“治理变革”中的非营利组织治理研究评述，本文主要内容关键词为：组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“治理变革”中的非营利组织角色定位
治理一词可以追溯到古希腊语中的“steering”，具有“掌舵、操纵、指导”的意思①。长期以来，治理与统治一词交叉使用，主要被用于与“国家公务”相关的宪法或法律的执行问题，或指管理利害关系不同的多种机构或行业。1989年，世界银行在报告《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续发展》中首次用“治理危机”来概括非洲的发展问题，“治理”概念便被广泛地应用到政治学、经济学、管理学以及社会发展的研究之中。20世纪90年代以来，治理又被赋予新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与“统治”相去甚远，出现诸如“公司治理”、“财务治理”、“全球治理”等。
从“治理”的概念来看，它是一个内涵宽泛、使用灵活，很难对它进行十分肯定、明确和严谨的界定。但是，我们有必要来考察有关治理的这些表述：“治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[1]“治理的内涵十分丰富，既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府机制”[2]。“作为社会——控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动”[3]。“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府社会公共结构和行为者，治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖，意味着办好事情的权力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令和运用权”[4]。可见，“治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有治理”[5]。治理的共同特征是寻求一种多元、合作与互动机制，不再以政府的统治为主导，甚至可能成为“没有政府的治理”；从治理的目的来看，其宗旨是“在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”[6]。
非营利组织是以非政府性和非营利性为主要特征，且以最大限度地增加社会公共利益为宗旨的社会组织形式。所以，非营利组织的存在与“治理”具有内在的统一性，其目的都是为了推进社会公共利益。正如“全球治理委员会”所言：“在全球层次上，治理基本上是指政府间关系，但现在我们必须理解，它也包括非政府组织、公民运动、多边合作和全球资本市场”[1]。随着经济全球化进程的加快，全球性问题不断暴露，国家角色的改变、政府改革的发展、公民社会的复兴和非营利组织的崛起已经改变了传统的政治管理格局，它意味着政治改革的视野不再局限于政府体制之内，非营利组织作为一种新的社会力量参与治理进程。在中国，社会转型的需求和非营利组织作用增长的现实均显示出与经济体制改革和行政体制改革交织作用的第三次改革——以非营利部门和公民社会建构为重要支柱的公共治理结构变革正在成为趋势[7]。非营利组织必然是行使治理权的重要主体之一，而其自身的治理也必将构成新型治理模式的重要组成部分。
二、非营利组织治理已有的研究
(一)国外的研究
国外对非营利组织治理的研究，大致可分为三个阶段。
最早出现的治理问题可以追溯到19世纪60年代的高校教育管理实践中。在当时，高校的教育管理中奉行的是由教授团和行政人员构成二元一体的组织结构。在此结构下，教授团享有教学安排的控制权，行政人员则负责行政事务工作的拓展。根据Wood的研究，当学校的行政人员未能解决教授团、学生或其他利益相关者的纷争时，学校的治理董事会通常有权介入其中，并以最后仲裁者的身份解决纷争。因此，高校治理的内涵不仅包括行政管理及其执行，还隐含了各种利益相关者共同商议之意。在实际运作中，治理董事会通常保留治理的决定权，并充当重要的角色[8]。可见，这一时期高校的管理模式中已经孕育了现代治理的理念，堪称是非营利组织治理的萌芽。
第二阶段是指20世纪90年代初伴随“全球治理”而兴起的结合治理的内涵对非营利组织治理的概念所展开的广泛讨论。Giesoti和Shafritz认为：“治理是指监督与管理的功能，当人们为了非营利的目的共同筹组法人社团时，治理便油然而生了。治理一般指理事会为了治理免税组织所采取的集体行动，作为理事会成员，理事们应针对与组织有关的事务表达自己的态度、信念及价值。治理就是治理，不是管理，非营利部门的诸多治理功能是与营利部门相似的”[9]。美国学者Dennis R.Young在其编著《非营利组织的治理、领导与管理：来自研究与实践的新探索》的导论中指出：“治理已成为非营利组织能否有效运行的首要问题”，并将非营利组织治理明确界定为“非营利组织用以设定长期方向并维持组织整合的机制。一般而言，治理通常围绕理事会的角色及运作为探讨的核心”[10]。非营利组织的治理似乎即等于理事会的职能和角色的发挥与运用。但也有学者不赞同这种按照“部门”定义治理的狭义做法，如Houle认为：“有时理事会的活动常常被称为‘治理’，执行官的角色则应被看作是‘管理’。但这种区别无论在理论上还是实务上都是无法令人满意的”。Chait也指出：“治理的概念是复杂而且动态发展的，不能将其等同于某些一成不变的职务分工。从总体上来说，我们只能建议理事会多关注于治理活动，而少干涉管理事务”[11]。这一时期的研究除了对概念探讨之外，还涉及到非营利组织治理的内容以及各要素之间的关系。
第三阶段是指上个世纪末至本世纪初对非营利组织治理所进行的定量实证研究，侧重分析影响非营利组织治理的构成因素以及与内外部环境之间的关系。Smillie和Hailey从1997年开始花了近5年时间对印度、孟加拉和巴基斯坦等国的非营利组织进行了研究，从管理角度探讨了非营利组织的理事会决策、内外部监督以及人力资源管理等方面如何适应社会环境的转变，指出了组织使命、优秀团队和理事会决策在非营利组织治理中的重要性[12]。Glaeser比较了营利组织与非营利组织在治理特征上的差异，指出了非营利组织的弱治理性，并构建了非营利组织行为模型，运用该模型对医院、博物馆、大学和教堂的行为进行研究。他发现组织使命在治理中起着基本导向作用，并且认为由于市场竞争的存在，优秀专业人员将最终控制组织的行为[13]。Chao通过对非营利组织的代理关系案例来研究环境因素如何影响非营利组织的治理模式[14]。Mandato则根据非营利组织的特点构建了关系治理模型。该模型着重强调理事会要很好地运用决策的变动技巧、理事会与执行总裁之间维持一种建议和合作关系以及保持组织工作环境的开放性、灵活性和创造性的特点[15]。
(二)国内的研究
我国对非营利组织的研究开始于20世纪90年代初，而针对非营利组织治理的研究只是近几年的事情。早期的研究主要是着重介绍国外非营利组织的理论和发展情况，总结中国民间组织②的历史和对民间组织的发展现状进行调查分析以及结合政治学和社会学理论来探讨国家与社会关系、公民社会理论等。从20世纪90年代末开始，研究的重点开始转向中国本土非营利组织的实证研究和个案调研，涉及非营利组织的发展、能力建设、法律环境等各个方面[11]。
2002年9月，“亚洲国家第三部门：治理的问责性与运作”中国项目课题组在北京大学召开了“第三部门治理”研讨会，标志着治理问题开始成为我国非营利组织研究的重点。会议集中讨论了第三部门的界定、非营利组织治理及其“善治”目标等基本概念。俞可平认为：“善治就是公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民社会对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素是：(1)合法性；(2)透明性；(3)问责性；(4)法制；(5)回应；(6)有效”[16]。清华大学NGO研究所③从对中国NGO的个案研究中探讨我国非营利部门的治理问题。他们将治理问题分为组织章程、会员制度干部来源和决策方式[17]。此后，陈林提出了“非营利组织法人治理”的概念，以强调其与企业法人治理(公司治理)的联系，认为非营利组织可以借鉴企业治理的经验，构建完备的法人治理框架[11]。康晓光、冯利探讨了中国非政府部门(NGO)现状及存在的问题，认为当前中国NGO治理中最迫切需要解决的问题是健全法律环境，以及建立社会广泛参与的协商机制[18]。丁元竹讨论了中国非营利组织的“善治”问题，认为应从法律环境、可持续机制、理事会决策等方面加强治理[19]。王名、贾西津从产权角度分析了非营利组织的“公益产权”性，指出非营利组织产权存在三个特点，即受益权与控制权分离造成所有者缺位、使用权的受限以及受益主体的虚拟化，因而认为非营利组织不存在一个完整产权的拥有者，其面对的是一个多元利益相关主体的治理结构[20]。
我国台湾学者对非营利组织治理问题的研究起步较早，内容也较为深刻。黄秉德对台湾成立5年以上的6大类非营利组织进行了调查(宗教、文化教育、职业、社会福利、艺术及环保)，分别从“组织特征”、“管理制度与工具”、“组织与外在环境的关系与策略形态”、“决策特征”、“领导风格”等五个方面总结其治理特征[21]。官有垣研究了台湾420家基金会的治理情况，发现影响基金董事会运行的因素顺序为“董事长的领导”、“董事会的组成”、“经费来源的稳定与否”、“机构的专业化程度”，指出台湾地区的基金会治理形态以“董事长主导型”的董事会为主[22]。
三、简要评论
同政府以及政府间的国际组织相比，非营利组织在组织体制、机构设置以及活动方式上都具有较强的灵活性。它们能深入民众和社会的日常生活，信息灵通、对问题反应迅速，工作充满活力而少官僚主义，往往在“市场失灵”领域或在政府组织不能、不愿意、不便干预的领域工作，并且致力于关心和解决国际性、全球性的问题。顺应“治理变革”的潮流，非营利组织正在成为处理各国以致全球问题，进行全球治理的关键力量。非营利组织终究成为独立于政府部门和市场部门的第三支力量，这不仅仅是选择，而是必须。
当然，由于自身的局限性，非营利组织在充当治理者角色的同时也可能产生许多问题。因此，加强非营利组织自身的治理至关重要。它是促进组织健康发展的基础，是提高组织社会公信力的保障，也是“治理变革”的一个主要领域。然而，纵观国内外研究现状，我们认为对非营利组织治理的研究仍处于初步阶段，在未来的研究中需要从这几方面进行深入探讨：第一，关于非营利组织治理的概念目前还尚未形成一个统一的明确的概念内涵，其边界模糊。大多数学者在借鉴营利组织治理(公司治理)概念的基础上推导非营利组织治理内涵，往往忽视营利组织与非营利组织的本质区别；第二，由于非营利组织类型的复杂性以及历史、文化和地区差别，导致对非营利组织治理的研究仍然是个案特征，缺乏提炼和整合，没有形成一个系统化的治理架构；第三，目前的研究主要是基于经济学或法学的视角，借鉴营利组织治理模式(公司治理模式)来探讨非营利组织治理问题，而忽视从社会学、从非营利世界的本质方面来研究，忽视在非营利组织中人们平等地参与自我治理中所感受到的自主性、创造性、合作的能力、认同感等成分；第四，在理论基础上，非营利组织治理将涉及社会学、经济学、法学和管理学，但在研究中未能将诸多理论加以融合，显得比较分散。在研究方法上，主要还是以规范式的理论阐述和推导为中心，而经验研究等实证和数学手段的运用则相对较少。
注释：
①也有学者认为治理一词源于古拉丁语“gubernare”，意思是指“掌舵”或“统治”。参见梅慎实著：《现代公司机关权力构造论》，中国政法大学出版社2000版，第164页。无论源于希腊语还是拉丁语，其含义基本相同。
②1998年，国家民政部正式成立了民间组织管理局，将社会团体、民办非企业单位和基金会的登记管理统一归口到民政系统的民间组织管理部门，此后“民间组织”被作为“非营利组织”的官方用语正式使用。
③Non-governmental Organization的缩写，即非政府组织。