育现象中两个有着紧密联系的范畴。从二者产生的次序来说，这种联系首先表现在教育机制的产生要先于教育体制；其次表现在教育机制的产生要后于教育体制；再次表现在教育体制与教育机制是同时产生的。
教育机制的产生之所以先于教育体制，是因为教育机制是随着教育活动的产生而产生的。有了教育活动，就有了将教育活动的各个部分联系起来从而使教育活动得以运行的机制。
教育机制的产生之所以后于教育体制，是因为教育现象的教育活动、教育体制、教育机制和教育观念这四个范畴中，最先产生的是教育活动，当教育活动发展到一定的程度，就产生了与这种教育活动相关的教育机构与教育制度的结合体即教育体制。当教育体制形成以后，它对教育活动又有一定的制约作用。那么，教育活动如何决定教育体制，教育体制又如何影响教育活动呢？这就是机制的作用。
教育机制与教育体制之所以同时产生，是因为当教育体制产生，即教育机构与教育规范结合产生教育体制的时候，各种教育机构之间、各种教育规范之间以及教育机构与教育规范之间要发生一定的关系，不仅如此，由不同的教育机构和教育规范相结合所产生的各种子教育体制之间也要发生一定的联系，从而形成教育体制自身的运行机制。
这样，就有与教育活动同时产生的教育机制、教育体制产生后形成的教育机制、与教育体制同时产生的教育机制这三种教育机制了。为了区分这三种机制，我们把第一种叫非规范性的教育机制，因为这种教育机制并不与特定的教育体制相联系，因此，这时的教育机制是没有教育机构和教育制度来对它加以规范的，这种教育机制的随意性比较大，从时间上来说它是比较短，从性质上来说是不太成熟。第二种叫规范性的教育机制，这种教育机制是与一定的教育体制相联系的，换言之，这时的教育机构是用教育制度和教育机构来对它加以规范的。第三种叫相对稳定的教育机制。这时的教育机制是与教育体制同时存在的，当一定的教育体制建立以后，只要这种体制不变，教育体制中机构与机构的关系、制度与制度的关系、机构与制度的关系以及各级各类学校教育体制、教育管理体制之间的关系也就不会发生变化。这也就是说，联系这些关系的方式即运行机制就是相对稳定的了。
2.教育体制与教育机制在结构上是相融的
教育体制的结构可以融于教育机制的结构之中，而教育机制的结构也可以融于教育体制的结构之中。教育体制的结构之所以能融于教育机制的结构之中，是因为教育体制的结构是由教育机构和相应的教育规范以及各级各类学校教育体制和各级各类教育管理体制所组成的结构，在这个结构中，存在着将各级各类教育机构和相应教育规范、各级各类学校教育体制和各级各类教育管理体制，以及各级各类学校教育体制和各级各类教育管理体制联系起来的运行方式，也就是说，教育体制的结构也存在于教育机制之中。教育机制的结构之所以能融于教育体制之中，是因为教育机制的结构是反映教育体制各个部分之间的关系及联系这些关系的方式所组成的结构，即教育机制的结构存在于教育体制之中。由上分析可见，教育体制与教育机制这二者在结构上确实是不可分离的。
3.教育体制与教育机制在性质和功能上是互补的
在教育现象中，对于教育体制来说，它对于教育活动的作用只是规定着教育活动的范围、性质和要求，但它对教育活动的作用并不是直接的，而是要借助一定的方式，这种方式就是教育机制的作用。对教育机制来说，它对于教育活动的作用，是要在一定的体制下，通过某种方式对教育活动发生作用的。也就是说，教育机制要借助于教育体制所规定的范围和要求来以某种方式对教育活动发生作用。比如，美国的教育活动是在美国的教育体制即美国的教育机构和教育制度下进行的，美国的教育体制对美国教育活动的影响并不是直接的，而是要通过指导服务式的方式即机制来对教育活动发生作用，从而使美国的教育活动在中央政府宏观上呈现出分权的态势，在学校微观的教师教学活动中呈现出以儿童为中心的活动态势。而美国所采用的指导服务式的方式对教育活动所产生的这种作用，又是在美国的教育体制下才能奏效的。
4.教育机制在范围上包含了教育体制
教育体制与其他相关的教育事物或现象之间的相互关系及运行方式也应包含在教育机制之列。教育活动、教育体制、教育机制和教育观念这四个范畴之间的相互关系及运行方式实际上就是一种教育机制。这种教育机制是联系教育活动、教育体制、教育机制和教育观念这四个范畴的教育机制。由此看来，教育体制只是教育机制中的一个因素，这时的教育机制就包含了教育体制。
二、我国城乡教育一体化中体制改革与机制创新的实践探索
(一)从教育体制与教育机制不同的角度来看
在城乡教育一体化中，教育体制改革与教育机制创新各自都有自己改革的内涵与外延，不能将二者混为一谈和相互替代。
1.关于城乡教育一体化的教育体制改革
(1)城乡教育一体化教育体制中两大要素的改革
第一，教育机构的改革包括学校机构的改革和教育管理机构的改革，其中前者是要使学校在城乡之间有一个合理的布局；而后者则是要改变目前城乡教育管理机构各自分离的现象，建立能统筹城乡教育一体化改革与发展的教育管理机构。
第二，教育规范(教育制度)的改革。与城乡一体化有关的教育制度很多，目前最为主要的是经费投入、使用制度的改革，教师交流制度的改革以及学生入学管理制度的改革，这一改革要做到使教育经费的投入和使用、教师的交流和学生的入学管理制度有利于促进城乡教育一体化的进程。
第三，教育机构是教育体制的载体，而教育制度是教育体制的核心，因此，二者的改革要配套进行，不可顾此失彼。当建立一定的学校教育机构和教育管理机构时，要同时建立相应的制度，使这些机构更好地运行；当改革一些教育制度时，要考虑这些制度的改革会对教育机构的改革产生哪些影响。同时，还要明确这些制度由哪些机构来制定和执行。
(2)城乡教育一体化教育体制中子教育体制的改革
第一，建立城乡教育一体化的各级各类学校教育体制。城乡的各级各类学校在性质和层级上应是一致的。所谓在性质上的一致，主要是指普通学校和职业技术学校在数量和质量要求上是一致的，因此要改变农村重职业技术教育而城市重普通教育的现象；所谓层级上的一致，主要是指城乡在学前教育、初等教育和中等教育在数量和质量要求上的一致，因此要避免资源过于集中于城区的现象。
第二，建立城乡教育一体化的各级各类教育管理体制，包括各级各类教育行政体制和学校管理体制。城乡的教育行政体制和学校管理体制在机构设置、人员编制、制度安排、工作内容及方式上要做到基本一致，避免城乡教育行政体制和学校管理体制在上述几个方面各行其是的现象。
第三，要正确处理好城乡教育一体化中学校教育体制改革和教育管理体制改革之间的关系、学校教育体制改革中的各级各类学校教育体制改革之间的关系以及教育管理体制改革中的各级各类教育行政体制改革和学校管理体制改革的关系。做到学校教育体制改革与教育管理体制改革相适应，学校教育体制改革中的各级各类学校教育体制改革相配套，教育管理体制改革中的教育行政体制改革与学校管理体制改革相配套。
2.关于城乡教育一体化的教育机制改革
第一，城乡教育一体化中的教育层次机制改革。这方面的改革要以宏观机制为主，以中观和微观机制为辅。这是因为，只有以宏观调控的方式统筹城乡教育的改革与发展，并辅之以中观和微观机制调动各方面的积极性来参与城乡一体化的教育改革，才有利用于实现城乡教育一体化。
第二，城乡教育一体化中的教育形式机制改革。这方面的改革要以行政计划机制为主，以指导服务机制为辅。因为只有以行政计划的方式才能更有力地调配各种资源，而辅之以指导服务的方式就会使这种资源的调配发挥更好的作用，有利于促进城乡教育的公平和共同的发展。
第三，城乡教育一体化中的教育功能机制改革。要使城乡教育一体化，一方面，调动各方面的积极性需要激励机制；另一方面，要提供各种条件的支持和保障机制。同时，使城乡教育各方面得到均衡发展需要制约机制。
(二)从教育体制与教育机制的相关性来看
在城乡教育一体化的改革中，教育体制与教育机制的相关性要求二者的改革要同步进行，不仅要求二者的改革要相互适应，而且还要求教育机制创新与教育活动改革和教育观念改革相配套。
首先，从教育体制与教育机制产生过程的相关性来看。当教育机制的产生先于教育体制时，城乡教育一体化的体制改革与机制创新关键要抓好教育体制改革。因为，在城乡教育一体化改革中所产生的教育机制是一种新生的教育机制，它需要一种新的教育体制与之相适应，并得到这种新的教育体制的保护。当教育机制的产生后于教育体制时，城乡教育一体化的体制改革与机制创新一方面要强调教育机制创新，这样可以促进这种一体化改革活动的创新和一体化体制的创新；另一方面，要强调这种一体化教育体制的改革，因为只有这种教育体制不断改革，受其影响的教育机制才能发生变革，从而促进城乡教育一体化的改革活动更好地进行。当教育体制与教育机制同步产生时，城乡教育一体化的体制改革与机制创新一方面要注意协调好二者的关系，使城乡教育一体化的教育机制的产生及运行符合城乡教育一体化的教育体制的特点，反之亦然；另一方面，要注意二者的配套改革。
其次，从教育体制与教育机制结构的相融性来看。我们在进行城乡教育一体化的教育体制改革时，就要把这种教育体制改革当作教育机制创新来看待，并在教育机制创新过程中改革教育体制。在进行城乡教育一体化的教育体制改革时，要考虑如何设计出科学合理的联系城乡各种教育机构、各种教育制度，联系各种教育机构和教育制度，以及联系由各种教育机构与相应制度所形成的各级各类学校教育体制、各级各类教育管理体制，包括各级各类教育行政体制和各级各类学校管理体制之间的方式。这样，在教育机制创新过程中形成的教育体制，可以使城乡教育体制改革与教育机制创新同步进行，使二者的建构和运行更为合理，从而使城乡教育一体化的改革取得更好的效果。
再次，从教育体制与教育机制性质和功能互补的特性来看。在城乡教育一体化的改革中，如果我们要建立某种教育体制，就要建立与这种体制相适应的能直接对改革活动发生作用的教育机制，以使教育体制对这种改革活动发挥更好的作用；如果我们要建立某种教育机制，也要建立与这种机制相适应的教育体制，从而使这种机制能在一定的机构和一定的规范下对城乡教育一体化的改革活动发挥作用。
最后，从教育机制包含了教育体制的特性来看。在城乡教育一体化的教育改革中，除了要进行教育体制改革与教育机制创新之外，还要强调教育活动改革、教育体制改革、教育观念改革与教育机制创新。