树立科学发展观 编制好“十一五”专项发展规划，本文主要内容关键词为：十一五论文,科学发展观论文,发展规划论文,专项论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、按照科学发展观的要求做好“十一五”专项规划编制工作
树立和落实科学发展观，是编制“十一五”规划的重要指导思想，不仅要认真落实到总体规划中，也要认真落实到各个部门编制的专项规划中。负责编制专项规划的各有关部门，包括行业协会、规划院所、咨询机构等，都要提高树立和落实科学发展观的自觉性。
（一）转变规划编制理念，增强全局观念
树立和落实科学发展观，首先要转变规划理念。要从见物不见人，转向以人为本，重视解决扩大就业、增加农民收入、健全公共服务、保护资源环境等与人的全面发展密切相关的问题；要从重经济、轻社会，转向经济与社会并重，在注重提高经济效益的同时，注重提高社会效益，实现经济与社会共同进步；从城乡分割、以城市为中心，转向城乡统筹规划和协调发展，逐步缓解城乡二元结构的矛盾；从地区分割的行政区经济，转向区域经济，以区域规划统领全局，实现地区间优势互补、良性互动的新格局；从重国内、轻国际，转向统筹考虑国际国内两个市场、两种资源，既要积极扩大开放，也要注重维护国家经济安全；从不顾及甚至破坏生态环境，转向人与自然和谐共处，在经济发展、社会进步的同时，努力营造一个山青水绿的美好家园，实现可持续发展。
要树立国家规划的全局观念，转变单纯部门规划过程中的自我封闭、自成体系。充分认识到，各部门编制的规划，都是国家规划体系的重要组成部分，都代表着中央政府指导某一领域发展的政策意图，因此，应有统筹的观点、全局的观点，以便于全国切实贯彻实施。
要站在全局立场上考虑规划内容。比如，扩大就业涉及方方面面，各部门都应在各自的规划中重视解决这一问题。又如，“三农”问题，不仅农业主管部门要重视，基础设施建设管理部门也要考虑如何改善农村的生产和生活条件，社会发展管理部门要考虑如何加强农村教育、科技、卫生事业的发展，工业主管部门要考虑解决农副产品的深加工，劳动和城市管理部门要考虑农民工进城就业问题。再如，实施可持续发展战略，不只是环保、国土、人口等少数部门的工作，还需要各部门达成共识，体现在各部门制定的专项规划之中。总之，要增强规划在解决国民经济和社会发展重大问题上的合力。
（二）切实加强规划前期工作，增强规划内容的深度
规划是统领各项工作的龙头，是政府履行宏观调控、经济调节和公共服务职责的重要依据，是各部门重要的行政工作。要从本部门的实际出发，尽早制定工作方案。不仅要有一个总体的进度要求，而且要将时间安排具体落实到规划编制的前期工作，以及立项、起草、衔接、论证、批准、公布等各个环节，明确各环节的主要任务和工作重点。对专项规划的编制领域、编制主体、编制任务等，都要早做准备。
要重视开展规划的前期研究工作，重视规划的内容，做深做实，增强规划的可操作性，使之切实成为政府审核项目、安排投资的依据，并切实能为企业决策、引导社会资金提供参考。决策建设项目的一个重要原则是规划先行，通过编制重要领域的专项规划，引导社会投资，审核重大项目。这是政府职能从项目管理转向规划管理、从微观管理转向宏观管理的体现，符合发展市场经济的方向，有利于完善宏观调控体系。编制规划，不是简单地“写”一个规划，更重要的是通过调查研究，摸清情况，深刻了解国情。编制规划是全面和深入了解国情的过程，是研究思路、反复探讨的过程，是明确发展方向、坚定信心的过程。所以，要深入研究规划编制的必要性、作用，以及规划领域未来的发展方向，理清发展思路。对规划布局的重大项目要深入论证，为做深做实专项规划打好基础。
（三）重视规划过程，增强规划编制的民主性和科学性
党的十六大提出，要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。规划编制过程是协调各市场主体利益、统一认识的过程。增强重大决策过程的透明度和公众参与度，使政府决策更好地反映民情、顺应民意，既是加强民主建设的需要，也是提高政府决策科学性的重要途径。
在编制规划中体现以人为本的观念，必须坚持开门编规划，充分发挥各方面的积极性、能动性。要坚持做到，对重大研究课题面向社会公开招标，这是利用社会力量、开门编规划的一个途径。规划最终要靠人来实施，如果编制规划的人与实施规划的人缺乏沟通和交流，规划实施主体对规划毫不知情，规划也就失去了实施意义。因此，在规划编制过程中，各部门要采取适当形式广泛听取有关方面的意见，特别要注意倾听利益相关者的意见建议。
要切实发挥专家、中介机构的作用。在规划编制方案中，要为有关方面的专家、学者、机构，参与规划的编制留有时间和空间。要改进规划评估论证的方法，参与评估论证的，不应仅是本部门、本系统的专家，同时要注意吸收相关部门的专家。
（四）加强规划的衔接协调，促进相关领域的协调发展
统筹协调是科学发展观的总体要求，协调可使各个方面的发展相互衔接与配合。这方面有大量的工作要做，如：煤炭与铁路、港口、电站，铁路与综合运输体系等都要协调起来。如果不重视规划编制中的衔接协调，各个部门的规划都自成体系，专项规划之间、专项规划与总体规划之间、专项规划与区域规划之间互不衔接，目标相互矛盾，发展重点相互错位，支撑条件互不配套，规划就难以形成合力，也会影响协调发展。因此，在“十一五”规划编制中，要切实加强规划之间的衔接协调。
首先，在确定专项规划编制领域时就要衔接协调，规划涉及的部门是否已编制类似的规划，避免同一领域多部门重复编制；如果必须编制，一定要与相关部门充分协商沟通，减少重复劳动。在这一阶段，应把规划关系理清楚，要尽早确定哪些规划可做，哪些不可做，哪些需要有关部门共同做。要把责、权联系在一起，分清职责。其次，衔接的重点是重大基础设施布局、重要资源开发、区域发展方向、投资安排、土地供应、城市建设等方面。第三，衔接协调的形式有多种多样，各部门可根据本领域的特点自行确定。可通过及时交流信息、征求有关部门意见的形式，也可采取成立跨部门的规划编制小组，请相关部门参与规划编制的形式，也可采取多部门共同组织规划论证和审批的形式。有关部门将进一步做好服务，为统筹协调好各部门的专项规划履行好应尽的职责。要提出国家“十一五”专项规划编制目录、分工和进度安排的意见，并采取座谈会、协调会等方式进行协调，还将采用简报、电子邮件等形式及时发布有关信息，供各部门参考。
（五）增强专项规划对区域发展的指导，使专项规划落到实处
落实科学发展观，要按照以人为本的要求，树立空间均衡的理念，高度重视人的发展空间和经济布局问题，促进人口与经济的协调分布，并与区域的资源环境相适应。专项规划既要发挥对主要行业发展的指导作用，也要发挥对区域发展的指导作用。这不仅是确保区域统筹协调发展的需要，也是使专项规划落到实处的重要措施。
各部门在编制专项规划的过程中，要进一步突出指导区域协调发展方面的内容，因地制宜地指明不同区域基础设施、环境资源、公共服务以及重要产业的发展方向和调控原则。如电力专项规划，不仅要规划电力建设的总规模，而且要根据各区域的经济发展和资源情况，分区域明确发展重点和建设规模，统筹电源和输电网络。电网规划要明确各区域的电力需求总量，确定各区域电力输出额度，以此建设输送网络；电源规划要考虑各个区域的自然资源、运输条件，在区域内不同类型的电源应形成一定的互补关系。铁路、公路和民航规划，不仅要参考全国的发展规划，而且要根据每个区域的经济社会发展需求，确定每个区域的运输方式和布局。各部门在编制规划中需要充分衔接，才能发挥整体效能。
二、编制“十一五”规划必须着力研究的几个问题
准确把握我国发展阶段及其主要特征，是编制好规划的一个重要前提。去年我国人均GDP迈上了1000美元的新台阶，到2020年实现全面建设小康社会奋斗目标时，按现行汇率计算，人均GDP将达到3000美元，将建成中等收入国家并开始向中上收入国家迈进。国际经验表明，对任何国家来说，走出低收入向中等收入迈进的阶段，都是一个极为重要的历史阶段。这既是工业化进程中的重要阶段，又是各种矛盾集中的阶段。在这一时期，加快发展的各种基础条件已具备，消费结构、产业结构、城乡结构将加速调整。如果处理得当，就能抓住战略机遇期，使经济社会发展再上一个新台阶，走上自立于世界民族之林的道路。但这一时期，往往也是人口、就业、资源、环境等矛盾突出、瓶颈约束加剧的时期。如果处理不当或有大的失误，就可能丧失重要的战略机遇期，导致经济增长徘徊。英国在18世纪的发展，日本在明治维新后的发展，美国在20世纪的发展，都是抓住了机遇期而发展成为世界强国的。我们目前正处在这样一个十分重要的关口，因而编制好“十一五”规划就显得尤为重要。为此，必须研究解决好以下几个重大问题。
（一）“三农”问题
“三农”问题是关系我国改革开放和现代化建设全局的根本性问题。目前，我国农村人口仍占总人口的60％，农业劳动力占总人口的50％，而农业增加值占GDP的比重已下降到15％。粮食产量由2000年的9244亿斤下降到2003年的8613亿斤。城乡居民之间的收入差距已从1990年的2.2∶1，扩大到2003年的3.2∶1，考虑到城乡居民享受的不同公共服务以及农民生产资料投入的因素，实际差距可能在5～6倍。我们要实现全面建设小康社会的目标，重点之一就是要解决城乡发展不平衡的问题。没有8亿多农民的小康，就不可能实现全面的小康；没有农村的现代化，就不可能实现全国的现代化。科学发展观要求要坚持以人为本，但不能仅以城市居民为本，特别要充分考虑8亿农村居民和1亿农民工的发展需要和切身利益。
在编制“十一五”规划时，必须把解决“三农”问题作为一个重点，按照城乡统筹的思想，从战略上对城乡经济社会发展及其制度、体制、政策进行通盘考虑。为此，需要进行更深入的系统研究。比如，在各类规划中，要研究如何更好地解决“三农”问题；要研究如何以“人口城镇化”为核心推进城镇化，并据此改革户籍制度、土地流转制度、社会保障制度，以及行政区划体制；研究如何进一步改善农村基础设施条件，增加农民收入，加快农村发展；如何提高农民的教育水平等。这些问题，在各部门的有关专项规划中都要有具体体现。
（二）就业问题
我国是人口大国，今后30年仍将处于人口的增长期，面临巨大的就业压力。目前，全国城镇下岗和失业人员1460万人，城乡每年新增的劳动力将维持在1000万左右的高位，还面临着就业很不充分的1.5亿农村富余劳动力需要转移；一些资源枯竭矿山和困难企业关闭破产，国企改制重组，大量冗员需要分流；随着科技进步，产业结构调整，一些素质较低、技能单一的劳动者将不适应需要而面临转岗。一方面，我们需要安置就业的人口越来越多；另一方面，就业弹性却趋于缩小。20世纪80年代，我国GDP每增长1个百分点可创造240万个岗位，90年代以来已下降到80万左右。
就业是民生之本，也是安国之策。全面建设小康社会，落实以人为本的科学发展观，必须把促进就业放到各类规划的突出位置。要研究如何使规划成为有利于扩大就业的规划，研究如何促进就业容量大的服务业、中小企业、非公有制经济等健康发展，研究如何进一步促进劳动密集型产业的发展等。
（三）资源支撑问题
过去，我国经济的快速增长在很大程度上是靠大量消耗资源实现的。2003年，我国GDP达到1.4万亿美元，占世界的4％，但为此消耗的各类资源经折合后约为50亿吨，其中，钢材2.7亿吨，石油2.67亿吨，煤炭16.67亿吨，水泥8.62亿吨，分别相当于2003年世界消费量的27％、7.4％、31％和40％。
我国资源禀赋较差，人均水资源拥有量仅为世界平均水平的1/4，且时空分布不均，600多个城市中有400多个缺水，110个严重缺水。人均耕地拥有量不到世界平均水平的40％。石油、天然气、铜和铝等重要矿产资源人均储量，仅分别相当于世界人均水平的8.3％、4.1％、25.5％和9.7％。由于国内资源供给约束性增强，我国主要资源对外依存度不断提高，2003年，约有50％的铁矿石和氧化铝、60％的铜资源、34％的原油依靠进口解决。
改革开放以来，我国在能源翻一番的条件下实现了GDP翻两番。到2020年，仅从能源消费来看，如果比2000年翻一番，我国一次能源的消费总量就将达到30亿吨标准煤，其中，煤炭消费量将达到22亿吨。我国煤炭资源丰富，虽然国内资源保障不成问题，但也面临精查储量不足、生产能力不足、运输能力不足和环境容量不足等四大压力。目前，煤炭的精查储量只有600多亿吨，要保证年产22亿吨，其精查储量至少应有1250亿吨。要新建100万吨级大型煤矿1000座，新建7条大秦线。此外，环境容量也是大问题。石油、铁矿石、有色金属、木材等的国内保障程度将大幅度降低，对外依存度大幅度提高。我国进口石油大多来自中东和北非，经过马六甲海峡，面临很大的运输风险。化解日趋紧张的资源短缺与经济快速增长的矛盾，是“十一五”规划必须着力研究的一个重大课题。
（四）环境容量问题
我国生态环境很脆弱，尽管我们加大了生态建设和污染治理的力度，但由于经济增长方式没有根本性转变，生态环境总体恶化的趋势仍未得到根本性扭转，边保护、边破坏，边治理、边污染的问题仍很严重。2002年，全国水土流失面积356万平方公里，荒漠化面积超过260万平方公里，90％的可利用天然草原有不同程度的退化，其中“三化”（退化、沙化、碱化）草原面积已达135万公顷。我国的大气污染排放已大大超出环境容量。去年，我国经济增长了9.1％，但污染物排放却增长了10％以上。这说明我们的发展付出了较大的环境代价。
生态环境的恶化，自然灾害的增多，不仅导致社会财富减少、经济可持续发展能力降低，而且与经济发展的最终目标不相符，与以人为本的科学发展观背道而驰。目前，我国已成为“绿色贸易壁垒”限制最多的国家，尽管我国人均二氧化碳排放量还大大低于发达国家，但排放的总量大、增长快，以及沙尘暴的频发已引起了周边国家的广泛关注。
进一步推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，是我国全面建设小康社会的重要任务，也是事关中华民族生存与发展的重大战略性课题。今后，我们还要加快发展，能源和资源的消耗还会增长，如果不转变经济增长方式，废弃物的排放仍会增加，生态环境还可能进一步恶化。尽管我们可以通过转变经济增长方式、加快科技进步和加大污染防治力度等措施，减缓污染加重的趋势，但在拥有13亿人口的大国实现工业化，环境承受的压力是难以想象的。化解日趋紧张的人与自然的关系，是我们在新世纪必然面对的重大挑战，也是今后“十一五”各类规划都要充分考虑并应着力解决的重大课题。
（五）产业协调发展问题
产业之间的协调发展是保持国民经济平稳运行的基础。上世纪90年代中期之前，基础设施和基础产业短缺曾是当时制约经济增长的主要矛盾，也一直是中长期规划需要重点解决的问题。经过“八五”、“九五”的建设，我国基础设施和基础产业得到了充实提高，产业结构出现了比较协调的局面，但去年以来，来之不易的产业比较协调的局面再次被打破，基础设施的瓶颈制约又一次出现。
电力供应从2002年的总体平衡、局部偏紧，转变为2003年的总体紧张、总量不足，供应紧张的地区从2002年的10个增加到2003年的21个。电力需求强劲带动了煤炭消费激增，煤炭供应也出现了紧张状况，一些电厂、钢厂“等米下锅”，甚至一些产煤大省也面临着电厂停机的窘况。由于缺电、缺煤，许多地区再次启用高耗能的柴油发电，导致一些地区柴油供应紧张。由于煤炭需求大增，又带来铁路运输吃紧等问题。
目前，缓解煤电油运全面紧张的矛盾，既要加强供给能力的建设，也要从需求管理入手，遏制盲目建设和生产导致的过度需求。从供给看，编制“十五”电力规划时，受当时经济形势影响，对“十五”电力需求估计不足，经济增长速度按年增7％考虑，发电量按年均增长5.08％考虑。实际上，2002年发电量增长11.5％，2003年发电量又增长了15.4％，创下了改革开放25年以来的新高。这个教训，在“十一五”规划编制中要认真汲取。一是不能简单地按规划中的7％的经济增长速度来预测电力等基础设施的需求。二是不能简单地以弹性系数法来预测。编制发展规划不能仅单纯考虑需求。1998年亚洲金融危机后，我们在制定政策和规划中，考虑需求比重多，在一定程度上忽视了供给的约束，似乎生产能力无限大，只要有需求就必然有供给。电力建设要适度超前，但不能无限制适应需求。
要统筹考虑经济、社会、城乡、区域、人与自然、国内与国外等的协调发展。20世纪占全球人口15％的国家实现了现代化，本世纪其余85％的人口面临实现现代化的任务，如果按过去的模式发展是难以为继的。要转变消费观念，不能过度消费、奢侈消费，要在全社会营造鼓励健康文明消费的氛围。编制“十一五”规划，要尽可能地把问题想深一点，考虑得周全一些，部门之间协调得好一些，“十一五”规划工作就能较好地完成。
（该文系朱之鑫同志在部门“十一五”专项规划研究班上的讲话，有删节）