积极培育社会组织 构建社会矛盾调节体系——以社会中介组织为视角，本文主要内容关键词为：社会论文,视角论文,社会矛盾论文,中介组织论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2006)06-0042-04
本文结合社会组织与社会管理的相互关系问题，以社会中介组织作为视角，探讨社会组织在社会管理及其社会稳定中的独特作用，并对中国社会组织的实践发展状况进行分析，以此为基础提出我国培育社会组织的具体措施及相关建议。
一、社会组织的组织结构与社会矛盾的调节：以社会中介组织为例
从社会组织的组织结构因素分析，各类社会组织都在社会管理中发挥一种社会整合以及社会结构化的功能。社会中介组织由于具有特殊的含义，在社会管理和社会稳定中的功能尤其需要认真研究和重视。
1.社会中介组织的定义及其结构特点
所谓社会中介组织是指在企业和政府、企业和市场、企业和企业之间发挥着服务、沟通、协调、公证、监督等作用的社会组织。[1]社会中介组织其性质决定了其范围的广泛性，它涵盖了社会的各个领域。其中一类是联结、沟通生产要素的供给与需求的市场中介交易机构，它们与资源要素的市场化程度和范围的不断提高相联系，为通过市场机制来实现优化配置资源提供服务、监督、沟通和调节作用，实现交易的公正、公平、公开进行，因而是市场体系的直接组成部分；一类是协调政府与企业、企业与市场、企业与企业之间关系的中介组织。它们在社会分工高度发达的现代市场经济条件下形成，专门从事开展社会性交往活动，能协调联络各方面的关系，为服务对象创造良好的社会发展环境，是社会与政府沟通的桥梁。它能扶助政府维护社会安定，解决社会矛盾，具有一定的参政议政功能；还有一类是为政府机构和企业提供多种服务，在市场中处于独立地位的中介组织。它往往是依据一定的法律法规，针对当事人经济往来中所涉及的大量权利、义务关系来实施社会化的服务。它们促进市场形成自律型约束体系，规范当事人的经济行为，保护其合法权益，强化对市场的社会化监督，与市场调节相辅相成。
社会中介组织在社会体系中处于一种沟通桥梁的位置，使社会体系构筑在政府——社会——市场这样一个框架体系下。由于社会中介组织本身具有的自主性、自律性以及中介性等特征，确保了他们在社会管理中的重要功能：即介于政府与市场之间，协助政府实现经济调节功能；介于政府与社会之间，实现政府与民众之家的协调沟通，实现社会稳定与民主管理职能；通过各种方式带动社会自律，在某些方面能够部分替代政府独立地进行公共管理职能；以及在公共服务社会化的发展趋势背景下，某些社会中介组织以其特有的优势在许多领域承担着提供公共服务的功能。从公共服务的视角来看，不管是公益性社会中介组织，还是互益性中介组织，在当前政府职能转变的背景下，在公共服务基层化、社会化的情况下，社会中介组织在公共服务领域内的重要性越来越凸现了。
2.社会组织与社会矛盾调节机理
作为一种特殊的社会组织，社会中介组织通过表现为各种行业组织、中介组织、公益性组织、互益性组织等多种形式，有效地发挥了政府部门和市场企业所不能独立承担的一些公共职能，如提供各种公益和互益服务，反映特定行业、群体和组织的客观诉求，规范各种行业、企业以及特定个人的行为等等。正是这些特殊的功能，使社会中介组织在为社会稳定提供调节机制方面具有重要的不可替代的作用。有专家研究指出，社会矛盾的产生的原因植根于社会沟通不畅、利益整合不利、社会信任的缺乏和纠纷矛盾解决的自我治理能力缺失，而社会中介组织正好符合了有效进行社会沟通，合理进行利益和诉求整合、培养社会公信和自律机制等，正好能有效地防止社会矛盾扩大化等。具体到社会矛盾的调节方面，社会中介组织更是发挥了重要的作用，甚至构成社会矛盾调节体系的重要组成部分。政府如果转化思路，在转变政府职能的同时，注意培育和利用社会中介组织，就可以更好地防范社会矛盾的产生，更有利于社会矛盾的解决。具体而言：
首先，社会中介组织在政府与公民之间发挥了桥梁和纽带作用，上情下达、下情上报，保证信息沟通，促进社会团结，有效地预防和防范社会矛盾的产生。当前社会矛盾产生的重要原因在于国家与社会之间缺乏一种利益整合机制，公共政策与社会成员多元化的利益诉求之间存在一定的冲突。如果社会成员对公共政策缺乏认同，同时个人又缺乏足够有效的途径来表达自己的意见和利益诉求的情况下，社会矛盾就容易聚积起来，最后爆发。在一个社会成员极端多元化、社会信息化的情况下，制度化、组织化的信息沟通和利益表达机制就成为社会秩序的一个重要保障机制。如果没有足够的组织化程度，如果没有各类各样的、功能齐全的社会中介组织，或者各类社会中介组织在履行自己职责、维护自身利益的过程中不够有效，社会个体的意见和愿望表达就会五花八门、互相冲突，如果在用情绪化、非理性化或者非制度化的方式表达出来，那么就会危及社会稳定。而社会中介组织，一方面联系着政府，一方面联系着民众，可以在两者之间构架沟通的桥梁、交流的管道，可以达到上下通畅沟通的作用。从社会中介组织的实际功能来看，一方面可以发挥作为政府的外脑和智囊作用，集中民情、民意、民智，把分散的个人意见和利益诉求以集中的、制度化的、理性的、和平的方式向政府反馈，为政府决策提供资讯和参谋，提高政府决策和管理的公开性、民主性和科学性，使政府的决策和管理更加规范、透明，更加符合民意和反映实际情况。另一方面，通过发挥社会中介组织的桥梁和纽带作用，有利于生活成员充分了解政府决策的理由和依据，从而能够认同政府的决策，增进公民与政府之间关系的和谐，使有关决策得以顺利实施，预防、减少矛盾的产生，增进社会稳定，推进社会发展。
其次，通过各类社会中介组织建立不同阶层、群体理性的利益整合机制，将社会矛盾的解决纳入理性有序的轨道。在我国从计划经济向市场经济的转型的过程中，社会成员的观念和价值取向从一元化向多元化发展，社会成员独立思考、自主抉择的自由度增加，而社会凝聚力和社会动员力下降，利益冲突加强，社会矛盾增加。许多发生在公民与法人、法人与法人、公民与政府部门之间的矛盾，如果由政府直接面对社会基层去解决，在很大程度上会出现难以解决或者即便解决成本也非常高的情况。则社会中介组织可以利用其非政府、非营利的特质和优势，发挥整合作用，把众多散落的繁杂的个人意志聚合起来形成“公意”，得以在政府决策乃至政纲中体现，从而“以一种制度化的公共利益取代四分五裂的个人利益”，并通过内部的自组织和自治机制，解决内部的矛盾问题。如各种学会、研究会、行业学会、基金会、联谊会、俱乐部等各种各样的社会中介组织，他们不但可以承担控制协调其内部的人力、物力和财力的功能，调节组织内部的关系，而且可以协调组织和组织之间、行业与行业之间、企业与企业之间以及个人、企业与政府之间的各种利益关系和矛盾冲突，从而将矛盾的解决纳入到理性有序的轨道，降低社会管理的成本。
三是借助社会中介组织提供的各种专业服务，发挥其在利益协调、矛盾化解中的作用，为社会稳定和社会管理服务。消除社会矛盾、维护社会秩序，是政府统治得以维持而必须承担的基本职能之一。但在现实中，政府提供的司法、仲裁等法律、行政途径都是以国家权力作为后盾的，消耗的是国家的资源，有时也不能达到理想的效果。而处于政府之外的各类社会中介组织则可以利用社会资源和社会信任等优势，在减少和解决社会矛盾过程中发挥重要的作用，如行业协会对于出于竞争地位的企业之间，行业协会通过建立行规将他们的竞争限制在一定的范围内；如顾客与消费者之间的欺诈等，消费者协会可以用组织的力量来维护市场消费秩序……等等。这些功能对于社会矛盾的防范和调节来说，比起政府的事后裁判和监督来说，更为符合经济性原则。如果说解决社会矛盾，维护社会稳定是一种公共服务，政府完全可以通过培育社会中介组织，通过购买社会中介组织的公共服务来实现职能的履行和任务的达成。
综上所述，由于各类社会中介组织其具有特定的非政府、非营利、公证性、组织化、自律性、中介性等特征，因此在社会管理中，作为社会自我管理的一种自组织机制，是一种必要的社会稳定和社会参与渠道，是国家和政府实施社会管理的有力依赖和工具。为此，有学者形象地把“社会组织”比喻为“社会的血脉”，把拥有社会组织的多寡当作是一个国家社会化程度的重要衡量标志。[2]正是由于社会组织在社会管理和社会稳定中的独特而重要的作用，对于面临着从计划经济向市场经济、从全能型政府向有限政府转化的中国来说，在建设我国新时期的服务型、法治型、责任型政府来说，发展社会中介组织，培育第三部门和公民社会是必然的历史选择。在社会稳定和社会矛盾调节体系方面，充分培育和发展社会中介组织，充分发挥第三部门各类社会组织的优势作用，也是建立健全社会化矛盾调节机制的必经之路。
二、我国社会组织发展现状及其存在的问题分析
从以上论述可以推论，社会矛盾调节体系的构建，必须全面培育和规范社会中介组织，充分发挥社会中介组织的积极功能。然而，我国的社会组织发育程度如何？是否能够承担社会转型的历史需要呢？这里重点考察一些社会中介组织的发展状况，并对其发展现状和存在问题进行分析。
应该说，社会中介组织的发展与整个国家的政治、经济管理体制的形成和变革是密切相关的。一个国家和社会的格局也基本上是各种管理体制的组织反映和运行结果。对非政府组织的发展而言，其发展取决于国家对社会、经济的控制程度以及控制方式。对照我国政治、经济体制的改革和发展，我国社会中介组织的产生和发展经历了曲折的过程，尤其是在长期的计划经济，基本上没有中介组织生存的空间，甚至非经济领域也几乎没有专门的中介组织。党的十一届三中全会以后，计划经济逐步向有计划商品经济、市场经济过渡，政府不断地减少和解除国家对社会经济生活的垄断和控制，一些协调企业利益关系，为企业提供服务的咨询机构、行业协会和律师事务所相继出现；与此同时，由于农村以家庭联产承包责任制为主的经营形式的出现，一些服务于农业和农村经济发展需要的社会中介机构也相继崛起。但这时的中介组织规模小，数量少，社会影响不大。一直到党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制目标，社会中介组织才进入了一个大规模的发展时期，各类信息、咨询、资产评估机构，会计师事务所、审计师事务所、律师事务所，价格商标事务所、广告事务所，公证仲裁机构，计量、质量检验认证机构，人才交流中心，证券、期货交易所，行业协会等中介组织大量涌现，其业务涉及到了生产、流通、消费、社会保障等各领域。与此同时，市场外的社会中介组织也在我国政府的扶持下，在市场经济体制的建立和发展过程中，逐步地成长起来，如行业协会、民间非企业组织、公益性组织、各类专业性社会团体等，并构成了我国第三部门的主要构成力量。但总体而言，社会中介组织的发展还明显落后于经济社会生活的需要。当前政府职能处于转变过程中，中介组织的发展还不完善、不健全，并且存在着一系列的问题，如管理体制不够健全；数量偏少，种类不齐全，资金来源不足；独立性差，官办色彩浓厚；自身素质较差，行为不规范等等。这些问题导致了两个制约发展的瓶颈要素：即：(1)功能发育不完全，有些社会中介组织的利益代表性不强，对其所联系和代表的对象起不到应有的规约作用，对一些利益矛盾纠纷的解决缺乏应有的公信力和权威力；(2)角色错位，导致功能紊乱。由于许多社会中介组织由政府扶持，在经费、人员以及运作中与政府联系紧密，有的甚至拦截和非合理截留政府权力，如有些行业协会变为企业的“二政府”，成为“计划性手段的变种”。这种管理失范的社会组织只是对原有政府社会矛盾的一种掩盖形式，有时还会激化矛盾。社会中介组织这种本身弱势、缺位及错位的状态，成为了我国政府职能转变的制约瓶颈。[3]
在新时期的社会管理体制中，我们要真正发挥各类社会组织的社会管理功能，就必须从长远入手，培育和规范各类社会组织，尤其是社会中介组织。充分发挥社会中介组织连接政府与企业、政府与市场、政府与社会、社会与个人等之间的联系，对企业和个人的需求进行感知并进行利益表达，在社会管理和社会政策的层面为其所代表的行业、企业和个人取得合理的政策空间，从而起到社会稳定的作用。
三、培育和发展社会组织、建立和完善社会矛盾调节体系的几点建议
1.明确社会管理体制建设目标，充分重视各类社会组织在社会管理和社会矛盾调节体系中的重要作用。
社会组织是社会管理的重要主体，是政府进一步转化职能、精简机构、构建效率政府和善治目标的重要依靠力量。发展社会组织，加强行业自治，不仅可以减少政府对社会的细微管理，从而减少政府的负担，降低社会管理的成本，提高效率，这些与我国的改革目标都是高度一致的。因此，充分培育和发展各类社会组织是强化我国社会管理的必然选择。为此，在我国当前的行政管理体制改革中，要结合政府的职能转变和机构精简目标，制定相应的发展和培育社会组织规划，尤其要重点发展社会中介组织。要创造条件，逐步发挥社会组织在社会管理方面的功能，要增强社会的自治网络建设，充分发挥社会信任资源，建立社会对话和协商的机制，是各类社会组织能有机地融合到社会管理机制和社会矛盾的调节机制之中，成为社会矛盾调节制度的一个有机组成部分。
2.加强我国社会组织建设，完善社会组织体系，使其具备承担社会管理职能和调节社会矛盾的组织条件和基础。
社会组织是社会管理的基础。只有培育和发展了相应的社会组织，社会组织的组织、管理、服务以及协调职能才能有发挥的前提。就以社会中介组织为例，没有社会中介组织的建设作为前提，社会中介职能就不可能完全发挥，政府的社会管理职能就无法社会化。为此，政府对社会中介组织的发展要持扶持、鼓励的态度，要根据中介组织的成熟程度进行相应的配套管理，对其发展进行统一规划，使其有计划、有重点、健康地发展。中介组织的形成和发展适应于经济和社会发展的需要，科学合理的总体规划，优先、重点发展与市场经济发展关系较为密切的中介组织；从实际出发，对现已存在的中介组织进行改造和优化，有层次、有重点、分步骤地发展规划，从而避免一哄而起，对发展中介组织做好战略部署。
3.优化我国社会管理体制，减少政府的过分干预，引导和规范社会组织的发展。
对我国传统的社会管理体制要有清醒的认识，原来以政府为主导和本位的社会管理体制和社会矛盾调节机制需要在社会组织发展的基础上有所改变，社会管理职能分配和主导格局需要优化。这就需要大力推进包括事业单位体制改革、社团管理体制改革以及社会中介组织管理制度改革，理顺政府与社会中介组织的关系，从制度上保证社会中介组织的独立性和中介性，以便社会中介组织能够以自身的名义、根据相应的法律规范承担相应的法律责任，履行公共管理中相应的职责。对于政府与中介组织的关系平衡问题，一方面要隔断影响相互之间独立与廉洁的“脐带”关系，另一方面，要通过建立公正、公开的评估机制和监督机制，来保证社会中介组织独立承担法律责任、社会责任和社会责任。只有这样，才能真正解决社会组织作为社会矛盾调节的合法性和公信力问题，也才能更加有效地保护政府的资源，才能更好地促进社会的和谐建设。
4.加快各类社会组织和社会管理的法制建设，建立包括社会组织法在内的完善的社会管理法律法规体系。
和谐社会必须是法治社会，而社会组织在法治社会中要发挥职能和作用，有法可依使其必要的前提。从我国现阶段的实际情况来看，我国的许多社会组织还没有明确的法律规定，如社会中介组织等，致使其在产生建立、职能发挥、发展运作等过程中出现这样那样的问题，削弱了其应有功能的发挥。因此，必须从我国的现实情况出发，逐步制定和形成系统配套的不同层次法律法规体系。对于社会中介组织而言，重点要设置适应市场中介组织健康发展的监督机构和执法机构，使中介组织的活动真正做到有法可依，有法必依；同时把严格的资格审查和执业登记作为一项长期的、连续的工作来进行。各类社会中介组织的自我约束和自我发展都需要完善的法制体制来保障，否则便失去了行为依据和权益保障，那么发展无从谈起。
5.规范各类社会组织的行为体系，明确各类社会组织的参政议政地位，形成共同参与的决策和协调机制。
社会管理需要各类社会组织，但并不是说有了社会组织就自然地实现社会的有序管理，就能自然而然地消除各类社会矛盾。相反，如果社会管理失范，各类社会组织不仅不能解决各类企业、个人之间的矛盾，相反还会使各类社会矛盾公开化、甚至激化。实施上，矛盾重在调节，调解取决于协商。因此，在培育和发展各类社会组织的同时，更重要的是要对社会组织的行为进行规范，要明确各类组织的参政议政地位，要逐步形成有各类社会组织共同参与的民主协商机制，完善决策的咨询程序，确保各类社会组织及其所代表民众的参政权，只有这样，才能有效地减少各类社会矛盾的产生，也将有利于社会矛盾的顺利解决。
［收稿日期］2006-08-08
标签：社会组织论文; 社会矛盾论文; 社会管理论文; 市场调节论文; 沟通管理论文; 利益关系论文; 个人管理论文; 政府服务论文; 组织职能论文; 市场功能论文; 经济论文; 时政论文;