风险社会境遇下西方国家的社会性管制与社会管理：政治学意义，本文主要内容关键词为：社会论文,社会性论文,政治学论文,境遇论文,管制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：0257-0246(2013)10-0197-09
“我们一心一意致力于增加财富，却没有因此变得快乐。两瓶啤酒让我们觉得很好，因此10瓶啤酒会让我们的快乐增加4倍。事实是如此吗?显然不是。”①这是对西方国家几个世纪的现代化进程中重生产主义和财富崇拜的反思性设问，更是对政府管制重心转移的一种鞭策。政府管制是政府运用公权力采取禁止、限制和保护等方式，影响企业、社会组织和公民行为的一种政策工具。根据不同的治理目的，政府管制包括经济性管制、社会性管制(保护性管制)和行政性管制(政府内部管制)三种类型。政府采取何种管制政策显然取决于民众诉求的变化。但长期以来，西方国家重经济性管制所能提供的单一财富的增长，已越来越难以抵御深度工业化给民众带来的复杂风险，也不能满足后现代社会民众的多元化诉求。由此，西方国家开启了在经济增长之外的社会管理制度创新。以生活政治为主题，不断强化社会性管制，就是其中具有代表性的制度变革。
一、风险社会的来临与西方国家社会性管制的兴起
20世纪70年代以来，西方主要国家在新公共管理运动和“政府再造”运动中，普遍开启了放松政府管制的改革步伐。在美国，自1978年的福特到现任的奥巴马，历届政府都建立由副总统领导的削减管制工作小组，持续推进以废除过时的管制法令为核心的政府管制改革。正如戈尔报告中披露：仅在管制改革的头20年就“导致无数的管制被废除”②。而英、法、德、日等工业国家则大力推进了以公用事业私有化为主题的解制改革。政府放松管制不仅成为现实的改革大潮，还获得了广泛的学术支持。1996年，在概括西方政府改革趋势的基础上，盖伊·彼得斯提出了“解制型政府”是未来政府模式的重要选项的研判。一时间，解制时代来临的呼声四起。③中国学者也大都将这场运动解读为“市场化”和“解制”运动。其实，这包含很大成分的误读，西方国家政府管制改革只是结构性转型而非解制。
西方国家放松规制的改革，主要表现在两个方面：一是针对传统官僚制近乎僵化的内部约束，限制了政府自身的管理效率和能动性，所废除的规制法令主要涉及政府内部运行的制度，而不涉及政府对社会经济的管理政策。正如彼得斯的解释：在解制型政府模式中，“解制与经济政策无关，而是指政府本身的内部管理。解制型政府与20世纪80年代寻求减少并严格限制政府活动的政治主张是完全相反的”④。其基本设想是政府内部过多的规则阻碍了政府实现效率和效能的目标，通过取消政府内部的限制和制约，取消过程取向的控制机制，就可以更好地发挥政府机构的主动性和积极性，发挥其潜在的能力与创造力，提高政府工作效率。二是调整政府管制政策的结构，而非数量上的减少或退出。政府管制是一个政治、经济和社会紧密结合的话题。在政治方面，管制改革涉及政府的进退；在经济方面，它关注成本与效率的转移；在社会方面，它成为福利、保障和安全的改变。20世纪70年代以来，西方国家推进的政府管制改革实践主要有行政性管制搞活、经济性管制放松和社会性管制强化三个特征。
西方国家推进这一政府管制结构性转型，既顺应了现代化进一步深入所引发的风险社会来临的背景，也契合了风险社会境遇下政府职能转型的逻辑。几乎在西方“新公共管理”运动兴起的同时，贝克、吉登斯和鲍曼等人在对西方现代社会的反思中孕育出了“风险社会”的概念，他们将风险描绘成未来社会的时代特征。“风险社会”思想的提出对当时正在开展的政府改革运动产生了重要的影响。比如吉登斯的“人为风险—生活政治—积极福利”的理论与政策构想，成为布莱尔和英国工党的指导性理论。⑤风险社会思想的基本逻辑是现代化充满不确定性，同时被线性化为社会发展的必由之路，使得风险必定是叠加的、全球性的和无人幸免的。虽说“风险社会”概念本身仍有诸多歧义，但其逻辑推论已在西方现代化进程中得到初步印证，人们也越来越意识到：“风险社会”将作为今后一种长期存续的社会形态。“风险社会”思想的出现，不仅限制了作为防范风险和组织社会防范风险重要工具的政府管制的退出或减弱的空间，而且揭示出政府管制和社会管理重心转移的方向，即放松经济性管制和强化社会性管制。一般而论，经济性管制与社会性管制的区分主要是效用不同。前者以减少市场失灵造成的稀缺资源配置的效率损耗、实现资源配置最优化为目的，而后者以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生，环境保护，防止灾害为目的，因此，它也被称为HSE(Health，Safety and Environmental Regulation)管制。但从政治学意义上分析，两者还有更重要的区分，即理念不同。前者属于解放政治范畴，履行着传统社会的政府职能，而后者属于生活政治的范畴，履行着后现代社会(风险社会)的政府职能。20世纪60—70年代恰好是西方社会步入后现代社会(风险社会)的时间临界点，而这也成为经济性管制与社会性管制的“分水岭”。在此之前，西方国家的经济性管制是频繁和系统的，而社会性管制只是零星的。在此之后，经济性管制几乎遭到了理论界与实务界的一致批判，“放松管制(deregulation)”的呼声四起，而社会性管制的重要性却日益得到人们的赞同，整个社会对社会性管制的需求不断上升。其实，这种转型并非偶然，它契合了风险社会来临的步伐，符合民众对解放政治需求向生活政治需求转变的逻辑。越来越多的民众认识到，在风险社会，风险的来源不只是或主要不是贫困和财富的多寡，而是生产主义本身。拉图什曾以颇有穿透力的设问表达了民众的心声：世界上最富有国家的人均收入是最贫穷国家人均收入的50倍，难道富裕国家的人们比贫穷国家的人们幸福50倍吗?⑥西方一些国家不惜付出经济成长的代价推进放松经济性管制、强化社会性管制的转型，就是对这一设问的积极回应。
二、生活政治：风险社会境遇下西方国家社会性管制的主题
“风险社会”与传统社会的本质区别是风险的来源和性质。综合贝克、吉登斯和鲍曼等人的观点，在“风险社会”，风险不仅仅是工业化的技术风险，更主要的是工业化带来的生活方式和制度化风险。前者属于外部性风险，是确定的，可以按照技术进步的路径去防范，而后者是人为的，具有很大的不确定性，难以按照线性的路径消除。为此，他们提出了生活政治的构想。按照吉登斯的说法，“相对于解放政治关注的是生活机会(life chances)而言，生活政治关注的是生活决定(life decisions)。这是一种如何选择身份及相互关系的政治”。在传统社会，生产要素配置缺陷——贫困——生产主义构成的因果路径三点一线的推进图式，使解放政治成为人类别无选择的政治需求。解放政治的使命就是生产增长、创造生活机会和摆脱物质贫困或剥夺。⑦它支配着传统社会中政府理念、体系、制度、职能、行为方式和绩效评价的价值中轴。但是在风险社会形态下，社会演进的因果路径图式将会是另一番景象，即后物质主义——生活的个我化——社会冲突和生态破坏，社会风险主要不是供给短缺造成的，而是不合理的制度和生活方式人为地造成的。因此，风险社会境遇下的政治主题和政府职能也将被赋予新的使命——生活政治，那就是引导公民怎样选择生活、如何重建社会团结以及如何对待生态问题。政府管制的理念和中心议题也逐步由生产主义支配下的有效供给向生活主义支配下的安全、优质和多元化供给转变。正如吉登斯所说：“把生活政治看成是仅仅关心致富，将是一个基本的错误。”⑧这种转向在西方有其重要的社会基础。
一方面，西方国家已开始普遍反思对生产主义的迷信。贝克用“有组织地不负责任”的术语表述了生产主义带来的制度化风险，指出为追求效率和经济成长，公司、政策制定者和专家结成的联盟“在肯定了解灾祸的真实性的同时，却否认其发生、隐藏其根源、阻止赔偿或管理”，“没有人或组织对这些事承担特定的责任”。⑨默里明确指出：“在跨过了一个相当低的门槛后，收入提高的水平不会导致更大的幸福或者对个人生活的更大满足。起作用的是安全和自尊而不是财富和收入。”⑩而布克琴直言，数世纪现代化带来的发展成就已经被人类与自然的分离以及随之而来的生态恶化抵消了，改变这种态势必须以深入修正我们的生活方式为基础，重建人与自然的和谐。(11)麦基本更是发出了“发展与幸福不成正比”的呐喊。根据他的研究：“1946年，美国是世界前四大经济强国中最快乐的国家；30年后，它在前11个先进国家中排名第八；再过10年后，它在23个国家中排名第十，其中许多国家是第三世界国家。认为自己婚姻幸福、对工作和生活环境满意的美国人比例持续下降。”这种现象并不仅限于美国，“跟随美国走向富裕的其他国家，例如，英国在1973—2001年间国内生产总值增加了66％，但是人们对生活的满意度没有丝毫改变。日本在1958—1986年间人均收入增加了5倍，但是满意度没有增加。反而，许多地方酗酒、自杀和患抑郁症的比率却大幅增加”。(12)概而言之，在社会发展进程中必须明白社会真实需要的变化以及政府应该为满足社会需要的职责。吉登斯认为：“如果理想政府的目标是推动人们追求幸福的话，那么政府就必须关心公民的精神状态，而且不止是公民的物质财富水平。”(13)而麦钱特断定，只有通过建立新的自然伦理和人的社会生活伦理，才能“为遵照新的社会前景和新的伦理改变世界提供力量”(14)。所有这些反思都将人们的视野引入对强化社会性管制的期待中。
另一方面，西方国家持续的工业化努力和福利国家制度的实施已引发社会结构的深刻变化，贫富对立的阶级分化格局趋缓，解放政治思维的社会基础逐渐松动，日益膨胀起来的中间社会层，改变了对富裕拥有的简单追求，转向追求自我实现、生存价值和生活质量，这种现象被高坂健次称为“质量政见”阶层的兴起，(15)也是生活政治和社会性管制兴起的重要社会基础。
在20世纪的最后20年，西方主要国家持“中层意识”的人数比均超过80％。如此高比例的阶层，自然成为决定选举政治胜败的关键性票仓，他们的诉求不可能不对政府管制政策产生影响。甚至有学者认为，“克林顿、奥巴马、普金、布莱尔、卡梅伦能够当选在很大程度上不是他们所代表的阶级及政治见解，而是他们是大众生活政治中的偶像”(16)。正是因为越来越多的人关注生活质量、安全和生活价值胜于经济增长的价值，牺牲一些GDP增长的管制政策便自然而然地成为政府的重要选项。正如贝克所说：许多德国人希望德国更伟大，但成为“绿色”更是德国国家认同的一部分。(17)
三、强化社会性管制：风险社会境遇下西方国家社会管理的主线
顺应传统社会向风险社会演进、解放政治向生活政治演进的逻辑，社会的主要风险将是不确定性风险，政府管制职能也将从贫困社会中调节民众物质供给上的保障性矛盾向后贫困社会中调节民众生活感受的满意性矛盾转变。比如，在传统社会，保障每天供给每人1斤米以填饱他的肚子，人们就不会因饥饿而闹意见，但在后现代社会(风险社会)，却不能保证他们不会因米质不好而降低满意的感受。被称为HSE管制的社会性管制正是应对此类风险、满足民众生活感受需求提升的基本手段，也成为西方国家在经济增长路径之外，有效应对风险社会境遇下社会管理问题的主线。其基本特征是：
1.在管制理念上，社会性管制标准以生活政治为导向，随民众的生活感受需要逐步提高
一方面，当强化社会性管制与经济增长不能兼顾时，集中体现生命、安全和健康优先的人文关怀准则。比如，欧美国家从1990年至2004年的15年间，将汽车尾气排放标准从欧Ⅰ提升到欧Ⅳ，每一次提升都意味着空气污染物降低30—50％。美国1997年提出PM2.5空气监测强制标准，目前的标准严格到每立方米10微克，这几乎相当于中国公园环境下的空气洁净程度，防止该指标超标，意味着人均寿命提升8.6个月。但这些标准的每一次强制提升都无疑是以企业成本和社会发展成本成倍增加为代价推进的。20世纪70年代，美国仅就水和空气的净化问题制定的环保条例就达7万多条。以1970年开始实施的《美国空气洁净法》为例，该法将此前的7种限制性有害化工产品增加至191种，“对美国工商业界来说，到1990年代末，为执行此法令每年花费250亿美元”(18)。据统计，20世纪80年代末，美国整个社会性管制的成本已经接近1500亿美元，仅环境规制就意味着减少GNP59％。(19)一些国家在采用食品安全管制成本收益模型(该收益由食源性疾病风险减少、食品行业收益、消费者收益和政府收益组成)取舍和评估管制政策时，就遭到公众的批评，因为，食品安全不是一个简单的收益问题。(20)另一方面，强化社会管制，提升安全、卫生、环保和产品质量等有益于民众生命健康的管制标准，还成为西方国家政党选举的关键性话题和政府机构改革的重要方向。比如，以生态优先、反对经济增长破坏生态的绿色革命席卷欧美和澳大利亚、新西兰，并帮助一些国家的绿党组织获得议会议席甚至执政权。美国自里根时代结束以来，两党的选举纲领已渐失其意识形态色彩，取而代之的是实用主义策略，即民调趋向，大到环保、小到老年人处方药这些实实在在的民生议题都成为影响选战的衡器。(21)由于强化社会管制的需要，以及社会性管制所取得的实际成效，西方许多国家在20世纪70年代以来机构精简的总趋势下，仍然新设了许多社会性管制机构，并大幅度增加了这些机构的预算支出。(22)
2.在管制结构上，强化社会性管制与放松经济性管制密切联动，呈现两种管制形式一松一紧的转型趋势
一方面，放松经济性管制成为强化社会性管制的前提，因为，前者释放的经济动能，可以保证有效供给，使得社会性管制具备执行多中选优的标准的条件。20世纪70年代以来，涉及经济性管制的法令基本上是放松性质的，而涉及社会性管制的标准则基本上是越来越严格的。另一方面，受财政平衡的约束，在政府管制成本有限增加的空间内，社会性管制所占的份额逐步上升，而经济性管制的份额则呈下降态势。以美国为例，1970—1991年间，美国联邦政府投入经济性管制与社会性管制的经费和人力资源的结构变化显示(图1、图2)：(1)美国政府管制性投入一直是增加的，20年间总额增加超过800％，这说明政府管制力度并未减弱，更谈不上政府管制退出之说；(2)社会性管制投入及从业人员规模在政府管制总投入和总人员规模中所占的份额呈上升趋势，它与经济性管制投入和人员规模的增幅明显呈“剪刀差”式分离，两者的比例结构也从1970年的7∶3调整到1991年的8∶2。这说明政府管制改革并非简单的解制，而是管制结构的调整和转向。
图1 1970—1991年美国联邦政府管制机构投入经费结构 单位：百万美元
资料来源：Viscusi W.K:John M.Vernon,Joseph E.Harrington,Jr.Economics of Regulation and Antitrust,Cambridge:The MTT Press,1995,pp.39-44.
图2 1970—1991年美国联邦政府管制机构专职人员结构 单位：人
资料来源：Viscusi W.K:John M.Vernon,Joseph E.Harrington,Jr.,Economics OF Regulation and Antitrust, Cambridge:The MTT Press,1995,pp.45-50.
3.在管制机制上，合作式管制成为强化社会性管制的基本模式
由于新风险所具有的不确定性和普遍性特征，从理念上讲，应对风险的机制需要更具凝聚力。恰如贝克提出要“再造政治”以应对风险，其核心要义就是解构决策者与专家对风险的解释独占权，广泛吸收风险可能影响的各个社会结构加入应对风险的阵营。“风险问题已不再是科学家和专家的独占领域，危险的实质会随时随地表现出来，每个人都愿意并有兴趣来了解它。”(23)从现实上讲，社会性管制毕竟要投入大量的成本，限制或禁止企业、社会组织和公民的一些行为，同时，它也带来广泛的正外部效应，因而，有必要也有可能建立由政府、企业、社会及公民四方参加的合作管制体系。正如库曼所言，这一模式符合风险社会所要求的公私协力的基本精神，“它是一种涉及政府与民间社会互动关系的行为面、过程面、结构面的动态结合”，可以有效防止风险分担过程中的目标冲突、信息不对称和“搭便车”现象。(24)在具体运作过程中，合作式管制体系内部的分工和相互促进机制是科学、有效的。政府负责社会性管制标准、政策的制定及执行的监管；相关企业参与标准的协商、提供标准实施的技术和成本核算信息，并在政府的政策辅导和财税激励下培育执行更高标准的自主性；社会组织接受政府的授权或自主进行社会性管制效果评估；公民则通过诉讼、举报、民调和选举投票等各种形式向政府不间断地提供各种违规信息。以强化职业安全和健康管制为例，该项管制明显有益于劳工安全与健康，也利于政党捞取选票，是政府必须大有作为的社会性管制领域，但任何管制标准的提高都会大大加重企业成本，企业通常是被动应付，而如果没有他们的积极参与，政府就得投入事倍功半的监管人力和财力，不然，这样的管制就难以执行到位。美国《职业安全与健康法》就制定了强制性、引导支持性和合作性三大执行机制。其中的合作机制成为基础性的运作机制，包括自愿防护计划、战略伙伴计划和联盟计划。该机制实施以来，不仅政府的管制成本、企业应对政府监管和员工投诉的负担以及实际的工伤事故率都大为降低，还有利于政企社民关系的改善。(25)再比如，许多国家为尽可能多地吸收民众参与污染管制计划，都实施了“押金—返还政策”，即当民众购买可能会对环境造成污染商品时，对其征收一定数额的押金，在该商品完成效用送到指定地点回收时再将押金返还给送交人。这一机制有力地推动了全民参与环保管制政策的实施。
四、西方国家强化社会性管制对中国社会管理创新的启示
改革开放以来，中国先后进行过六次主题鲜明的政府改革。1982年的改革，为适应政府工作重心的转移，主要解决机构臃肿和政企关系不清的问题，关键词是“减政”。1988年的改革，为巩固农村改革和城市经济体制改革的成果，主要解决政府部门对企业干预过多、专业管理过细的问题，首次提出政府职能转变问题，关键词是“放权”。1993年的改革，为适应市场经济发展的需要，主要解决部门管理向综合宏观管理方式转型的问题，关键词是“宏观调控”。1998年的改革，为适应深化政府职能转变的需要，主要解决因政府机构设置不合理和政府机关办经济实体而导致的政府工作效能不高等问题，关键词是“提高政府工作效能”。2003年的改革，为规范行业管理的需要，主要解决行政审批制度中的不合理问题，对国有资产管理、金融监管、食品药品、流通管理和安全生产等方面的体制进行了调整，关键词是“行业管理规范”。2008年的改革，为适应中国社会经济又好又快发展的新形势，主要解决政府对社会管理和公共服务领域的一些突出问题，关键词是“大部制”改革。相对来说，中国在政府内部改革和政府调控经济的方式改革方面花费的精力多一些，但随着社会现代化的推进，搞活行政内部管制、放松政府经济性管制，逐步直面民生问题、强化社会性管制的趋势也十分明显。自20世纪70年代以来，西方国家开展以风险社会为背景、以生活政治为主题、以社会性管制为主线的政府管制创新，最重要的一个经验就是如何在经济增长减速甚至滞涨的情况下，仍然保持社会的稳定、提高民众生活的幸福感。中国社会经济已连续多年高速增长，无论是社会境遇，还是民众需求，都发生了很大的变化，相应地，政府管制职能也需要积极转变。特别是许多社会问题在经济高速增长的面前，可能会暂时“雪藏”，但经济减速是中国必须面临的考验。在经济增长之外，思考有效地强化政府社会管理职能的路径，对中国来说已是现实迫切之举，而非未雨绸缪之念。
1.以风险社会为视阈，厘清社会管理新风险
创新社会管理的目的“是维护人民的权益，促进社会的公平正义，保持社会的良好秩序，保证社会既充满活力又和谐稳定”(26)。要实现这一目标，首先要密切关注社会环境的变化，搞清可能危害社会稳定的新风险，有针对性地创新社会管理模式。风险社会形态虽然是特指20世纪六七十年代以后西方主要现代化国家的社会境遇，但按照当前线性式的现代化进程，北半球的大部分国家都会很快跨入其中。中国就正处于向这样的社会形态过渡的阶段。据最新公布的2011年中国省区GDP数据，上海、北京、天津的人均GDP都超过12 000美元，达到中上等富裕国家的水平，(27)而另外一些发达城市，如广州、深圳、苏州、杭州等的人均值可能更高。但与此同时，一些看似费解的现象也大量出现，人们的幸福感并未与经济增长同步提高。比如，产能扩大了，但吃啥都觉得不安全了，逃离“北上广”现象增多了；(28)在国内投资发展，但选择在国外定居生活的人多了；物资丰富了，但精神浮躁了；钱多了，内需却不够坚挺了；等等。其实，这就是明显的风险社会的迹象。因为，这些地区的人们面临的风险已经不是或主要不是物资的匮乏和数量的短缺等确定性的需求，而是快乐、安全和自我实现的生活空间等不确定性的感受需求。其原因既有政策性因素，也有人为性因素，即制度化风险和人为风险。比如，居民感受到的收入增长滞后于经济发展的现象，就与现行分配政策有关。据统计，中国“1993—2007年，政府收入占GDP的比重由11.68％增至14.81％，增幅为3.13个百分点，企业的资本收益由38.83％增至45.45％，增加6.62个百分点；而居民的劳动报酬占GDP的比重由49.49％降低至39.74％，降幅9.75个百分点”(29)，这一趋势至今仍未明显改变。近年来，真正引起社会广泛关注的有代表性的危机事件，如非典、PX、三鹿奶粉等，既折射出民众对风险不确定的心理恐慌，又表达了民众对健康、环保和食品安全的特别关注，是人为性风险的典型。当然，由于中国社会经济发展的不平衡性，在不同的地区影响稳定和和谐的社会风险也有很大的差异，在一些地方物资短缺的贫困性制约依然较为突出，而在另一些地方则是民众欠缺生活质量的满足感，多数地方是两者兼而有之。因此，社会管理不能千篇一律地假设单一的贫困性风险，而应鼓励和引导先发地区研究新社会风险，力争在保障民众良好生活感受基础上实现高水平的社会和谐，那种指望通过送温暖和调解纠纷就能谋求社会和谐的做法，充其量也只能实现低水平的社会和谐。
2.以生活政治为理念，建构社会管理新机制
“政治从本意上讲不是国家的政治、政府的政治，更不是官员的政治，而是公众之事。公众之事的核心是生活，因此，政治形态的源头和依归就是生活政治，就是以提高民众生活品质和增加民众生活选择机会为重心的政治。”(30)改革开放以来，在先富带动共同致富的政策引导下，特别是党的十六大明确提出，大力发展中等收入阶层，中国民众的收入水平不断迈上新台阶，中等收入人群逐渐增多。尽管不同地区的社会结构差异还较大，但这一阶层已逐步成为一些地区最重要的社会构成。比如，“至2011年，八成以上的浙江人告别农业，浙江社会结构变化最显著的莫过于中产阶层加快形成，私营企业投资者、个体工商户以及各类经营管理人员、专业技术人员等群体持续扩大”(31)。2010年，北京的中产阶层在社会阶层结构中所占比例已经超过40％，约5 400 000人。(32)随着社会结构的变化，大多数公众都会从数量性的追求转移到质量性和选择性追求上。而这些诉求并不是简单的增长和发展所能解决的。正如麦基本所说，“根据一般而言，最多在达到人均收入一万美元时，金钱可以购买快乐。超过这个点之后，金钱与快乐的关联性就消失了”(33)。这一论点也许有偏激之嫌，但并非危言耸听。根据2005—2010年，《小康》杂志社中国全面小康研究中心与清华大学媒介调查实验室在全国范围内展开的持续调查，“物价、医改、社保、食品安全、腐败、教改、房改、就业、收入分配改革和环保”是近5年来入选频次最多的中国民众最关注的十大焦点问题。(34)民众最痛恨的问题入选频次最多的是腐败、制假、食品安全犯罪、黑恶势力和拐骗妇女儿童等问题。(35)在这两类问题中，确实没有多少与经济增长有关的因素，倒是实实在在的生活问题占据了主要地位。反过来，经济增长减速也未必就是引发民众痛苦、危及社会稳定的罪魁祸首。且不说，日本经历了20年的经济滞涨，社会也没有发生大的动荡。只要认真研究中国近年来最具幸福感的地区和城市的情况，就不难发现幸福感与经济增长的关联性的确被蓄意夸大了。同样，近年来，中国已很少发生民众因经济增长失速、裁员等生活不保性因素，而产生心理恐慌、群体性事件的例子。可是，我们现在的体制和各级政府的工作精力依然有咬定增长不放松之势。无论是考核机制还是晋升机制都不恰当地强调了经济增长的分量。(36)而真正防控和打击危害民众生活质量行为的机制则不太健全或没有得到真正执行。比如2009—2010年间，在全国造成恶劣影响的三聚氰胺奶粉事件中，“查获的涉嫌生产销售数十吨三聚氰胺问题奶粉的主犯，最后只判了三年有期徒刑，而且缓刑三年”，以至执法机关也感叹：“这样的打击力度不足以震慑犯罪，也不足以制止这种犯罪行为的继续发生”。(37)而民众所需要的社会管理机制，恰恰就是那些最能消除上述引发他们揪心的问题的机制，也就是如生活政治理念所指的保障民众生活质量、增加民众生活选择机会的机制。显然，要实现这样的机制创新需要自上而下式地推进，要从顶层的管理机制改革着手，而非对街道、社区和居委会管理机制做番调整就能奏效。
3.以强化社会性管制为抓手，创新社会管理职能
随着中国现代化进程的深入，政府职能的重心无疑将从经济管理职能向社会管理职能转型，而且防控社会风险将成为政府最重要的社会管理职能。社会性管制正是政府履行上述职能的基本抓手。基于中国国情，以强化社会性管制促进社会管理创新，必须实现以下两方面的转型。(1)政府管制工作的目标价值转型，确立以社会性管制优先的政府管制目标价值序列，建构政府社会管理职能的内容体系。现行的政府管制工作格局很大程度上存在重经济性管制、严行政内部管制(纵向集权于上级政府、横向集权于党委特别是书记)，而社会性管制供给却相对不足的弊端。政府对社会性管制工作的人员、经费投入，以及对其绩效评价的重要性认识，在整个政府工作中的分量都不突出。因而，政府社会管理职能也难以落实。政府管制作为现代政府的基本治理工具，其目标价值序列应该反映政府工作的价值追求。如前文所述，中国各地区的社会境遇存在一定差异，这就决定各地、各级政府的工作目标价值会有不同，但我们同样必须正视安全感、健康、自尊和自我实现对穷人、富人都是短缺品，疾病传播、环境恶化、有毒食品也不会挑选富人或是穷人进行攻击。因此，不论何级、何地的政府都应该将公民生命安全、健康排在工作目标价值序列的最优先地位，应当将有限的资源首先用于加强以保障公民生命安全为目的的社会性管制，将医药卫生与健康的管制，取缔毒品等麻药的管制，防止劳动灾害、疾病的管制，保护消费者的管制，交通安全的管制，消防管制，环境保护的管制，产业灾害防治的管制，防止公害和自然灾害的管制，提高教育质量的管制，提高福利服务的管制，文物保护的管制等纳入最基本的政府社会管理职能。(38)尤其在我们已经大范围步入小康社会阶段之时，更应如此。一些地区已经开始对重GDP的工作思维进行反思。比如，“在北京两会上，GDP的风头被PM2.5的议题牢牢‘压住’。过去的一年，为限制机动车这一PM2.5最大来源的数量，北京市付出了市场销售额下降近千亿人民币的代价”。在上海，“将‘GDP’增速视为脸面的思路也受到批评，为保障居民住房，上海房地产业付出了比上年下降2.4％的代价”。在广东，“重点谈论让民众共享改革发展的成果”。(39)但是大部分地区仍然在走追赶GDP的老路，而没有将社会性管制、社会管理职能放在突出的位置。(2)政府管制工作的方式转型，确立以合作式社会性管制为基本模式，改善政府履行社会管理职能的环境。政府社会性管制、社会管理职能虚化现象不只是观念重视不够造成的，还有社会性管制环境不好的原因，使得确定的管制标准难以落实。而这又与政府“单打一”的管制方式有关。如果引入社会组织和公民合作参与社会性管制事务，相关问题就会迎刃而解。比如，一个受到小区居民谴责的违规排污企业，在政府独立管制模式下，该企业只要俘虏政府中的某些人就可以放心地排污了，而在社会参与管制的模式下，违规企业要想把小区的居民都搞定，除非它把排污标准降到国家标准值以内或者提供令小区居民满意的经济补偿。发生在江苏省环保工作检查中的一个例子就很能说明问题。(40)参与式社会管制模式不仅是风险社会境遇下分担风险的最好模式，也是社会管理职能的应有之义。无论是收集风险信息，形成风险共识，厘定风险控制标准，投入控制资源，还是防控效果评估，离开社会公众的参与都不是真正意义上的社会性管制和社会管理。因为，它本身就涉及对公众行为的限制，同时又是真正利于公众幸福的限制。
注释：
①比尔·麦基本：《幸福经济：从“更多”到“更好”》，林丽冠译，海口：海南出版社，2010年，第37页。
②Al Gore,From Red Tape to Results:Creating a Government that Works Better and Costs Less,Washington,D.C.:Government Printing Office,1993.
③理查德·雷恩：《政府与企业——比较视角下的美国政治经济体制》，何俊志译，上海：复旦大学出版社，2007年，第327页。
④盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱民、夏宏图译，北京：中国人民大学出版社，2001年，第109页。
⑤李惠斌：《解构、重构与超越》，载安东尼·吉登斯《超越左与右——激进政治的未来》，李惠斌、杨雪冬译，北京：社会科学文献出版社，2000年，第1页。
⑥参见安东尼·吉登斯：《超越左与右——激进政治的未来》，李惠斌、杨雪冬译，北京：社会科学文献出版社，2000年，第172页。
⑦安东尼·吉登斯：《超越左与有——激进政治的未来》，李惠斌、杨雪冬译，北京：社会科学文献出版社，2000年，第47、94页。
⑧安东尼·吉登斯：《超越左与右——激进政治的未来》，李惠斌、杨雪冬译，北京：社会科学文献出版社，2000年，第95页。
⑨乌尔单希·贝克：《风险社会再思考》，郗卫东编译，《马克思主义与现实》2002年第4期。
⑩Charles Murray,In Pursuit of Happiness and Good Government,New York:Simon and Schuster,1988,p.35.
(11)Murray Bookchin,Toward an Ecological Society,Mantred-Buffalo:Black Rose,1956,pp.1,202.
(12)比尔·麦基本：《幸福经济：从“更多”到“更好”》，林丽冠译，海口：海南出版社，2010年，第31-32页。
(13)安东尼·吉登斯：《超越左与右——激进政治的未来》，李惠斌、杨雪冬译，北京：社会科学文献出版社，2000年，第196页。
(14)Carolyn Merchant,Radical Ecology,London:Routledge,1992,p.1.
(15)高坂健次：《当代日本社会分层》，张弦等译，北京：中国人民大学出版社，2004年，第27页。
(16)赵丽江、刘婧：《生活政治学的发端及关注的问题》，http://www.chinaelections.org/printnews.asp? newsid=185954。
(17)乌尔里希·贝克：《风险社会再思考》，郗卫东编译，《马克思主义与现实》2002年第4期。
(18)王俊豪：《政府管制经济学导论》，北京：商务印书馆，2006年，第162页。
(19)小贾尔斯·伯吉斯：《管制与反垄断经济学》，冯金华译，上海：上海财经大学出版社，2003年，第335页。
(20)周小梅、陈楠希：《基于成本收益分析的食品安全管制》，载浙江财经学院、中国(海南)改革发展研究院编《中国：政府管制体制改革》，北京：中国经济出版社，2007年，第257页。
(21)张立平：《美国政党与选举政治》，北京：中国社会科学出版社，2002年，第142页。
(22)高世楫：《从发达国家政府监管职能的扩张历程看市场经济中政府职能的演进》，载浙江财经学院、中国(海南)改革发展研究院编《中国：政府管制体制改革》，北京：中国经济出版社，2007年，第17-36页。
(23)乌尔里希·贝克：《风险社会再思考》，郗卫东编译，《马克思主义与现实》2002年第4期。
(24)Kooiman,J.,Modern Governance:New Government-Society Interactions,London:Sage,1993,pp.9-10.
(25)张红凤、杨慧：《西方国家政府规制变迁与中国政府规制改革》，北京：经济科学出版社，2007年，第286—294页。
(26)赵启正：《赵启正谈胡锦涛党校讲话：加强和创新社会管理》，http://www.china.com.cn/news/2011-03/02/content_22036956.htm.
(27)《2011年各省市人均GDP数据出炉25省份超4000美元》，http://news.xinhuanet.com/locdl/2012-02/07/c_122667889.htm.
(28)“最新民调显示，‘北上广’三大城市中，六成市民认为自己没有分享到当地的经济发展成果。”鸣义：《共享发展?“北上广”六成被调查者说“没有”》，《第一财经日报》2012年2月3日。
(29)李丽辉：《我国居民收入比重下降多省市上调最低工资标准》，《人民日报》2010年6月7日。
(30)郭剑鸣：《民生：一个生活政治的话题》，《理论与改革》2007年第5期。
(31)王中亮：《〈浙江省社会发展十二五规划〉发布》，《都市快报》2012年2月2日。
(32)《2010年北京社会建设分析报告》，《京华时报》2010年7月18日。
(33)比尔·麦基本：《幸福经济：从“更多”到“更好”》，林丽冠译，海口：海南出版社，2010年，第36页。
(34)《2010年民众最关注十大焦点问题》，《小康》2010年第11期。
(35)李恩树：《公安机关将重点打击老百姓最痛恨犯罪》，http://www.legaldaily.com.cn/locality/content/2012-01/06/content_3271091.htm? node=32241。
(36)周黎安提出的中国地方政府官员“晋升锦标赛”模型，对这种现象进行了深刻的剖析。参见周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海：上海人民出版社，2008年，第4、7-8章。
(37)王尚：《公安部官员建议“严打”食品安全犯罪》，《福州晚报》2010年8月31日。
(38)植草益：《微观规制经济学》，朱绍文等译，北京：中国发展出版社，1992年，第282-284页。
(39)李洪鹏：《2011年GDP成绩单：18省份增幅放缓 京沪浙靠后》，《法制晚报》2012年1月26日。
(40)江苏省副省长徐鸣说：“去年底，他去检查各地环保工作，发现一些地方的环保部门，不是花力气执法，而是远远地开个车子跟在后面，省长到一个地方，这些地方官员就给企业打电话，报告省长到哪了……过去去检查工厂违法排污，经常遇到开门放狗，现在不放狗了，但是检查组一到门口值班室，值班室就按个铃，进门后直奔污水处理口，到了那警铃还在响，副厂长已经跑来了赶快把污水处理口关掉了。”石小磊：《南京人均年吸尾气90公斤PM2.5监测将覆盖江苏》，《扬子晚报》2012年2月12日。
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