中介组织贪污贿赂犯罪及对策，本文主要内容关键词为：对策论文,中介组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］DF636 ［文献标识码］A ［文章编号］1004－4043(2013)－1(下)－0011－5
中介组织是上世纪全球“社团革命”的产物，也是近年来我国迅速成长起来的一种社会组织。随着我国经济体制改革和政治体制改革不断深入，中介组织作为现代社会不可或缺的社会管理组织和自主协调机制，承担着越来越多由政府部门转移出来的公共服务等职能，对经济社会发展起着越来越重要的作用。但与此同时，近年来一些中介组织发生的贪污贿赂犯罪也逐渐增多，成为新时期加强社会管理创新、推进经济社会繁荣发展必须解决的一个突出问题。为深入了解中介组织贪污贿赂犯罪的现状及趋势，采取有针对性的措施提升遏制和预防的能力和水平，笔者对中介组织贪污贿赂犯罪的特点、规律及成因等情况进行了专门研究，并提出相应的防治对策，以祈方家指正。
一、中介组织贪污贿赂犯罪的基本情况和主要特点
从国内外治理实践看，由于政府干预市场的失效特别是政府自身发生腐败、寻租及信息不对称等缺陷，并最终导致“政府失灵”。为解决“市场失效”和“政府失灵”问题，中介组织应运而生。但由于众多因素的影响，我国中介组织在承担社会职能的同时，利用政府职能转换及制度监管不完善等缺陷进行贪污贿赂犯罪的问题日益凸显。据调查，2008年以来全国检察机关立案侦查中介组织贪污贿赂犯罪达923人，①这类犯罪呈现以下特点：
第一，从总体看，经济市场化程度较高、民营经济发展活跃的地区，中介组织贪污贿赂犯罪发案数量明显高于其他地区。比如，据调研发现，沿海五省检察机关查办中介组织贪污贿赂犯罪案件数量占全国查办此类案件总数的50.6％，一些经济相对不发达的西部省份，没有查办过此类案件。
第二，从涉案领域看，中介组织贪污贿赂犯罪涉案领域广泛，分散在社会经济活动众多领域。据调查，2008年以来查处的中介组织贪污贿赂犯罪分布情况如下：工程建设领域210件，占办案总数的25.6％；执法司法领域103件，占12.6％；金融信贷领域53件，占6.46％；土地矿产资源配置领域49件，占5.98％；财税优惠政策执行领域20件，占2.44％；国企生产经营领域18件，占2.2％。
第三，从涉案环节看，以提供代理服务和鉴证服务居多。据调查，2008年以来检察机关查办的中介组织贪污贿赂犯罪案件中，涉及鉴证性服务中介组织的167件，占20.3％，主要涉及审计事务所、司法鉴定事务所等；涉及代理性服务中介组织的450件，占54.9％，主要涉及招投标代理公司、律师事务所、工程造价咨询事务所、拍卖公司等；涉及信息性服务中介组织的69件，占8.4％，主要有人力资源服务机构、信息咨询公司等；涉及综合性服务中介组织的46件，占5.6％。此外，有的涉案中介组织并不提供实质性的中介服务，有的甚至是空壳公司，实际是由个人通过人脉网络，采取联系、撮合项目和资金等公共资源等方式，以“掮客”的身份促成权钱交易。
第四，从犯罪类型看，以贿赂犯罪为主。据调查，2008年以来查办的中介组织贪污贿赂犯罪案件中，贿赂犯罪包括行贿、受贿、介绍贿赂等640件，占立案总数的78％。这些案件的涉案中介组织主要采用利润分成等“潜规则”进行贿赂犯罪活动，普遍存在行贿人多头行贿、受贿人多方受贿等情形，以致“查一件、挖一窝、带一串”现象突出。
第五，从社会危害后果看，对经济社会发展的影响严重。笔者调研中发现，中介组织贪污贿赂犯罪的危害性，主要体现在以下三个方面：一是破坏正常的市场经济秩序。涉案中介组织采用非法手段获取业务、谋取市场垄断地位，严重影响合法经营市场主体业务工作，使其难以生存，以致有的合法公司、企业对正当竞争失去信心，同时也效仿一些不法中介组织采取非法手段进行恶性竞争，造成恶性循环，最终危害正常的市场秩序。二是损害公共利益。中介组织实施贪污贿赂犯罪，使公开招投标、检验检测、鉴证鉴定等制度机制流于形式，难以发挥优胜劣汰、监督制约等制度设计初衷的效用，并导致国有资产流失，严重影响工程质量甚至直接危及人民群众生命财产安全等。三是败坏社会风气。中介组织贪污贿赂犯罪，往往与一些国家机关及其工作人员相勾结，以致损害国家机关的形象和政府公信力。
二、中介组织贪污贿赂犯罪的作案手段、环节和表现形式
(一)中介组织作为权钱交易的媒介直接行贿或居中介绍
1.直接行贿。有的中介组织为委托人谋取财政补贴、税费减免等政策优惠，向国家机关工作人员行贿。如某市检察机关在查办科委系统贿赂案件中发现，在申报科技扶持资金过程中出现一些“申报代理”的中介组织，其帮助代理一些中小企业申领科技扶持资金后，往往以“代理费”的名义从中收取10％～20％的科技扶持资金，同时又将其中的10％向有审批权的科委工作人员行贿，用以维系资金申报“渠道畅通”。
2.以“回扣”等方式向采购方或招标负责人行贿。有的中介组织采用串通招标等非法手段，使其所代理的请托人获利，或者从中撮合双方的贿赂活动。如某检察机关在办案中发现，在环境监测设备采购环节，由于设备供应的利润很高，代理投标的中介组织为获取采购方的订单，往往按设备利润的20％甚至50％作为向采购人员行贿的回扣，并成为环境监测设备采购行业的“潜规则”。
3.利用与国家工作人员的“人脉”关系行贿。在公司上市审批、海关报关、竣工验收审核、登记注册、检查处罚、消防检测等行政审批活动中，有的中介组织往往利用在业务活动中与一些相关国家机关工作人员熟悉、了解的便利条件，向公权力的行使者行贿，为其委托人谋取利益。如某集团有限公司为谋求下属某应用化学股份有限公司公开发行股票，委托某科技投资咨询有限公司帮助运作上市并签订财务顾问协议，某科技公司负责人王某请托国家证监会上市公司并购重组审核委员会委员肖某提供帮助，最终使某应用化学股份有限公司顺利通过审核挂牌上市。为此，王某送给肖某20万元人民币。
4.通过行贿从中获利。有的律师事务所在司法机关和当事人之间充当行贿受贿的桥梁，从中获取个人好处。如某律师事务所律师黄某，通过向司法机关办案人员转送贿赂等形式促成贿赂事项，其在2004年至2010年期间，转送贿赂款近80万元，同时从中收取好处费83万元。
(二)通过行贿与公权力结成利益共同体
1.直接与作为公共部门的委托方建立中介服务合作机制。由于中介服务委托方对中介组织具有选择决定权，有的中介组织为获得高额利润或者占据市场垄断地位，往往通过向委托方行贿用以争取长期合作的业务。如某拍卖有限公司经理闫某，与某县地产交易中心主任张某合谋，就承揽国有土地使用权拍卖业务签订“合作协议”，至案发时闫某所在的公司被获准参与拍卖14宗国有土地使用权，尔后将55％的佣金共计257万余元分给某县地产交易中心。
2.利用暗示、推荐等形式承揽中介业务。由于有的国家机关在行使权力的过程中，往往通过暗示、推荐等方式对其所主管的企事业单位选择中介组织时施加影响，并最终决定中介业务办理。有的中介组织就通过向相关国家机关工作人员行贿，以获取信息、承揽业务、排挤竞争对手等，确保其经营业务的顺利办理。如某市某区人民法院原院长郭某利用职务便利，在1999年至2006年间为律师介绍案源或者为律师代理的案件提供帮助，先后多次收受律师及案件代理人给予“介绍费”计人民币367万元。
3.为争取特定业务多头多次行贿。有的中介组织为争取某一项业务，进行多头行贿、多次行贿。如某拍卖有限公司为顺利承揽拍卖业务，代理改制企业和相关单位资产拍卖，在拍卖项目成功后，该公司经理蒋某按照事先约定以拍卖项目1.5％至5％不等的回扣费或好处费，由其本人或通过关系人向某市有关部门及其下属企业负责人等行贿共计人民币272万元。
(三)国家工作人员主导并通过中介组织实施
1.国家工作人员设立或参与中介组织进行权力寻租。如某市中级人民法院执行局局长张某、副局长殷某、执行员胡某等人，策划某市法院临时工张某成立某拍卖有限公司办事处，约定每人各占相应股份，但不实际出资，而是利用其各自职务便利为该办事处介绍拍卖业务，从中获取拍卖业务佣金后进行分成。
2.国家工作人员通过中介组织对国有资产进行恶意评估、做假账、虚假审计等手段实施犯罪。如某市检察机关在办案中发现，一些村委会主任、村支部书记与拆迁评估人员合谋，在征地拆迁入户清登环节，由村干部以村民或具有本村户籍的相关人员的名义虚构事实，出具虚假的证明材料，证明村集体某块空白地为被拆迁人宅基地，然后通过评估人员办理相关虚假手续，从中获取国家拆迁补偿款予以侵吞。
3.国家工作人员直接采取虚构中介业务的方式进行犯罪活动。如某市检察机关在办案中发现，该市某律师事务所的一些律师，在与当事人签订风险代理协议参与诉讼的过程中，与当地法官勾结，并由法官私下与律师达成利益分成协议，或者指定与法官有特定关系的律师代理某项诉讼业务，通过操纵诉讼结果从中获取高额代理费进行分赃。从实践看，由于这些诉讼往往涉案标的大而风险低、收益高，以致有的无良律师蠢蠢欲动参与“分赃”活动，并成为拉拢腐蚀司法队伍的一大源头性因素，其后患无穷。
4.国家工作人员与中介组织相勾结进行贪污、挪用犯罪。如某拍卖有限公司经理蒋某在国有企业改制过程中代理改制企业处置拍卖国有资产，为将改制企业委托拍卖成功的、本应及时上交市财政局产权交易中心的国有资产拍卖标的款加以挪用，与某市财政局产权交易中心原主任罗某串通，将拍卖公司代理国有企业资产拍卖标的款600万元汇入罗某私人账户用于其个人炒股。
(四)中介组织自身犯罪突出
1.从事评估、验收、检测、审计等业务的中介组织受贿突出。由于中介组织往往具有官方或半官方性质，有的还行使一定的公共管理职能。实践中，有的中介组织利用其行使职务活动的便利收受贿赂，为请托人谋利。如某市检察机关在查办拆迁案件中发现，一些房屋拆迁评估人员采用人为操纵补偿标准等手段，利用先定拆迁补偿标准的职务便利使被拆迁户多获拆迁补偿，然后以多给补偿款为借口向被拆迁人索要钱财或收受贿赂。
2.中介组织工作人员利用职务便利进行贪污犯罪。中介组织工作人员在中介活动中往往伙同他人弄虚作假进行贪污活动。如某房屋拆迁有限公司受政府委托进行拆迁工作，该公司拆迁员杨某利用签订拆迁协议的职务便利，伙同房地产评估公司评估员郑某，与一些被拆迁户勾结，采用伪造营业执照的方式骗取国家拆迁补偿款，杨某、郑某各分得人民币32余万元和14余万元。
3.中介组织工作人员利用职务便利进行私分或者共同犯罪。如某市政工程咨询中心主任曾某等8人，通过虚构成本开支、套取单位现金存入小金库、每年财务报表均显示亏损或略有结余等方式，以发放津贴的形式私分公款500余万元，严重侵害国家利益。
三、中介组织贪污贿赂犯罪的主要原因
1.中介组织的特殊性决定了犯罪分子规避作案风险、逃避法律追究的隐蔽性。近年来，随着反腐败力度不断加大，一些传统作案手段的风险越来越大，以致贪污贿赂犯罪不断趋向复杂化、智能化、隐蔽化。作为“社团革命”和社会分工细化的产物，中介组织往往具有专业化强、熟悉法律法规、精通行业规则、身份中立等特点。中介组织工作人员则往往在权钱交易中充当“中介”，以中介活动繁杂的程序和环节、专业的文件文书等形式作掩护，采用“佣金”、“劳务费”、“咨询费”、“业务费”、“服务费”、“旅游赞助费”等各种名目和方式行贿，使违规操作和权钱交易披上合法外衣，甚至由中介组织充当“掮客”，在行受贿双方不见面的情况下完成权钱交易，具有极大的欺骗性。
2.受利益驱动又缺乏良性有序的市场竞争机制制约。由于中介行业的盈利模式具有门槛低、投入少、成本小、利润高等特点，在高额利润驱使下，加上中介行业没有形成良性有序的市场竞争秩序，中介机构为在激烈的市场竞争中获取业务，除竞相压价外更多的便是靠拉关系、走门路以及采取送“好处费”、“业务费”等行贿手段拉拢委托方或相关主管部门，以致市场恶性竞争严重，“潜规则”盛行，贪污贿赂犯罪活动严重。
3.机构体制改革不深入。现阶段，相当一部分中介组织是社会转型过程中政府职能转变、权力转移的“下家”。这些中介组织依托政府成立，并履行一定的行政管理职能，带有官办、半官办、官民合办的色彩。有的中介组织与政府主管部门或其下属事业单位没有彻底脱钩，被戏称为“官中介”、“二政府”；还有的中介组织虽与政府部门脱钩，但仍与其保持千丝万缕的联系。由这种特殊的体制所决定，政府部门在其主管行业领域往往掌握着中介业务的指定权，控制着中介组织生存的命脉，而这些中介组织熟悉权力运行模式和各种“潜规则”，也往往通过特殊关系占据市场垄断地位，从而破坏了中介市场公平竞争环境。在这种体制下，一些中介组织为从主管部门获得必要的市场资源、保持长期的中介业务关系，往往采取行贿等手段，同时也促使一些中介组织演变为政府主管部门的“权力延伸地”或者“创收渠道”，进而成为政府主管部门的“小金库”甚至成为个人谋利的工具。
4.缺乏有效的监督。目前，规范中介活动的配套法律法规尚不健全，虽然有一些政府规章、地方性法规以及行业协会的自律性规定，但缺乏全国范围统一规范中介组织及其活动的法律法规，并且对中介组织违法违规行为局限于事后监督。在实际运行中，由于准入机制、退出机制和失信惩戒机制不完善，信用记录制度缺失，存在制度漏洞，虽然政府主管部门强调按照公平竞争的原则进行中介机构资质审核和业务分配，但实践中因缺乏相应的监督机制，导致权力过分集中、权力行使过程不透明，客观上促使中介市场出现“潜规则”盛行的无序状态，从而滋生腐败。
5.案件查办难度大，影响了打击力度。从实践看，主要体现在以下方面：一是发现查处难。中介业务具有很强的专业性和技术性，中介人员对所属行业的相关知识和法律比较精通，在其业务领域内具有一定权威性，同时又洞悉中介服务活动中的弊端和漏洞，因此在实施贪污贿赂犯罪活动中具有很强的隐蔽性。政府主管监管部门及司法机关发现、侦破此类犯罪案件过程中，对专业知识、侦查能力的要求很高，难度也大。二是案件事实认定难。从实践看，一些中介组织是从行政机关中分离或者由事业单位转化而来的，或是受行政机关委托开展中介业务，因而在主体认定上容易发生检法之间的分歧；有的贿赂活动以“中介费”、“劳务费”、“咨询费”等合法名义出现，容易掩人耳目，以致在性质认定上有难度；有的与其他犯罪相交织，在案件管辖和定性上认识不一致，由此而最终被改变定性或者作不起诉处理；有的案件虽然其社会影响恶劣，但时间跨度长、作案次数多、取证有困难，最终影响其认定及处罚效果。三是责任追究难。在司法机关依法对中介组织及其工作人员进行责任追究时，由于多数涉及行贿犯罪，在处理上往往从轻、减轻甚至因诉讼交易而免予刑事处罚或者被判缓刑，客观上难以充分发挥刑罚的威慑作用，以至于实践中有的中介人员在实施行贿犯罪后换一家公司或者换一个地区，又可以继续从事中介业务，甚至“带病上岗”，从而使中介组织犯罪死灰复燃、滋生蔓延。
四、中介组织贪污贿赂犯罪防治对策
实践表明，加强惩治和预防中介组织贪污贿赂犯罪往往涉及多个方面，是一项系统工程，不能一蹴而就。要有效遏制和防范中介组织贪污贿赂犯罪，笔者结合调研情况，提出以下对策措施：
1.健全和完善中介组织管理体制、法律制度和监督机制。一是明确中介组织职能定位。积极引导作为新社会组织的中介组织依法从业，充分发挥其在政府与社会之间的中介桥梁作用，提升社会管理创新水平。二是深入推进中介组织管理体制改革。促使半官方、官方性质的中介组织在市场经营活动中与行政主管部门脱钩，避免行政权力对市场活动的不当干预、控制，破除催生恶性竞争的中介行业垄断，切断诱发权力寻租的中介与政府之间的特殊关系纽带。三是建立完善中介机构的准入和退出机制。实施中介组织从业管理制度、信用记录制度和失信惩戒机制，制定具体可行的中介行业规范，进一步规范中介机构的经营行为。四是制定和完善中介组织管理制度和监管机制。加快转变现阶段对中介组织管理规定分散、仅仅依靠行业规章规范等被动局面，同时注重建立健全对中介组织的行业管理和监督体系。
2.加强对中介组织贪污贿赂犯罪活动的打击。一是突出办案重点。针对中介组织实施贪污贿赂犯罪的新形式新特点，紧紧围绕国家重大投资、重大项目等资金密集领域和行业，紧紧抓住工程建设招投标、国有资产处置拍卖等中介组织犯罪易发多发的重点环节，依法严肃查处国家机关工作人员利用审批权、行政执法和司法权与中介组织相勾结、进行权钱交易的犯罪案件。二是整合办案资源，提升深挖窝案串案水平。实行区域联动办案，广泛搜集了解中介组织所在领域的行业“潜规则”，充分利用中介组织犯罪所特有的多头行贿、多次行贿的规律和特点，以产业链、经济区域化为依托，以全程摸排、查处和打击中介组织贪污贿赂犯罪链为主要目标，集中优势资源和办案力量深入查办窝案串案，实现办案成果和遏制犯罪效果增量。三是充分发挥检察机关侦查一体化机制的实战功能。上级检察机关要积极灵活地采取提办、交办、督办、参办及指定异地管辖等措施和方式，帮助下级检察机关排除办案阻力，推动整体办案工作。四是加强刑事司法与行政执法协作，形成惩防合力。针对中介行业专业性强、技术要求高等特点，积极发挥刑事司法与行政执法相衔接机制的作用，加强行政主管、监管部门和行政执法部门对检察机关办案工作的专业支持，进一步强化检察机关与公安机关的协作配合、依法协商解决案件管辖问题，切实提高侦查能力和办案效率，形成打击中介组织贪污贿赂犯罪合力。
3.加强中介组织预防犯罪长效机制建设。一是加强对中介组织从业人员的职业道德教育和从业纪律教育。通过从业人员职业道德的教育和培训，进一步强化职业道德意识，提高依法规范执业的从业意识和职业素养，从源头上遏制和防止中介组织贪污贿赂犯罪活动。二是加强对中介组织的行业监管。针对中介组织从业活动的特点和规律，严格按照中介组织有关法律制度，进一步加强对中介组织从业活动的动态监管，促进和保证中介组织依照法律和行业规范开展从业活动，维护中介组织参与经济社会建设的正常秩序，充分发挥中介组织在政府与社会中的桥梁作用，推动经济社会健康科学发展。三是加强警示教育，提高中介组织从业人员遵纪守法和廉洁从业的自觉性。结合实践中的生动案例，进一步加强政府主管、监管部门乃至检察机关对中介组织从业人员廉洁从业警示教育，做到以案为镜，充分发挥具体案例的惩戒和预防作用。四是加强总结，积极提出检察建议并推动落实。要注重加强检察机关对查办中介组织犯罪案件工作总结，分析和查找中介组织在从业活动、行业监管等环节和方面存在的漏洞或问题，及时向行业主管、监管部门以及中介组织提出检察建议，推动中介组织行业监管制度创新。
注释：
①本文中有关数据及案例，均来自笔者调查。