构建“一带一路”需要优先处理的关系，本文主要内容关键词为：关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路为核心的“一带一路”已经从理念进入到实施阶段。它既涉及到中国与沿途国家、周边国家的全方位合作，也涉及中国自身的对外开放格局、经济外交理念，甚至和平发展的进程等，因而如何把理念转化为实施方案会面临一系列复杂的问题。本文试图从“一带一路”的基本定位和发展方向出发，对其实施过程中需要优先处理的关系做一初步分析。 “一带一路”的基本定位 首先，对中国自身而言，“一带一路”是新时期对外开放的重大举措。改革开放三十余年来，中国对外开放大致经历了三个阶段：一是改革开放之初到邓小平南方讲话；二是从南方讲话到中国“入世”；三是“入世”的过渡期。目前，“入世”的过渡期已经结束。换言之，“入世”所带来的开放红利已经实现，中国经济面临新一轮对外开放及通过开放促进国内改革的强大诉求。前三个阶段有一个共同的特征，那就是对外开放主要集中于东南沿海地区，广大的中西部地区开放程度严重滞后。而这也正是造成地区间发展不平衡的重要原因之一。为此，新一轮的对外开放必须是全覆盖的，既要包括沿海地区，也要延伸到中西部内陆地区。“一带一路”，尤其是丝绸之路经济带在这方面应该发挥独特的作用。 与前三个阶段相比，当前中国对外开放的外部环境有了一个重大变化，即经济全球化的重心从多边主义转到了区域主义。WTO及其前身（关税与贸易总协定）一直是全球多边贸易规则制定与实施的主要平台，也是经济全球化的主要象征。但进入21世纪以来，WTO多哈谈判陷入困境，多边主义的有效性受到越来越多的质疑。更重要的是，世界主要大国都从多边主义的倡导者转变为区域主义的支持者，构建和参与以自由贸易区为主体的区域经济合作机制已成为一个世界潮流，以至于WTO都开始认同区域主义的发展方向。①在这种背景下，中国新一轮的对外开放必须适应区域主义兴起的发展趋势。“一带一路”实际上就是通过区域经济合作参与经济全球化，扩大对外开放的一项举措。 其次，“一带一路”是中国经济外交的新平台。在很长一段时期内，外交为经济服务成为一种基本共识。然而，伴随和平崛起进程的加快，作为一个大国，面对日趋复杂的周边环境，中国要实现稳定周边、经略周边、打造与周边国家的命运共同体，实践证明，仅仅依靠经济合作显然是不够的。因此，经济外交是中国实现和平崛起的一项必然要求。从外交服务于经济向经济外交的转变需要在对外关系的理念上做出重大调整。为此，习近平主席已经提出了“亲诚惠容”原则，它将成为指导经济外交的基本理念。为落实这一理念，仅仅依靠现有的经济合作机制是无法实现的。而“一带一路”的“五通”（贸易畅通、道路联通、货币流通、政策沟通与民心相通）及命运共同体目标则体现了“亲诚惠容”理念。 最后，也是最重要的，“一带一路”是一种新型区域合作机制。现有的区域经济合作机制从低级到高级大致可以划分为五种形式：自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济一体化、政治经济一体化。其中，最常见的是自由贸易区；只有欧盟经历了这五种形式。显然，无论是从合作的理念、目标，还是从合作载体、合作机制来看，“一带一路”难以归入上述任何一种形式之中。中国并不期望通过“一带一路”构建一个统一涵盖沿途所有国家的自由贸易区或其他区域经济合作机制，更不期望以此为基础构建一个排他性的国际组织。合作机制的多元化将是“一带一路”最重要的特征之一。这既是中国和平崛起的要求，也是为了适应亚洲发展的多样性。正是这种发展的多样性，与世界其他地区相比，亚洲一直没有形成统一的、涵盖整个地区的自由贸易区或其他区域经济一体化组织形式。 基于“一带一路”的上述定位，我们可以对其做出这样的界定：以运输通道为纽带，以互联互通为基础，以多元化合作机制为特征，以打造命运共同体为目标的新型区域合作机制。② 政府与企业的关系 作为“一带一路”的倡导者，中国首先面临着如何处理政府与企业（或曰市场）的关系。毫无疑问，没有政府的支持，“一带一路”无从谈起。反之，没有企业跟进，“一带一路”会失去可持续发展的基础，演变为对外援助项目。在未来“一带一路”建设中，政府需要创造条件引导（国内外）企业跟进，同时还需要引导企业落实“亲诚惠容”理念，服务于经济外交目标。作为市场经济的主体，企业（尤其是外资和外国企业）没有动力为了实现国家战略目标而牺牲自身利益。即使是对参与“一带一路”建设的国有企业，也不应使其背负如此使命。 具体地说，在“一带一路”建设中，政府的主要任务应集中于下述领域：其一，外交先行。“一带一路”首先是国家层面的合作。要获得沿途国家的认可，既要克服来自这些国家的某些误解或猜疑（包括领土与领海争端），还要应对来自区域外大国的阻挠或反对。因而，获得相关国家对“一带一路”理念的认可需要外交宣传先行。其二，构建合作机制。未来的“一带一路”将会包含多种形式的合作机制。在沿途不同地区构建什么样的合作机制需要政府在国家层面进行规划。其三，构建政府间融资机构。目前，中国所倡导构建的亚洲基础设施投资银行与丝绸之路基金已经进入实质性阶段，如何兼顾参与国的利益诉求、满足国际金融机构的标准都是政府面临的新问题。 在政府与企业的关系中，当前有一个值得注意的问题是国内外很多媒体把“一带一路”解读为“中国版马歇尔计划”。③其核心内容是国家承担贷款风险、企业输出过剩产能与人民币国际化的三位一体。这是对“一带一路”的误读。众所周知，二战后美国实施的“马歇尔计划”实际上是在一定时期内（1947-1951年）对其西欧盟国进行的一场经济恢复援助。相比之下，“一带一路”并不是对外援助，而是一种新型的区域合作机制。同时，“一带一路”是中国新时期对外开放的新举措。最后，“一带一路”绝不是一个短期的合作项目，而是要打造成一个经济外交的新平台。 在所谓“中国版马歇尔计划”的理解中，通过国家承担贷款风险，实现企业输出过剩产能与人民币国际化的目标也是值得商榷的。且不论国有商业银行的约束与激励机制是否健全，国家承担贷款风险本身就有可能演变为一场“国际撒钱”运动。至于企业输出过剩产能与人民币国际化，尽管二者都是一定时期内的中国经济发展目标，但这是“一带一路”顺利实施的派生结果，而不应成为“一带一路”的长期目标。 中央政府与地方政府的关系 建设“一带一路”必须充分发挥中央政府与地方政府两方面的积极性。从目前来看，各地方政府参与“一带一路”建设的积极性之高是前所未有的。然而，由于中央政府与地方政府的职能、所追求的目标存在差异，在处理两者之间的关系上要注意下述可能的偏差与风险。 第一，地方政府与中央政府在外交决策权上的博弈。既要发挥中央与地方两方面的积极性，也要谨防国家利益“地方化”。与以往的对外开放所不同的是，通过建设“一带一路”推动新一轮对外开放不仅仅是经济领域的开放合作，而且要涉及到非经济领域的合作，尤其是海上丝绸之路建设还涉及与多个国家之间的领土与领海争端。如果说改革开放前三十余年地方政府与中央政府政策博弈的重点是在财税领域的话，那么未来地方政府与中央政府的政策博弈会拓展到外交领域，地方政府争夺外交决策权的动力会加大。要发挥地方政府在建设“一带一路”中的积极性，尤其是促进沿边省份与周边国家之间的经济合作，赋予地方政府某些外交自主权无疑是必要的。另一方面，必须要认识到，任何国家的外交决策权都是由中央政府控制的，尤其是在地方政府与中央政府的政策博弈重点拓展到外交领域之后，如何保持沿海沿边省份与内陆省份的政策公平待遇就显得至关重要。前一个时期，各地纷纷争取自由贸易区、自由贸易园区的行为就是证明。现实中，某些地方政府可能会从本地区的利益出发更多地考虑经济目标，忽视非经济领域的国家目标，甚至为了本地区的经济利益而损害国家利益。 第二，地方政府对中央政府推动“一带一路”导向的误解。一些地方政府把它理解成政策优惠与税收优惠的新措施、上投资项目的新机会，而不是把它看成是对外开放，进而是促改革的新机遇。为此，一方面要在国内落实“一带一路”的开放性导向，避免不同地区受地理因素影响而受到差别待遇；另一方面，要把参与“一带一路”建设与国家投资项目脱钩。 第三，各地不考虑自身的比较优势，打着参与“一带一路”建设的旗号规划大规模基础设施投资项目。这样做有可能在沿途省份和地区形成新一轮产业雷同、基础设施缺乏互补性的投资热潮。如何引导不同地区参与“一带一路”建设过程中构建与发挥自身的比较优势，需要在中央政府层面加以规划。如果在国内不同地区都无法形成优势互补的格局，那么以开放促改革的目标就会落空，更谈不上参与国际经济竞争。 历史与现实的关系 建设丝绸之路经济带与21世纪海上丝绸之路的理念都是源于中国古代的丝绸之路。从西汉开始的2000多年的历史中，中国与外部世界以丝绸之路为载体，通过和平手段，实现并扩大了跨国商贸活动和跨种族文化交流。当然，在不同的历史时期，古丝绸之路形成了不同的路径和起点（终点）。也正是古丝绸之路的文化遗产在一定程度上唤起了沿途国家对当今丝绸之路理念的认同，比如，以和平手段促进商业往来，人文交流与经济交流并重，平等互利与共同发展等。继承和弘扬古丝绸之路的这些理念对于构建现代丝绸之路无疑有着十分重要的价值。同时，必须清醒地认识到，“一带一路”决不是古丝绸之路的翻版，从“一带一路”的基本定位、合作机制、目标可以证明这一点。 在这方面，最有争议的就是丝绸之路经济带与海上丝绸之路的起点。目前，从黄海之滨的连云港，到中部的洛阳、西安，西部的乌鲁木齐都宣称自己是丝绸之路经济带的起点。至于海上丝绸之路，沿海地区自山东以南的所有省份都在争当起点，甚至同一省份的不同城市之间也在激烈争夺。这些主张所基于的标准绝大多数是不同历史时期古丝绸之路的布局。各地争夺起点城市固然有积极参与“一带一路”建设的考虑，但如上所述，地方政府争夺起点城市很多情况下是为了获得更优惠的政策、更多的投资项目。 起点的选择需要考虑古丝绸之路的传承性，更需要考虑“一带一路”的基本定位和发展方向。首先，作为新时期对外开放的重要举措，起点的选择（进而也决定了其在国内的路线）要能够涵盖更多的地区，特别是在以往开放过程中被忽略的中西部内陆地区、东北地区。其次，作为经济外交的新平台，起点的选择要能够兼顾到所有的周边邻国。以“亲诚惠容”为理念的经济外交优先惠及的地区应该是周边国家，不能因起点城市的选择而把某些有能力、有意愿参与的周边国家排除在外。最后，作为一个开放的、多元的新型区域合作机制，“一带一路”在国内的起点城市应该只具有象征意义。换言之，通过淡化“一带一路”起点城市的实际意义把国内更多的地区、国际上更多的国家纳入进来。 以海上丝绸之路为例，东南沿海许多城市都曾经充当过历史上不同时期古海上丝绸之路的起点，它们都有充足的理由成为现代海上丝绸之路的起点。但如果接受这样的逻辑，中国北部的广大沿海地区就会被排除在海上丝绸之路之外。特别是中国的东北地区多年来并没有分享到对外开放的收益；从地理和空间经济布局上划分，它很难纳入到丝绸之路经济带之内。一旦被排除在海上丝绸之路以外，它就会丧失新一轮对外开放的机遇。这些年来，随着振兴东北老工业基地战略的实施，国家对这一地区的投入规模尽管非常可观，但面对海上通道的制约，与周边国家的经济合作停留在小范围的边贸层次，开放程度低成为经济发展的重要瓶颈。④从外部看，如果东北地区被排除在海上丝绸之路之外，与之相邻的蒙古、韩国、朝鲜、俄罗斯远东地区也都难以融入到未来的“一带一路”之中。相反，由于乌克兰危机，俄罗斯与西方国家的合作关系正在发生根本性的逆转，未来俄罗斯战略重心的东移已经成为不可避免的趋势。在俄战略重心东移的过程中，以远东地区为平台加强与中国东北、蒙古、朝鲜、韩国甚至日本的次区域合作会成为其优先选择。与此同时，这一地区的其他国家也都表现出对次区域合作的积极态度。进而，以东北亚次区域合作为基础延伸到与东南亚的合作也是顺理成章的事情。如果东北亚次区域合作得以实现，中国东北地区就打通了对日本海的出海口，参与到东北亚次区域合作之中将成为其经济发展的新动力。考虑到上述诉求和发展趋势，海上丝绸之路应该始于东北亚地区。即便象征性的起点城市确立在中国东南沿海，东北亚地区也不应被排除在未来的海上丝绸之路以外。 利用现有比较优势与开发新优势的关系 “一带一路”虽然是一种新型的区域合作安排，但也必须遵守区域经济合作的基本原则：优势互补法则。换言之，沿途国家开展合作是建立在各自比较优势之上的，同样国内不同地区参与“一带一路”也须具有各自的比较优势。 利用既有比较优势是推动区域合作的前提，但在众多国家之间开展合作不可能都具备优势互补。比如，中国与东南亚国家之间的优势互补程度较高，双方不仅已经建立了自贸区，而且还要在此基础上构建双边自贸区的升级版。相比之下，中国与南亚地区国家之间的优势互补程度就较低，双边层面既不存在自贸区安排，贸易投资的规模也较小，甚至与某些国家的优势互补的潜在空间也不大。以中国与巴基斯坦为例，尽管双方已经签署了自贸区协定，并且中国已承担了瓜达尔港的建设与经营，双方以铁路、公路、油气管道为载体的中巴经济走廊也已经进入实施阶段，但是沿途地区能否真正参与进来还是未知数。构建丝绸之路经济带的目标是要带动沿途国家的经济发展，而不能局限于一条运输通道。再如，中缅之间从皎漂港到昆明的油气管道建设已经完成，与之相配套的铁路、公路建设也在计划之中，但缅甸内部对合作的抵触势力非常强大。因而，充分利用既有比较优势对于推动区域合作固然重要，但创造新的比较优势，形成新的优势互补更加重要。这是合作得以持续的基础，同时也是解决合作中障碍的出路。 创造新的比较优势绝非是一项简单的工作。在经济学意义上，一个地区或一个国家创造新的比较优势本身就意味着实现了经济发展。一个地区或国家长期处于经济不发展状态表明仅仅依靠内生力量无法打破原有的恶性循环，只有引入外生动力才有可能打破这种循环。在这方面，政府间的合作，尤其是互联互通的引入将会成为打破恶性循环的突破口。 亚洲开发银行曾经对本地区跨国经济走廊的形成过程做过一系列案例研究。⑤一般说来，经济走廊从低级到高级、从国内到国际要经历四个阶段：第一阶段是以交通为主的基础设施投资；第二阶段是通过城镇化、更新城乡基础设施、促进工业发展、改善中小企业投资环境、增加旅游基础设施投资等方式实现所谓的“地区发展计划”，拓宽经济走廊；第三阶段以贸易便利化为核心，促进跨境商品、服务、人员的流动；第四阶段需要协调不同国家区域发展的计划与政策，形成真正意义上的跨境经济走廊。前两个阶段的重点限于国内区域发展，后两个阶段的重点则是跨境或国家间的协调。上述演变实际上就是从封闭的不发达经济向开放经济的发展过程，也是创造新的比较优势的过程。 在国际层面存在充分利用现有比较优势与开发新优势的双重任务，在国内同样存在类似的需求。广大的中西部内陆地区之所以长期游离在对外开放的进程之外，根本原因也是缺乏参与国际竞争的比较优势。争取纳入到“一带一路”的国家规划之内本身并不能解决这一难题。能否利用“一带一路”的对外开放功能，以开放促改革是这些地区面临的共同任务。 经济合作与非经济合作的关系 经济外交新平台的定位、“五通”与命运共同体目标决定了“一带一路”既要有经济领域的合作，又要有非经济领域的合作。协调两类合作的关系是中国对外战略中的新课题。 新中国对外关系史中，在这方面有过不少的教训。改革开放之前，中国的对外经济合作倾向于服务于意识形态目标，不考虑经济收益，没有引入市场机制。其结果是经济合作项目演变为对外援助项目，经济合作项目本身也失去了可持续性。改革开放以后，中国的对外经济合作转到了以市场为导向，忽视了非经济目标，以至于在中国与周边国家的合作中出现了“近而不亲”的尴尬局面。当然，导致这种结局的原因除了合作导向之外，也有操作层面的误区。比如，长期以来，经济合作的重点放在了政府间的大型项目合作上，忽视了能够惠及民众利益的项目合作。其结果是，在找到商业伙伴的同时，失去了战略伙伴。 以实现“五通”和打造命运共同体为目标的“一带一路”必然要涉及一系列非经济领域的合作。一是保障运输通道，尤其是海洋运输通道的安全。维护海洋运输安全涉及许多非传统安全合作，如共同打击海盗、海上联合救助、跨国联合执法等。加强这些合作有助于消解近年来西方国家和声索国对中国维护海洋权益的指责。二是加强区域层面的反恐合作。恐怖主义是危害“一带一路”沿途许多国家政治稳定与经济发展的毒瘤，也是区域合作的主要障碍。伴随区域间互联互通的实现，加强区域层面跨国反恐合作的需求更加迫切。三是建立领土与领海争端解决机制。目前在东海存在中日钓鱼岛争端；在南海存在与东南亚多国的岛礁争端；与岛礁争端相联系有专属经济区、防空识别区重叠划界争端。为处理并最终解决这些争端需要与沿途国家建立争端应急机制、争端解决机制等。四是推动海洋资源的共同开发。在领海、领土争端短期无法最终解决的前提下，构建海洋资源共同开发机制也是海上丝绸之路得以正常运行的必要条件。五是促进区域内环境保护领域的合作。参与“一带一路”的国家大多是中国的邻国，地理上的相近决定了在加强经济合作的同时，促进环境领域（如跨国界河流，共同的海域、山脉等）合作的必要性提高。六是扩大人文交流是促进民心相通的必要条件。 世界其他地区开展区域经济合作的经验和亚洲区域经济合作的现状已经证明，区域内非经济合作既是开展经济合作的前提条件之一，又是区域经济合作的一种结果。⑥另外，也必须认识到，区域合作的经济目标与非经济目标还存在相互矛盾的关系。如何在“一带一路”这个经济外交的新平台之上协调两者间的关系，中国领导人的“亲诚惠容”理念与正确义利观为此指明了方向。 在未来的“一带一路”建设过程中，引导和配合企业参与非经济领域的合作，实现非经济领域的目标是政府的一项重要任务。在非政府层面，参与实现非经济目标的主体可以是多元的，既包括私人企业，也包括国有企业、非政府组织、教育机构、文化机构等等。 机制化合作与非机制化合作的关系 与现行区域经济合作相比，“一带一路”的最突出特征在于合作机制的多元化，即并不寻求构建一个统一的机制化安排（如FTA）。这不仅适应亚洲经济发展水平、政治制度、文化宗教、历史传统的多样性，而且与其开放性特征是相匹配的。未来的“一带一路”并不局限于亚洲或中国的周边国家，还将延伸到非洲和欧洲。在同一个区域合作框架内允许机制化合作与非机制化合作并存，具体将体现在以下方面。 第一，互联互通将成为联接“一带一路”的纽带。沿途国家地缘上的相近、经济上合作空间与对基础设施投资的强大需求决定了互联互通有条件充当“一带一路”的联系纽带。物质层面的互联互通包括铁路、公路、港口、油气管道等基础设施。过去三十年，中国在这方面积累了丰富的经验，形成了自身的比较优势，有能力与沿途国家形成优势互补。而制度层面的互联互通则以降低贸易投资壁垒为核心。面对多边贸易谈判停滞不前的僵局，以互联互通为纽带的“一带一路”可以发挥独特的作用。 第二，“一带一路”的多元化合作机制可以做到与现有的区域经济合作机制并行不悖，相互促进。“一带一路”的沿途存在形式多样的区域经济合作组织，如东盟（以及即将诞生的东盟经济共同体，AEC）、南盟（SAFTA）、欧亚经济共同体（EEC）、海合会自贸区（GCC）、欧盟等。如果“一带一路”实行单一的合作机制，就面临如何与这些区域经济合作组织协调与谈判的难题。而在多元化合作机制下，“一带一路”既可以与这些区域经济合作组织开展合作，也可以接纳其单个成员国加入。 第三，“一带一路”的合作领域将超越现有自由贸易区的合作领域。“五通”目标是绝大多数自由贸易区合作领域所无法覆盖的。为了推动“一带一路”的进程，中国还倡导建立了亚洲基础设施投资银行与丝绸之路基金。为了给沿途国家的经济合作创造条件，“一带一路”的合作领域还将拓展到众多非经济领域。 第四，“一带一路”在实施多元化合作机制的同时，并不排斥高质量、机制化的合作机制。一些人质疑，“一带一路”的非机制化无法给参与国带来高质量的国际经济规则，进而还会影响中国以开放促改革的目标。实际上，多元化合作机制本身已经决定了“一带一路”可以容纳双边或区域的高质量自由贸易区。在中国与东盟之间，双方已经把打造自贸区“升级版”作为共同的目标。 第五，“一带一路”将会根据沿途国家的实际情况确定符合实际的合作机制。比如，在东北亚地区，中蒙俄朝韩次区域合作有可能成为一个载体；在南亚地区，中巴经济走廊与孟中印缅经济走廊会成为区域合作的突破口；在西亚地区，中国—海合会自贸区的谈判已接近尾声。显然，这种安排充分考虑到了不同国家和地区参与“一带一路”的舒适性。 “一带一路”是一种新型的区域合作机制，针对其建设中需要优先处理的这些问题，很难从现有的区域经济合作中获得现成的答案。本文对此更多是提出了问题，并未给出确切的、可操作的答案。因而，答案需要在未来的实践中加以总结，同时也需要中国学术界的共同努力探索。 ①从2011年WTO年度报告的主题就可以清楚地看到这一趋势。参见WTO,World Trade Report 2011:The WTO and Preferential Trade Agreements:From Co-existence to Coherence。 ②李向阳：“论海上丝绸之路的多元化合作机制”，《世界经济与政治》，2013年第11期，第1～14页。 ③参见http://baike.baidu.com/link?url=gvoeYYyg_iI0xQahVWxgccnW5PljTyo2JglbsgHWQDB6SPxLCPntcuPwfmAc4rYJiZLymD1k9UPOSb5E3ksGH_。 ④东北地区经济发展滞后从人口流动的方向可见一斑。按照第六次全国人口普查数据，东北地区每年净流出的人口约200万人。参见“中国东三省人口危机：每年净流出200万人”，《21世纪经济报道》，2014年12月14日。 ⑤Pradeep Srivastava,"Regional Corridors Development in Regional Cooperation",ADB Economics Working Paper Series,No.258,2011. ⑥以中日韩自由贸易区为例，阻碍其谈判进程的因素看起来都集中于经济领域，但真正的障碍却在非经济领域。参见李向阳：《面临挑战的中日韩自贸区》，社会科学文献出版社，2013年版。标签：海上丝绸之路论文; 比较优势论文; 中欧关系论文; 一带一路论文; 中国改革开放论文; 区域经济一体化论文; 经济建设论文; 国家经济论文; 国内经济论文; 区域经济学论文; 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