中国农村土地承包经营权的产权残缺与重建研究，本文主要内容关键词为：经营权论文,中国农村论文,土地承包论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1978年开始的以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革实现了农村土地集体所有集体经营向集体所有家庭经营的深刻转变，并以此极大地促进了农村社会经济的迅速发展。但我们也不可否认，现行农地家庭承包经营的土地产权制度安排仍存在诸多缺陷，现实生活中也不乏任意缩短农民土地承包期、随意收回承包地、多留机动地、提高承包费等浸犯农户土地承包经营权的典型案例。无疑，这些问题的产生与人们对土地承包经营权缺乏正确的认识有关。本文首先根据产权经济学的基本理论提出一个分析农地承包经营权的一般框架并运用这一分析框架对现行农村土地承包经营权制度进行分析，然后探讨农地承包经营权的法律属性，在此基础上，提出相应的完善农村土地承包经营权制度的政策建议。
一、一个一般分析框架
根据产权经济学的基本理论，一般地，在市场经济条件下，农地产权安排必须满足下列基本要求：
1、产权必须明晰，避免产生不确定性。产权界定不清，经济当事人权能的行使就无法有效地进行，也就无法帮助他们形成有效而又稳定的预期，当事人之间的相互侵权行为的发生也就不可避免，并由此导致农地资源开发利用中机会主义行为的泛滥，使人们合理开发利用保护和管理农地资源的积极性遭受打击，进而导致农地资源利用和配置的低效率。
2、产权必须是排他的或专一的。产权的排他性是现代产权制度的基础。所谓产权的排他性即对特定财产的特定权利只有一个行为主体，从而使他能阻止别的行为主体进入特定财产权利的领域。如果农地产权不具有排他性，就难以解决“搭便车”问题，也就：不能不对经济当事人投资、开发、利用农地资源的积极性产生一定的负面影响。
3、产权必须是安全的。安全的农地产权是促进农业投资增长从而实现农业可持续发展的必要保障，如果农地产权不安全，有随时被剥夺的可能，再明晰再专一的产权也不能激发人们的生产性努力，也就无法调动经济当事人对农地进行长期投资的积极性。
4、产权必须是可转让的。有效的市场机制要求稀缺资源能够自由地投向最有效的用途，产权的可转让性是实现这一要求的有效保证。产权只有是可转让的，才能使资源从效率低的利用方向流向效率高的利用方向，从而在市场机制“看不见手的作用”下实现资源配置的帕累托改进。相反，如果产权的可转让性受到不当限制，则不仅侵害了当事人的权益，而且使资源流动受阻，影响到资源的配置效率，与此同时也会导致有效竞争的缺乏，不利于市场机制发挥作用。
5、权能责任利益必须是对称的。任何产权安排，应当既赋予经济当事人一定的权能，也使之承担一定的责任并获得相应的利益。如果权能责任利益相背离。就会使产权的约束和激励机制失衡，造成约束不力或约束过度以及激励不足或激励过度，导致经济当事人理性地采取“不合理”的行为。
6、产权必须是可实行的。产权即使定义明确、排他专一且具有安全保障，但如果因主客观条件的限制，不能有效实行，则这种产权安排就会变得没有丝毫现实意义。因此，在设计农地产权结构时，必须从当时当地的实际情况出发，而不能仅仅基于良好的愿望，必须充分考虑到农地产权安排的可实行性。
7、产权的行使必须受到最必要的限定。经济学已经证明，由于可能存在的市场失灵，社会经济资源的配置需要政府的界入，否则社会公正原则就会受到侵害；相反，适时适度地运用法规、政策等手段，对公共性活动进行规制，即依据一定的规则，对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制，有助于弥补市场机制的缺陷。由于随着社会经济的发展，人们的土地利用行为具有很强的外部性，因此，国家就有必要对土地利用行为施以强大的控制力，进行合理的干预，强化国家管理。一般而言，国家对农地产权的限定应基于对公平公正原则的遵守，应以公共权力为基础。
二、中国现行农地承包经营权的产权特质及其产权残缺
就我国农村集体所有制的土地而言，现行家庭联产承包责任制下土地承包经营权具有下列特质：其一，农地所有权属于村农民集体所有，集体依法组织土地发包或对土地进行再调整；其二，特定社区范围内的农民在保证国家和集体利益的前提下通过承包合同等形式按人口或人劳比例平均分配土地以获取承包地，依法对集体所有的土地拥有承包经营权，但这种承包经营权受到极为严格的限制；其三，国家对土地承包经营权进行严格的规定和控制。
尽管说与人民公社时期农民及集体几乎没有任何决策权和剩余控制权相比，家庭联产承包责任制是一大进步，它通过赋予农民一定程度和一定范围的土地承包经营权，通过变人民公社时期集体所有集体经营的单一产权结构为家庭联产承包责任制下集体所有家庭经营的较为复杂的产权结构，产生了极大的制度绩效。如据林毅夫的研究，家庭联产承包责任制的制度变革使中国农业产出增长了约46.89％，大约相当于投入增加的总效应（林毅夫，1994）。然而，与市场经济条件下经典产权要求相比，现行农村土地承包经营权表现出相当程度的产权残缺并正成为阻碍我国农村社会经济进一步发展的障碍因子。
1.农地承包经营权缺乏明晰性。家庭联产承包责任制的产权安排表征是，农民家庭作为生产经营的基本单位，通过与农村集体经济组织签订土地承包合同，获得集体所有制土地的承包经营权，在完成国家税收、集体统筹后农民获得农业剩余，从表面上看，集体所有制的农地所有权归农民集体所有，承包经营权归农民家庭所有，但由于农民的土地承包经营权必须通过签订承包合同由双方约定才可取得，这就使土地承包经营权具有一定的约定性和不确定性。进一步地，现行法律或对农村土地所有权主体未能作出明确的规定或虽有所规定但相关法律相互矛盾。如《土地管理法》规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”并且《土地管理法》中集体被界定为乡（镇）、村和生产队三级，而《民法通则》中集体则被界定为乡（镇）和村二级，而且在《土地管理法》中出现了“农民集体”和“农民集体经济组织”两个概念，“已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”，从而在微观上形成农民集体、集体经济组织、村民委员会或乡（镇）政府对同一块土地都可以拥有所有权，这既导致实际操作的困难，也难以保证承包经营权具有明晰的产权内涵。此外，由于现行农地集体所有制已在事实上演变为复合产权结构，土地所有权已为国家和农户所瓜分（钱忠好，1997），中央和地方政府及其下属机构往往凭借其拥有的部分所有权，为实现保障食物安全等政策目标，过多干预农业结构调整并实施近乎强制性的种植计划安排，而农地承包经营权人在与政府的博奕中又往往处于弱势群体的地位，这又会形成对农民土地承包经营权的蚕食和侵蚀。
2.土地承包经营权缺乏排他性。农地集体所有制的一个基本特征是，任何农民，只要他是特定社区中的一员，其对集体土地的享有权就与生俱来而不需要支付任何代价。由于社区的范围既可以是静态的社区全体成员，也可以是动态的社区成员，这就使社区边界处于不定之中。尽管说农地承包经营权受到国家法律保护，但由于社区成员被赋予了社区内每个合法成员平等地拥有社区土地的权利，由此而生成的土地承包经营权就必然要求社区土地能随着人口的变化而进行周期性的调整。更何况对现阶段的中国农民而言，农村土地的承包经营不仅是一种经营手段，而且是特定历史条件下的一种必然的制度选择，是其生存和发展的最后屏障（张红宇，1998）。农地资源仍承负着沉重的社会福利保障功能。在传统观念里，集体成员应该天然地无差别地享有集体所有的土地，而且这种观念已转化为一种制度安排-土地随着人口的变化进行周期性的调整。如据杨学城等的调查，自农村实行土地承包制以来，89.6％的村对土地进行过次数不一、程度不同的调整，调整次数平均为3.9次，大调整的次数平均为1.9次，调整次数最多的高达23次，为一年一调（杨学城等，2001）。土地承包经营权以社区成员权为基础，这一特殊的农地制度安排表明，尽管将来随着农村社会经济的发展，农民对土地的依赖性可能会有所减弱，但这并不必然导致社区的合法成员会自动地放弃其拥有的那一份土地权利。土地周期性调整所产生的承包经营权缺乏排他性使农民无法对特定地块的地权形成长期而又稳定的预期，这不利于激发农民土地投资的积极性。
3.农地承包经营权缺乏安全性。现行农地制度安排的一个特点是农村土地归农民集体所有，农民以其社区成员权身份拥有承包经营权。中国农村土地的这种产权特性，使农村土地既具有部分的社区共有物品属性，又具有部分的私人物品属性。尽管农民的承包经营权具有部分所有权的性质，并在一定程度上有利于激发农户投资土地的积极性，但是，农户承包经营权的社区共有物品属性使其产权安排并不具有严格的排他性，其权利极易受到其它各方的侵害；进一步地，农民并没有选择集体的权利且对自己所从属的集体有着终身的依附关系，他在集体中既没有多少用手表决的权利，也没有用脚表决的权利。在这样的经济关系下，农民土地承包经营权的安全性必然要大受影响；与此同时，由于土地经营承包权一开始是以债权的形式出现的，农民家庭只是土地经营的承包者，其经济主体的地位并未得到充分保障，农民要保有土地承包经营权，就必须以交够国家留足集体为条件和义务，因而人们也就常常以债权的性质来认识和理解土地承包经营权。这种认识所产生的直接后果是：对农民来说，很难树立起维护自己土地产权的信心；对乡村干部而言，收回土地承包经营权成为其要挟农民完成国家任务、收取提留（即使这种提留不一定合乎国家政策和法律）的一种手段，且常常成为乡村干部追求自身权益对土地进行调整的一种借口，也为土地集体所有制异化为乡官、村官所有制创造了条件。
4.农地承包经营权缺乏可转让性。现行农地承包经营权缺乏可转让性既与农地资源仍承负较为沉重的社会福利保障功能有关，又与现行政策法规对农地承包经营权转让的不当限制有关。就前者而言，长期以来，占我国人口80％的农村居民大多游离于社会保障网络之外，农村社会保障始终处于我国社会保障体系的边缘，存在着层次低下、覆盖面小、项目不全、社会化程度不高、保障标准不够科学等缺陷（方表，2001）。这导致农地资源不得不承负较为沉重的社会福利保障功能。显然，在农民对土地依赖性较强的情况下，农地承包经营权的交易将极为困难。就农地承包经营权的政府不当限制而言，尽管说政府为维护公共利益对农地转让进行最必要的限制是完全应该的，但这种限制应该适度。然而现行政策法规对农地产权的转让限制过多，如相关法律规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，即使法律规定土地使用权可以依法转让，也只是原则规定“允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”。对土地承包经营权转让的不当限制不仅直接阻碍着农地资源配置效率的改进，而且产生了更为严重的后果：相当多的一部分农民不能在意识形态上认知土地转让权。据王景新等人的调查，有近15％的人不知道或者不相信他们拥有土地使用权的转让权，有40.2％的人不相信或不知道他们的子女有土地经营的继承权（王景新，2000），这会加大未来启动农地产权转让市场的成本。
5.农地承包经营权权能责任利益缺乏对称性。尽管与人民公社时期的土地制度安排相比，家庭联产承包责任制一定程度上体现了权责利的对称性，但由于土地承包经营权的取得依存于社区成员权，因此，虽然从表面上看其权利义务的约定依据于承包经营合同，但就其实质而言并不完全等同于合同权利义务：广大农民承包经营权利的取得由法律所赋予，权利并不以义务为对等且义务的规定也主要由相关法律所规定；进一步说，由于土地承包经营方案需经集体经济组织三分之二以上成员的同意才能产生效力，权利义务的界定以社区成员的合意为基础，这就使承包户不得不经常性地面对社区成员调整土地的要求和对其产权可能造成的威胁；集体名义上是土地集体所有制的代表，但其所有者的地位已在实际上为国家和农户所取代，它一方面作为基层政权组织，代表着上级政府对社区土地进行管理；另一方面又作为社区农民集体的代表与社区外成员就土地利用问题进行交涉，但相关法律政策并没有对其权责利加以明确；国家已在相当大程度上掌握着土地产权中最核心的土地处置权，并借助于国家政权的强制力获取了相应的利益，但其应当承担的责任并没有加以明确，且权利责任的落实受到国家地广人多、委托代理链过长、存在道德风险等的制约。
6.农地承包经营权可实行性受到限制。尽管家庭联产承包责任制这一制度安排从一开始就受到广大农民近乎一致的拥护，并且也产生了巨大的制度绩效，但在具体的运作方案上仍有值得改进之处。如政府关于农村第二轮土地承包工作中规定承包期限在原来承包期到期后再延长30年不变、提倡在30年承包期内“增人不增地，减人不减地”等。尽管政府政策的制定是基于稳定农户未来预期、防止土地划分零碎、保障农民利益等的良好愿望，但政策运行并未达到预期的目标，众多的实证研究已证明了这一点（钱忠好，1997；王景新，2000）。产生这一问题的原因就在于中国农地产权安排的正式规则被非正式规则所异化，发生情境性变迁。因为基于成员权而赋予农户承包经营权是集体所有制内在的要求，在传统观念里，集体成员应当天然地无差别地占有集体的土地并已将这一观念转化为一种制度安排，即土地必须随着人口的变化而进行周期性的调整。并且，土地按人或人劳比例的平均分配固然可能会导致农地利用效率的降低，潜伏着效率的损失。但正如姚洋指出的那样，在社会保障体系不健全的现实约束下，农地承负一定的社会保障功能对国民经济和国家的稳定有一定的正面影响作用，突出表现在使生产力不至于在突发性破坏事件如失业发生时受到毁灭性打击（姚洋，2000）。因此，我们在进行农地制度创新时，必须从实际出发，充分考虑非正式规则的影响作用（钱忠好，1999）。
7.农地承包经营权的国家管理不够规范。现行农地国家管理存在诸多不尽合理之处。首先，国家的征用行为不规范。固然国家出于公共利益的需要在一定范围内征用农地是完全应该的，土地征用权是国家政府的特有权力，但农地的征用必须确为公共利益，而不能变成“国家建设用地是个筐，什么东西都可以往里面装”；其次，尽管国家极为重视耕地保护工作，强调耕地总量动态平衡，但由于利益分配机制不尽合理，地方政府存在强烈的占地扩张冲动（郭川、钱忠好，2000），耕地保护机制并未得到有效的建立，且耕地总量动态平衡仅仅重视数量平衡，忽视质量平衡；第三，土地规划体系不健全，土地利用总体规划、乡镇建设规划与基本农田保护规划等相互间缺乏协调；第四，土地立法和执法缺乏规范，如对农地产权主体、农地产权取得方式、程序、农地产权交易等缺乏明确的法律规范。
三、农地承包经营权的法律属性探讨
无疑，农地承包经营权内含的产权缺陷与其法律属性不明确有一定的关系。目前，学术界对土地承包经营权法律属性的认识主要集中于物权说和债权说之争。
物权说认为，由于农地承包经营权是财产所有权和与财产所有权有关的财产权所直接规定的权利，承包人对所承包的土地有在法律和合同规定范围内直接控制、利用的权利，且这种承包经营权具有排他性和长期稳定性，因而承包经营权是一种物权（屈茂辉，1998），是一种他物权，是一种新型的用益物权（丁关良，1999）；债权说认为，由于农地承包经营权是基于承包合同所产生，它反映了承包方与土地所有者之间的关系，这种关系从本质上讲是发包人与承包人之间的内部关系，是一种约定的权利而不是法定的权利。在联产承包合同下，农民与集体之间是一种“对人权”的债权关系，属于债权性质，一些地区农村集体经济组织之所以能够随意中止土地承包合同甚至剥夺农民农地承包经营权就在于其拥有债权人的身份（梁慧星，1998）。
尽管说物权说与债权说都有一定的道理，但笔者认为，要准确把握农地承包经营权的法律属性，就必须从我国农村土地占有和使用关系的实际出发，必须结合我国农村土地承包经营权历史变迁的动态过程加以考察。
所谓物权是指为直接支配特定物并排他性的享受其收益的权利，是一种绝对权，这种绝对权是以权利主体以外的不特定的一般人承担不作为义务为实现条件的民事权利（王卫国，1997）；所谓债权是特定主体对于土地的民事法律关系，权利人和义务人都是特定的，债权人的权利只对特定的义务人发生效力。以上述标准作为判别农地承包经营权法律属性的一般依据，并将农地承包经营权置于土地产权历史变迁的全过程中加以分析，我们不难得出下列基本结论：
1.农地承包经营权具有一定的债权性质，这主要是因为：第一，农村经济体制改革开始时农地承包经营权是以债权形式出现的。这不仅是因为在集体经营制度向家庭联产承包责任制制度变迁开始时国家并没有在法律上确立起具有物权意义上的土地财产权利，更重要的是，在当时特殊的时代背景下，“交足国家留够集体剩下的才是自己的”表明农民要保有自己的农地承包经营权必须完成约定的义务，只有如此才能最大限度地降低农地制度改革的成本；第二，在家庭联产承包责任制实行之初，就其法律意义上的本来面貌而言，是发包人投资并承担风险、获得收益，承包人经营管理并依约定获取报酬，承包人仅仅负管理人的责任，土地承包人的权利义务由承包合同规定。从这个意义上讲，农地承包经营权基于家庭联产承包合同而产生，土地承包人保有土地承包经营权要以对集体付出一定的对等义务为条件；第三，农地承包经营权的稳定性和转让性等受到来自集体经济组织的限制；第四，对农地承包经营权人的保护，要以合同为依据，并适用合同法的法理，受制于合同法规则。
2.农地承包经营权具有一定的物权属性。这是因为：第一，现阶段我国农村土地实行集体所有制，而且这种集体所有制就其实质而言是一种社区所有制（钱忠好，1999）。农地承包经营权是农民基于其集体成员的特定身份所依法享有的权利，它体现了农村土地集体所有制的原生状态。因此，农地承包经营权是一种与农民社区成员身份不可分离的权利，是一种人身权，社区成员只有获得了农地承包经营权，才能在一定程度上体现其土地所有者的地位，实现其所有权。由此可见，农地承包经营权的取得并不仅仅基于承包合同。第二，由于农地承包经营权以占用土地为前提，以使用、收益为目的，因此农地承包经营权是一种用益物权，但这种用益物权与传统物权法中的用益物权又有区别。因为传统物权法中的用益物权是在他人之物上所设立的，属于他物权，而农民所承包的土地尽管为其所在的农民集体所有，但承包人是农民集体的一员，他所承包的是自己所有的或者说是自己与社区成员共同所有的土地。这与一般意义上的使用他人之物有着本质的区别，因此农地承包经营权不是一般意义上的用益物权，而是一种特殊的用益物权。第三，随着农村经济体制改革的深入进行，农村土地承包经营权已发生具有普遍意义的物权化演进倾向，主要表现在：承包经营权人对承包土地拥有直接占有、使用、收益和有限处分权，土地承包经营权越来越多地成为农户进行土地转让、出租、转包、入股等的产权基础从而具有物权的一般权能，特别是在第二轮土地承包后，承包地的调整受到严格控制，加之土地登记、公示等手段赋予其公信力，农地承包经营权的物权效力日益显现；《土地管理法》等法律明确规定“土地承包期延长30年”，使我国农地承包经营权期限已超过一般债权法规定的20年最长租赁期限，从而使农地承包经营权物权化具有坚实的法律基础（许合进，1999），农户土地承包经营权的法律地位逐步受到重视并开始得到实质性的认可（王小映，2000）。第四，从我国立法实践看，由于我国相关法律并没有对农地承包经营权进行具体明确的规定，农民的土地转包、转让、出租、抵押、入股等都缺乏必要的法律依据，因此农地承包经营权还不是一种完全的自物权。
本着既尊重历史和现实又准确把握农地承包经营权变迁趋势的原则，我们认为，农地承包经营权是在特定历史条件下以债权形式出现的具有一定自物权属性的且呈现具有普遍意义的物权化变迁趋势的特殊的土地权利。因此，还原农地承包经营权自物权属性的本来面貌，赋予农地承包经营权的物权性质，不仅有助于农民成为独立的市场经营主体，有利于增强农民的权利意识，而且为物权人有效利用和自由转让土地资源、提高土地资源的利用效率创造有利的条件。进一步说，根据新制度经济学的有关理论，承认并切实保障农地承包经营权物权化，符合农地承包经营权变迁的特定路径，这既为农村土地产权制度的深化改革指明了方向，又有利于降低农村土地产权制度改革的成本。
四、重构农村土地承包经营权
无疑，现行农地集体所有制的制度安排使得集体与作为集体成员的农民之间在权益关系上极为模糊，它潜伏着效率的损失，应在条件适当的时候改革现行农地集体所有制（钱忠好，1997）。但我们也不可否认，现行农地制度安排确有其存在的合理性，改革现行农地集体所有制可能存在过高的交易成本，而自哈丁“公地的悲剧”（Hardin，1968）发表以来理论界对私有财产制度与共同财产制度的优劣之争使人们得出的土地产权明晰化并给予有力保障同样可以提升农业绩效这一基本结论为我们设计农地制度改革方案提供了有益的启示。因此，在设计农地制度改革方案时可以考虑这样的一种改革思路，即在维持现行农地制度及其产权安排的基础上，通过明晰农地承包经营权并施之以有力保障，让经济当事人自由地交易其土地产权，同时辅之必要的农地国家管理，这同样可实现资源配置效率的帕累托改进。
1.明晰农地承包经营权并通过法律给予保障。具体地讲：
其一，兼顾公平与效率，按物权理论规范农地承包经营权制度。公平和效率作为一对矛盾体，一直是各国政府和政策制定者权衡利弊的主题，同样，一个国家选择什么样的农村土地产权制度，不仅要考虑效率而且要考虑公平。从我国实际出发，在配置农地承包经营权时：第一，尊重农民的社区成员权资格，农民农地承包经营权的取得应以特定社区为边界；第二，考虑到农地承包经营权的生成历史及其物权化变迁趋势，可运用物权制度规范农地承包经营权的取得方式，以发包人与承包人订立土地承包经营合同作为成立要件，并履行必要的登记手续且以登记为其生效要件；第三，加强农地承包经营权法定化、可继承化和市场化建设，包括完善土地立法赋予农地承包经营权的法律含义，使农户的农地承包经营权成为农户的当然权利；明确农户农地承包经营权可以按照法定继承顺序进行让渡；充分发挥市场在配置土地资源中的作用，实现农户农地承包经营权的流转。
其二，土地承包经营权长期化。土地承包经营权期限的长短直接影响到土地利用效率的发挥，影响到地权的稳定性，而不稳定的地权会使农民对自己所承包经营的土地缺乏长期预期。已有的研究已充分证明，在市场机制不能有效发挥作用、农户土地投资难以得到合理补偿的情况下，固化到具体地块上的长期化的土地承包经营权能在一定程度上弥补其不足，它有利于激发农户合理利用土地、保护土地、投资于土地的积极性。为此，在建设农地土地制度时，不仅要使土地承包经营权长期化，如延长土地承包期30年，而且要使农户的土地承包经营权能够固化到具体的地块上，并且要对土地承包经营权内容加以明确。
2.积极创造条件，实现农地承包经营权流转。可流转的土地产权能产生两种效应：边际产出拉平效应和交易收益效应（姚洋，2000）。一方面，土地产权的自由流转能促使土地边际产出较小的农户将土地出租给边际产出较高的农户，直至两者的边际产出相等，形成边际产出拉平效应；另一方面，土地产权的自由交易能增加土地拥有者找到土地需求者的概率，增加土地投资实现其价值的概率，进而提高农民进行土地投资的积极性，从而形成交易收益效应。虽然土地的行政性调整也具有部分的边际产出拉平效应，但根据已有的研究，其效果不及市场作用的程度。因此，在建设农地制度时，我们应在明晰土地承包经营权的基础上实现土地承包经营权的自由交易。但正如科斯定理所指出的那样，市场机制发挥作用也需要花费一定的成本和代价，也就是说存在着交易费用，不存在交易费用的世界就象物理世界中没有摩擦力。如果交易费用超过了产权交易所可能带来的收益，就会使经济当事人的农地产权交易变得无利可图。为此，我们又必须采取切实有效的措施，尽可能降低土地承包经营权的交易费用，为农地承包经营权的顺利交易创造良好的条件。这包括：在政策法律规定上为农地承包经营权的转让提供相应的制度保障，只要符合国家的相关政策法律，就允许有偿转让，并从当地实际情况出发，充分尊重广大农民的意愿；突破农地社区所有制的限定，实现全社会范围内的农地流转，因为现行农地社区所有制的制度安排限制了土地流转的范围，使农地配置效率得不到最大程度的改进；取消对土地承包经营权流转的不当限制，以物权自由流通理论为基础，允许土地承包经营权进人流通领域，并借助于一定的方式如承包、转包、出租、抵押、入股等在不同主体之间合理流动；对土地转让加以最必要的限制，如适当规定农民拥有土地的数量上限和下限，实行土地用途管制，防止土地转让损害第三方或社会的利益；建立健全严格的土地登记制度，一方面以法定形式明确土地承包经营权归属，另一方面土地承包经营权转移非经登记不发生效力，保护交易各方的合法权益；建立健全包括咨询、代理、仲裁、地价评估等在内的中介服务体系，做好农地信托、农地抵押、农地证券、农地保险等工作；等等。
3.拓展农地承包经营权内含。应在明确农地承包经营权自物权属性的基础上，进一步拓展农地承包经营权的内含。具体地讲，现阶段农地承包经营权至少应当包括下列内容：
第一，法定承包权：农村集体经济组织的成员只要其愿意并符合相关规定，就具有承包经营土地的资格，就应该也能够依法获得农地承包经营权；对非本集体经济组织的成员则须在本集体经济组织成员放弃承包地并经三分之二成员同意的前提下基于其请求依照约定获得承包权。
第二，占有权：承包经营权人对集体所有的农业用地进行实际支配、控制的权利。占有权是承包经营权人实现使用、收益等其他权能的基础，但承包经营权人拥有土地的占有权并不意味着在承包期内必须一直实施直接占有，如其将土地转包、出租或抵押，其土地由受让人、承租人、抵押权人直接占有，但承包经营权人仍可间接占有其承包的土地。
第三，土地经营权：它以使用土地为基本内容并以上地承包经营权作为其存在的基础，是承包经营权人按照土地的自然特性，约定用途等使用农业用地的权利。依照法律或者约定取得土地承包经营权也就自然享有土地经营权，且土地经营权的行使以农业领域为限，并受制于土地承包合同。
第四，土地收益权：土地承包经营权人获取土地收益的权利。土地承包经营权人取得土地进行农业生产经营，其土地产品的所有权应为其所有，而不论其是否已与土地分离。
第五，土地转包、转让权：农地承包经营权人在经营期限内依照约定或法律规定将部分或全部土地经营权有偿或无偿转包、转让给他人行使的权利，它是土地承包经营主体的一项财产权利。
第六，土地入股权：承包经营权主体在承包经营期限内以土地作为股份入股经营的权利，通过将农地承包经营权量化为股份，用于出资，实行土地股份合作，从而获得收益。
第七，土地抵押权：土地承包经营权人有权在不转移土地占有的前提下，在法律许可的范围内将其享有的农地承包经营权作为抵押担保，承诺当不按照合同约定履行义务时，用承包经营权作价变卖或抵偿。
第八，优先承包经营权：农村集体经济组织的成员在土地转包、转让中相互间具有优先受让的资格。
第九，继承权：继承人或受遗赠人有权继承农地承包经营权，当然，继承人或受遗赠人在继承农地承包经营权时也就相应地承担着土地使用的义务。
4.弱化农地的社会保障功能，强化农地国家管理权，为进一步提高农地利用效率创造条件。一方面，正如有关研究所指出的那样，农村社会保险市场的缺失对现有农地制度的形成和维护具有巨大的作用。由于目前大部分农村仍处于温饱线上，广大农民仍面临着极大的生存压力，因此土地均分可以看作是农民为克服生存压力的一种集体回应（Kung，1994）。显然，在农民对土地依赖性较强的情况下，土地承包经营权交易的成本极为高昂，在这样的背景下，土地流转也就十分困难。诚然，现阶段农地承负一定的社会保障功能有利于国家和国民经济的稳定，使生产力在遭受突发性破坏事件如失业时不致招受毁灭性打击，从而在一定程度上具有正面的积极影响作用，但农地资源承负着本不该其承负的社会保障功能会使农地资源的利用效率大大降低。因此，在加强农地承包经营权制度建设时，应在充分考虑土地社区成员权要求的同时，积极创造条件，大力发展社会保障事业，以逐步消除农地社会保障功能对农地制度的影响；另一方面，为使农地承包经营权物权化后农地利用仍能符合国家宏观经济发展的目标和要求，又必须加强农地的国家管理。农地管理权是国家作为整个社会的管理者对农地开发利用进行管理时所拥有的特定的行政权，其行政主体是土地行政主管部门，其产生的权力基础是社会公共利益，在效率层次上高于农地所有权和农地承包经营权。在实际工作中，要特别重视土地用途管制、农地非农化、农地征用这三项工作：其一，加强土地用途管制，国家通过编制土地利用总体规划，进行土地用途管制，确定土地使用的限制条件，监督农户按规定的用途使用土地，防止弃耕、荒芜或任意改变土地使用方向，以保证土地资源的利用符合社会利益；其二，完善农地非农化制度。严格按照国家规定划定基本农田保护区，对擅自将耕地转变为非农用地和破坏耕地及弃耕等行为进行相应的惩罚；其三，完善土地征用制度，将土地征用严格限定在公共目的的范围内，并改变目前对征用土地按原用途确定补偿标准的办法，充分运用市场机制的作用，使农民获得应得的土地增值收益。此外，要加强土地税赋制度建设，建立科学的农地租税费体系；加强土地金融制度的建设和创新，实行土地证券化和土地信托。
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