基层服务型党组织建设的理论架构，本文主要内容关键词为：服务型论文,架构论文,基层论文,党组织建设论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D262 ［文献标识码］A ［文章编号］1002－3909(2013)08－0022－04
党的十八大报告指出：要“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。”要深入推进基层服务型党组织建设，关键是要从理论上深化研究，尽快建构形成支撑基层服务型党组织建设的理论架构。
一、推进基层服务型党组织建设的价值意义
基层服务型党组织建设关系到党与人民群众的血肉联系、关系到党的长期执政地位的稳固。因此，当前按照党的十八大要求深入推进基层服务型党组织建设，意义重大。
(一)这是开展好党的群众路线教育实践活动的需要。党的十八大报告指出，要“围绕保持党的先进性和纯洁性，在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，提高做好新形势下群众工作的能力。”2013年5月9日，中央印发了《关于在全党深入开展党的群众路线教育实践活动的意见》。紧接着，6月18日，中央召开工作会议对教育实践活动的开展进行了全面部署，习近平总书记在会上发表了重要讲话，从而标志着全党性的群众路线教育实践活动全面启动。目前，第一批教育实践活动已经全面铺开。党的群众路线教育实践活动说到底就是要解决党员、干部在为人民群众服务过程中的“为民务实清廉”问题，其实质目标是要提升服务群众的效能。而这一实质性目标与推进基层服务型党组织建设的根本目标恰恰呈现出一致性。因此，在当前全党深入开展群众路线教育实践活动的总体背景之下，大力推进基层服务型党组织建设显然空间广阔、大有作为。
(二)这是适应基层党组织功能转换的需要。随着我们党“两大历史方位”的转变，随着改革开放、发展社会主义市场经济、民主政治进步带来的观念理念革新，随着世界政党执政越来越取决于其对民众提供服务的质量与水平，政党为争取民众越来越倾向于借助其基层组织、党员、干部服务群众功能的发挥，越来越期待从为民众提供的服务中赢得民心。在这种情势下，突出基层党组织的服务功能就成为大势所趋。
(三)这是与党的建设总体目标相合拍的需要。党的十八大明确了要把我们党建设成为“服务型马克思主义执政党”的基本目标。服务型政党建设是一个总体要求，应该渗透贯穿于党的建设的方方面面。而基层服务型党组织建设是建设服务型马克思主义执政党的重要内容、重要组成部分。在十八大后整个党的建设向着服务型政党行进的过程中，大力推进基层服务型党组织建设显然是顺应潮流、契合趋势的，在总体上是与党的建设的大趋势、大目标相合拍的。
二、基层服务型党组织建设存在的问题
近年来，各地推进基层服务型党组织建设的实践取得了突出成绩，这是主流，应予以充分肯定。但另一方面，各地在推进基层服务型党组织建设过程中仍然存在着一些问题、困境和制约因素，有的还较为突出。
(一)科学的服务理念尚未充分确立。思想是行动的指南。推进基层服务型党组织建设，首先依赖于思想观念理念的革新。如果在观念理念上没有充分确立服务群众的思维逻辑，就不可能在实践中采取相应的行动。由于我们党传统对基层党组织的定位更多的是在政治层面，所以长期以来我们在基层党组织建设及发挥作用的过程中形成了这样的思维定势，那就是：基层党组织是党的组织细胞，中央组织发挥什么功能，细胞也应发挥什么功能；中央组织主要发挥政治功能，也就意味着基层党组织也必须发挥政治功能。这种思维定势虽然制约了基层党组织服务群众观念理念的确立及强化。这种观念理念如果不能得到改变，推进基层服务型党组织建设的目标将很难达到。
(二)服务群众的能力素养有待提升。基层党组织、干部、党员服务群众的效能如何，直接依赖于他们服务群众的能力素养。一般说来，如果基层党组织服务群众的能力水平较高，相应地也就可能形成群众满意的服务效果。但目前看来，有很多基层党组织、基层干部、基层党员在服务群众方面的能力素养方面，尚有许多不足之处。主要表现在以下方面：其一，对群众的利益诉求吃不准或出现理解偏差，不能将服务做到群众的心坎上。其二，对群众疾苦、困难冷漠置之或不敢去直面、正视。其三，在服务群众的过程中，有时搞区别对待，将重心放在联系服务强势群众上，而是将重点定位在弱势群众上。其四，有的基层党组织借为群众服务之名乱收费，乘机敛财，将基层党组织变成了经营性组织；有的借服务之名与民争利，完全将基层党组织商业化、金钱化。其五，有的基层党组织驾驭市场经济的能力严重不足，不能带领群众共同富裕起来。其六，有的基层党组织协调化解利益矛盾与纠纷的能力不足，致使一些小问题长期得不到解决，以至于最终将“小事拖大、大事拖炸”。
(三)服务群众的工作机制不健全。基层党组织服务群众就其类型而言，可以分为两种：一种是自发主动地去为群众服务；一种是应群众之求、之需的被动服务。目前，一些基层党组织服务群众的工作机制不健全，主要体现在以群众反映服务诉求为内核的基层党组织被动服务群众上。其一，群众反映服务诉求的信息获取机制不畅通，存在着失真或曲解的问题，使得群众的诉求不能充分真实地得到反映。其二，对群众诉求的处理要么没有制度化的流程，要么不遵循规范化的程序，使得处理起来的随意性比较大。其三，在对群众诉求进行处理和解决的过程中，与群众的沟通机制不畅通，没有做到办理全程的公开性。其四，群众对诉求的处理不满意要求重新进行办理时，有的基层党组织往往以“已经尽力、已经办结”为由进行搪塞，或直接将群众诉求推出去，从而激起了群众的不满情绪、引发了群众上访甚至越级上访，更为严重的是由此导致群体性事件。
(四)服务群众过程中的双向交流缺失。在基层党组织服务群众的关系体中，基层党组织是服务主体、提供服务者，群众是服务客体、服务对象、接受服务者。服务主体与服务客体二者之间应存在着紧密的关联性，只有这样，服务关系才能成立，进而才能把服务工作做好、把好事办好。因此，基层党组织服务群众的工作要做好，就必须充分调动两个方面的积极性：既要有基层党组织服务群众的积极性，也要有人民群众认可服务、愿意接受服务的积极性。如果仅有基层党组织服务群众的积极性，而没有群众接受服务的积极性，则服务就难以产生共鸣、难以持续下去。而目前在一些基层党组织服务群众的过程中，凸显的问题则是：有些基层党组织总是想当然地认为所提供的服务、作出的决策，群众是认可的、接受的，而不是去充分考虑人民群众高兴不高兴、满意不满意、答应不答应、赞成不赞成。结果，两方面都委屈。这种情况的出现，其根子还是在：基层党组织在服务群众的过程中与群众的双向交流缺失，群众的意见建议得不到足够的重视，以基层党组织服务群众中的当家作主替代了人民群众当家作主。
三、基层服务型党组织建设的策略路向
基于对上述问题的剖析，我们推进基层服务型党组织建设应有的放矢地从以下方面选择与定位相应的策略路向。
(一)强化服务群众的观念理念。建设基层服务型党组织，着力确立基层党组织服务群众的观念理念显然具有先导性。因此，我们要针对一些基层党组织服务群众的观念理念缺失的现状，首先在基层党组织、干部、党员服务群众的观念理念的强化上下功夫。
1.要进一步强调我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务，党的执政理念是以人为本、执政为民，明晰服务群众是基层党组织的根本任务、责任担当。
2.要教育基层干部、党员深刻认知人民群众之伟大性，体味服务群众之重要性。人民群众是历史的创造者，是决定历史变革的决定性力量，是真正的英雄。民心向背是革命、建设、改革、发展成败的关键。要做到民心向党，党的各级组织、干部、党员都必须密切联系群众、自觉服务群众。党的基层组织直接与人民群众相联系，更必须要做到密切联系群众、自觉服务群众。
3.要教育基层党组织中的党员、干部深刻认识到，我们党的最大政治优势是善于联系群众、我们党执政后的最大政治危险是容易脱离群众。有学者指出：“群众中的个体是一滴水，一滴水很容易干涸，但一滴滴水汇聚在一起，便成溪成河，成江成海。对于各种损害人民群众利益的歪风邪气和错误潮流，群众在一定条件下、一段时间内可能会无能为力，显得风平浪静，但在特定条件下，就有可能掀起巨浪，翻江倒海。正所谓水可载舟，亦可覆舟。”[1](P48)基层党组织身处党群关系、干群关系的第一线，在保持党的最大政治优势、规避党的最大政治危险中处于基础性地位。基层党组织要防止脱离群众，就必须密切联系群众；要做到密切联系群众，就必须服务好群众。
4.要结合群众路线教育实践活动，引导广大基层党组织中的党员、干部切实树立马克思主义群众观，坚持党的群众路线、站稳群众立场、增强群众感情，从心底里拉近与群众的距离、愿意力所能及地为群众做好服务。
(二)加强服务群众的能力建设。基层党组织服务群众，观念理念的树立固然重要，但是能力建设则更具有决定性。当前应着力加强以下能力建设。
1.决策能力。基层党组织在涉及服务群众的决策时，一定要坚持民本决策，在决策过程中自觉做到“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”，充分听取群众的决策意愿，不断推进决策的科学化、民主化。要根据各种类型基层党组织的实际情况，建立社情民意反映制度、与群众利益密切相关的重大事项的公示制度，切实防止决策的随意性对群众利益带来的损害。
2.贯彻执行党的路线方针政策能力。在党的组织体系中，基层党组织主要担负着将党的路线方针政策贯彻落实到群众中去的职责。为在这个过程中提升服务群众水平，基层党组织必须培育创造性、灵活性地贯彻执行党的路线方针政策的能力，以做到因地制宜结合自身实际找到党的路线方针政策与自身工作的结合点，有的放矢地抓好政策执行。
3.选人用人能力。基层党组织服务群众，最终是要靠人来完成的。因此，选什么人的问题，对于基层服务型党组织建设的成效影响巨大。基层党组织加强选人用人能力的培育，重点要定位在领导班子的组建上。具体要求是：要着眼于选配服务型领导班子，尤其是要选准服务意识强、服务作风优、服务能力硬的基层党组织书记。
4.反映和实现群众服务诉求能力。基层党组织服务群众是从掌握群众服务诉求开始的，服务效果的认定也依赖于满足群众服务诉求的程度。因此，基层党组织必须努力培育准确把握群众服务诉求、利益诉求的能力，并善于根据群众诉求变化调整服务模式、主导服务流程。
5.发展经济和维护稳定能力。基层党组织服务群众需要借助一定的经济资源、社会资源，这些资源的获取需要相应的能力建设作支撑。因此，基层党组织必须努力增强自身发展经济的能力、维护社会稳定的能力。
(三)健全服务群众的工作体系。基层党组织服务群众必须做到服务的全方位、全领域、全过程覆盖，切实营造服务无处不在、无时不有的工作局面。基于此，我们必须着眼于建立健全基层党组织服务群众的工作体系，以完备的工作体系切实保证基层党组织服务群众的全覆盖。
1.常规性服务。常规性服务就是基层党组织针对服务领域内的所有群众所提供的固定化服务、常态性服务。通常包括所提供的基础设施建设服务、信息传输服务、教育引导服务、文体娱乐服务等等。常规性服务的诉求通常是众所周知的，服务理想效果的实现一般是普遍受益的。
2.特例性服务。凡事都有其特殊性，都有特例。在特殊的环境、情势下，针对有特别需求的群众进行的服务，就属于服务的特例。比如，有的群众因受灾导致家中房屋倒塌，基层党组织提供的房屋重建服务，就针对的这一特殊情况；有的群众家庭生活困难，基层党组织为此帮助申请的低保服务、进行的援助服务，也是特定的。目前看来，基层党组织提供的特例性服务，其主要针对的对象是基层弱势群体、困难群众，而不是一些搞特殊化的人群。
3.全程性服务。有的情况下，基层党组织为群众提供的服务，不是一个简单的服务行为，而是一个服务过程，应贯彻于群众生产生活的全过程。比如，农村基层党组织为农民的农业生产提供的服务，就应涵盖农业生产的产前、产中、产后全过程。具体说来：产前的良种选择、苗木选育、市场期货订单，产中的田间管理、施肥、浇水、农药使用，产后的产品销售、市场风险应对，等等，都应有农村基层党组织服务群众的身影。唯如此，才能体现出基层党组织服务群众的全程性。
4.动态性服务。群众的服务诉求不是一成不变的，而是动态变化的；服务群众所处的环境与形势，所依赖的条件与资源，也是不断变化的。由此，就决定了基层党组织服务群众的目标任务应具有动态更新性，应随时随地根据群众服务诉求的变动、客观形势的变化，为群众提供准确及时到位的服务。
(四)建立服务群众的长效机制。党的十八大确立了我们党服务型政党的建设目标。因此，基层党组织服务群众就不能是权宜之计、不能是一项有始有终的简单活动，而必须将其上升到需要从长计议的制度安排、机制建构上。基于此，着力建立基层党组织服务群众的长效机制，将是关系其服务群众之根本性、稳定性的大问题。建立基层党组织服务群众的长效机制，其基本着力点应涵盖以下方面。
1.建立服务群众工作机构。要在基层党组织中普遍建立“群众服务中心”或“群众工作站”，开通服务电话、安排专人值班，及时收集群众的服务诉求，协调各方、调动相关资源尽心尽力地去为群众做好相关服务。
2.建立服务群众测评体系。有检查督促，才有工作动力。基层党组织服务群众工作要长期开展下去，必须有相应的激励机制和评价认证体系来刺激与支撑。唯如此，才能防止服务群众过程中的“雷声大、雨点小”，“说一套、做一套”，“承诺掷地有声、践诺鸦雀无声”式的有头无尾、虎头蛇尾倾向。为此，应致力于建立融上级评定、党员评定、群众评定、舆论评定、社会评定在内的，制度化的基层党组织服务群众测评体系，真正形成以经常性测评促服务开展的持续动力机制。
3.大力造就基层服务型人才。基层党组织服务群众，关键在服务型人才。保证服务群众的长效性，就应首先保证源源不断的服务型人才供给。对于服务型人才严重匮乏的许多基层党组织而言，造就更多的服务型人才可以采取两种途径。第一，大力造血。基层党组织要建构形成有利于服务型人才脱颖而出的政策环境、制度环境、舆论环境，加大对服务型人才成长的培育力度、成才的支持力度，真正做到对服务型人才激励到位、感召到位、关注到位，高看一眼、厚爱一层、重用一级，既要留住他们的人、更要留住他们的心。第二，强化输血。要借助大学生村官、“三支一扶”、第一书记、公开选聘支部书记等办法，面向党政机关、高校、企业、退休老同志等为基层党组织选聘人才，将更多的有服务群众能力、经验、阅历的人才输入到基层党组织中来。
4.建立长效稳定的资金支持。服务群众需要资金支持，没有资金支持谈服务是很可笑的。建立基层党组织服务群众的长效机制，稳定的资金支持最为关键。应根据各类基层党组织的实际情况，建立规模不等的“基层党组织服务群众基金”，作为基层党组织服务群众的“蓄水池”。基金中的资金来源应大体包括：基层党组织的部分生产经营收益、党费列支、上级拨付、社会捐助等。毫无疑问，一旦资金来源稳定、资金支持得到了保证，基层党组织服务群众的实际行动开展自然就会便利可靠多了。
5.健全服务群众的制度体系。基层党组织服务群众只有落实到制度安排、机制设计上，才可能长期延续下去，而不至于随意地被中断。这就决定了健全基层党组织服务群众的相关制度体系之重要性。根据这方面制度建设的实际情况，健全基层党组织服务群众的制度体系，其侧重点应涵盖以下方面。第一，群众服务诉求提取制度。应着眼于建立对群众服务诉求的调研、报告、整合制度，以规范的程序设计从整体与部分、宏观与微观、当前与长远、个体与群体等视角切入，综合考量和提取群众服务诉求。第二，服务群众标准制度。服务群众应有一套统一的、明确的、可操作性的标准，这是服务群众的基本依托。将这样一套标准以制度规定的形式固定下来，就形成了基层党组织服务群众的标准制度。第三，服务群众运作制度。对基层党组织服务群众的事前、事中、事后全过程进行规范的、动态的规则与程序建构，总体上构成基层党组织服务群众的运作制度。这方面制度的建立，要综合考虑基层党组织服务群众在流程和环节上的衔接，并以此作为制度建构的架设依据。第四，服务群众外联制度。对于需要协调有关部门、有关各方、利益相关者共同来参与完成的群众服务诉求，基层党组织要通过制度设计明晰如何加强对外联络、整合力量、有效借力的问题，以保证服务群众的目标任务最大限度地得以实现。