论《教师法》的成功与不足，本文主要内容关键词为：教师法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【内容提要】 《中华人民共和国教师法》是中国教育史上第一部专门为教师制定的法律，该法从总体上看是一部成功的成文法，但在某些方面又存在着不足。其成功主要体现在：赋予教师以崇高的地位；明确规定了教师的权利和义务及其待遇；系统规定了教师的资格和任用、培养和培训以及考核等内容。其不足具体表现在：第2章“权利和义务”在立法技术上有不完善之处；第35条的规定有不完善之处。
【关键词】 《中华人民共和国教师法》 成功 不足
中国教育史上第一部专门为教师制定的法律——《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）自1994年1月1日起生效已近二年。该法的实施是一件具有重大历史和现实意义的事情。从此，我国的教师队伍建设将进一步走上法制的轨道。
作为我国历史上第一部《教师法》，该法从总体上看是一部成功的成文法，同时，在某些方面又存在着不足。
一
《教师法》的成功主要体现在以下几个方面：
首先，《教师法》赋予教师以崇高的地位。第3条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。”
从我国历史传统看，教师的社会地位一直是不高的。虽然在历史上曾出现过诸如孔子那样著名的教育家，但“家有三斗粮，不当孩子王”一直是对教师社会地位的真实写照。
我们党和我国政府历来是重视教育和尊重教师的，改革开放以来更制定了一系列法规和政策，发展教育事业，提高教师的地位。但是将教师的工作与提高民族素质联系在一起，这在我国的规范性法的文件中尚属首次。它表明在建设社会主义市场经济体制的过程中，党和政府对教师工作的重要性有了更深刻的认识。
现代社会的竞争主要是科技的竞争。迅速发展我国的社会生产力，提高综合国力，实现现代化建设的发展战略，关键在于依靠科学技术的进步和全体劳动者素质的提高。而科技进步和劳动者素质的提高归根结底还要靠办好教育。办好教育，除了必要的物质条件外，主要靠教师。没有一支政治业务素质高、结构合理、相对稳定的教师队伍，就不可能办好教育。因此，《教师法》将教师的工作与提高民族素质联系起来，从实现我国的现代化建设发展战略，培养跨世纪人才的高度看，是完全必要的。它以法的形式，肯定了教师在社会主义现代化建设中的作用。这对于提高教师的社会地位，在全社会形成尊师重教的良好社会风尚，具有十分重要的现实意义。
其次，《教师法》明确规定了教师的权利和义务及其待遇，体现了权利义务与物质利益一致的原则。
《教师法》第2章规定教师享有“进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验”等等一系列权利，并规定教师应履行“遵守宪法、法律和职业道德，为人师表”等等一系列义务。这就为教师提供了明确的行为规范（当然，本章在立法技术上还存在着一些不足，笔者将在下文论及），使教师明确自己作为教师必须履行哪些义务并以此来要求自己，同时，又明确自己有哪些权利，以便在这些权利受到侵犯时，请求法律保护。
《教师法》不仅专章规定了教师的权利和义务，而且专章规定了教师应该享有的待遇。这不仅体现了权利义务和物质利益一致的原则，而且为提高教师的社会地位提供了物质保障。我国教师社会地位长期难以提高的重要原因之一，就是教师的待遇偏低。在建立社会主义市场经济体制的过程中，随着劳动力市场的建立和完善，必将形成正常的人才流动机制。如果不解决教师待遇偏低的问题，教师队伍必将依据市场经济的规律向其他部门流动，势必造成教师队伍的不稳定和素质下降。这样，提高教师的社会地位也就成了一句空话。《教师法》第6章对教师待遇的规定，特别是该章第25条“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度”的规定，第28条关于教师住房，第29条关于教师医疗问题的规定，对于解决长期困扰教育事业的教师待遇偏低问题，具有十分重要的现实意义。这些条款的实施，对于稳定教师队伍，促使高质量人才向教育部门流动将发挥积极的作用。
再次，《教师法》对教师的资格和任用、培养和培训以及考核作出了系统的规定。
高质量的教育需要高质量的教师队伍，高质量的教师队伍需要较高的待遇作为物质基础。但是，仅有物质基础还不能造就一支高质量的教师队伍，必须有科学的培养、任用与考核制度与之相适应。
根据《教师法》第3章的规定，教师的任用资格包括两个方面：一是政治思想和道德品质资格；二是知识资格。在政治思想和道德品质方面，《教师法》要求教师应“遵守宪法和法律，热爱教育事业，具有良好的思想品德”（第10条）。同时规定“受到剥夺政治权利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑事处罚的，不能取得教师资格；已经取得教师资格的，丧失教师资格”（第14条）。《教师法》对教师资格所作的这些规定，完全符合我国社会主义物质文明和精神文明建设对教师政治思想和道德品质素质的特殊要求。教师担负着教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人，提高民族素质的历史使命。因此，教师首先必须具有较高的政治思想水平和道德修养，必须是热爱祖国、遵纪守法的公民，否则，就难以为人师表，难以担负起历史赋予这一代教师的使命。那些在政治思想和道德修养上放松对自己的要求，进而违法犯罪受到刑事处罚的人，理所当然地不能取得教师资格，已经取得的也应被取消。己不正不能正人。一个连自己都不能教育的人怎么能够教育别人？
具有较高的政治思想水平和道德修养，是取得教师资格必须具备的条件，但不是全部条件。一个合格的教师还必须具备与其从事的教育工作相适应的知识条件。《教师法》为衡量教师的知识水平确定了两个标准。第一个是学历标准，《教师法》对取得各级各类学校教师资格规定了相应的学历条件。这就保证了从教人员在成为教师之前能够受到系统的学校教育，为其做好教师工作奠定知识基础。第二个是考试标准，《教师法》规定不具备法定资格学历的公民，申请获取教师资格，必须通过国家教师资格考试。这一方面为不具备法定资格学历的公民取得教师资格开辟了道路，有利于发挥我们的人才优势，充实教师队伍；另一方面又保证了进入教师队伍的人具备合格的知识水平。
在传统的计划经济体制下，教师是国家工作人员。公民一经进入教师队伍，就获得了国家干部身份，端上了“铁饭碗”。这之后，无论是否适合作一名教师，无论干得好与坏，都不会丢掉饭碗。另一方面，公民一经进入教师队伍，无论是否喜欢这项工作，想脱离教师队伍都是十分困难的。这样做的结果，一方面是学校作为用人单位不能辞退教师，使一些不适合从事教育工作的人滞留在教师队伍，既浪费了人才，又影响了教育事业的健康发展；另一方面，能进不能出的政策不仅使一些不愿留在教育工作岗位上的人不思进取，应付差事，而且使其他人对进入教师队伍产生某种畏惧感，怕一旦进了教育岗位之门，不合适时出不了门，从而阻碍了优秀人才向教师队伍中流动。《教师法》第16条规定“国家实行教师职务制度”，第17条规定“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”《教师法》的这些规定使教师队伍由一个封闭的体系变成了开放的体系。学校对不合格的教师可以不予聘任，教师也可以自主地决定接受或不接受学校的聘任。这不仅有利于在教师间形成竞争机制，而且有利于在学校间形成竞争机制。学校选择教师，教师选择学校。教师之间有竞争，学校之间也有竞争。通过竞争不断提高我们的教育教学水平，为我国的社会主义现代化建设培养更多的高质量人才。同时，确立开放的教师队伍体制，不适合和不愿意继续从事教育工作的人离开教师队伍，有志于或至少愿意做教师的人补充进来，再加上教师待遇和社会地位提高等条件，将有利于形成教师队伍的良性循环机制。
现代社会是科学技术迅速发展的社会，知识更新的速度大大加快。因此，现代社会中的人，无论从事何种工作，只要这种工作需要科学技术知识，就必须不断更新自己的知识。教师，作为教育人的人，当然更要紧跟知识更新的步伐，随时更新和完善自己的知识结构。为此，《教师法》不仅对教师的培养作出了规定，而且对教师的培训也作出了具体明确的规定，要求“各级人民政府教育行政部门、学校主管部门和学校应当制定教师培训规划，对教师进行多种形式的思想政治、业务培训”（第19条），并要求“国家机关、企业事业单位和其他社会组织应当为教师的社会调查和社会实践提供方便，给予协助”（第20条）。这就明确了承担教师培训任务的责任主体和其他组织的协助义务，为教师的思想政治和业务培训工作提供了法的保障。
《教师法》对教师的资格、任用、培养培训作出详细明确规定之目的，是为了保证各级各类学校的教师具备与其从事的教育工作相适应的政治素质、品德素质和文化素质。具备这些素质，是做好教育教学工作的基础，但并不意味着一定会做好教师工作。为了鼓励和督促被任用教师努力工作，《教师法》规定“学校或者其他教育机构应当对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核”（第22条），并规定“教师的考核结果是受聘任教、晋升工资、实施奖惩的依据”（第24条）。为了保证考核的公正性，《教师法》规定“考核应当客观、公正、准确，充分听取教师本人，其他教师以及学生的意见”（第23条）。这样一种考核机制的确立，从制度和利益两个方面形成对教师的激励源，有利于调动广大教师的工作积极性，鼓励教师奋发向上，不断进取。同时，通过考核使不适宜从事教育工作的人尽快离开教师队伍，到更合适的岗位上去发挥作用，避免了人才浪费。
二
《教师法》的不足则具体表现在以下几个方面：
首先，《教师法》第2章“权利和义务”在立法技术上有不完善之处。
本章在立法技术上的不完善之处存在于第7条和第8条之中，为了论述方便，现将其照录如下：
第七条 教师享有下列权利：
（一）进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验；
（二）从事科学研究、学术交流，参加专业的学术团体，在学术活动中充分发挥意见；
（三）指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩；
（四）按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假；
（五）对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理；
（六）参加进修或者其他方式的培训。
第八条 教师应当履行下列义务：
（一）遵守宪法、法律和职业道德，为人师表；
（二）贯彻国家的教育方针，遵守规章制度，执行学校的教学计划，履行教师聘约，完成教育教学工作任务；
（三）对学生进行宪法所确定的基本原则的教育和爱国主义、民族团结的教育，法制教育以及思想品德、文化、科学技术教育，组织、带领学生开展有益的社会活动；
（四）关心、爱护全体学生，尊重学生人格，促进学生在品德、智力、体质等方面全面发展；
（五）制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制有害于学生健康成长的现象；
（六）不断提高思想政治觉悟和教育教学业务水平。
不难看出，在第7条的六款内容中，只有第4、第5两款的规定纯粹属于法学意义上的权利。其他四款的规定，对于教师来讲，都全部（第1、第3、第6款）或部分（第2款）既是权利，又是义务。而第8条所规定的六款义务，除第1款和第5款外，均与第7条有关规定的内容一致——或者是同一内容的不同表达方式，或者是对第7条内容的进一步明细化。
笔者认为，将本来既是权利又是义务的内容分别规定在权利条款和义务条款中，甚至在权利条款和义务条款中用不同语言表达同样的行为要求，从立法学的角度看，是不妥当的。因为在立法技术上采取这样一种处理方式，不仅有悖于“法应该清楚明白，用最简洁的语言表述法要规定的内容”的立法技术原则，而且容易使人们对法的内容产生误解。
我们知道，法定权利，除了国家机关及其工作人员的权利（职权）外，一般的权利规范为人们所提供的均是“可以这样行为”的模式。而“可以这样行为”的模式，在法学理论上，同时意味着“可以不这样行为”。法定义务规范为人们提供的是“应该这样行为”和“不应该这样行为”的模式。如果法规范规定某种行为既是权利又是义务，它为人们提供的就是“可以且应该这样行为”的模式。与前三种模式相比，这种行为模式的特点是：(1)确认行为人有从事某种行为的资格；(2)如果行为人依照法所提供的行为模式行为，其行为受法的保护。当其行为遇到障碍时，可以请求法的救济；(3)法所规定的行为是一种必须为的行为，不得转让或放弃。
在一国法的体系中，尤其是在同一规范性法文件中，一规范规定某种行为是一种权利，从而为人们提供了“可以这样行为”的模式，赋予人们以选择“这样行为或不这样行为”的自由；另一规范则规定此种行为是一种义务，从而为人们提供了“应该这样行为”的模式，否定了人们具有选择“这样行为或不这样行为”的自由。这样一种立法技术上的处理方法，在逻辑上违反了“A不是非A”的矛盾律，在实践上容易引起人们对法的内容的理解上的歧意，甚至使人无所适从。《教师法》第2章在立法技术上所犯的正是这样一种错误。按照该法第7条的规定，“进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验”，“指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩”等等，都是教师的权利。据此，教师就有选择为这些行为或不为这些行为的自由。这显然不符合《教师法》的立法原意，也与第8条的有关义务的规定相矛盾。但从法律行为模式理论的角度来考查，又的确应该这样理解第7条的规定。
当然，如果从社会生活实际的角度来考察，“进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验”等等，对教师来讲，的确既是权利又是义务。在社会生活的其他领域，这种情况也不少见。在立法实践中，我们应通过什么样的技术处理，将某行为既规定为权利又规定为义务，同时，又使法规范本身，既不违反形式逻辑的矛盾律，又不致引起人们理解上的歧意呢？笔者认为，《中华人民共和国宪法》第2章“公民的基本权利和义务”所采用的是一种最佳模式。
《中华人民共和国宪法》第42条第1款规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。”第46条第1款规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”这两款，均是将同一行为在同一法规范中既规定为权利，又规定为义务，从而为人们提供了“可以且应该这样行为”的模式。立法技术上的这样一种处理方式，一方面满足了社会生活实际对法的要求；另一方面，由于是同一法规范将一种行为既规定为权利又规定为义务，因此法规范只为人们提供了一个行为模式，这就不会引起法规范所提供的行为模式之间的冲突，当然也不致引起人们理解上的歧义。
其次，《教师法》第35条的规定有不完善之处。
第35条规定：“侮辱、殴打教师的，根据不同情况，分别给予行政处分或者行政处罚；造成损害的，责令赔偿损失；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
笔者认为，本条内容的不足有二。第一，“根据不同情况，分别给予行政处分或者行政处罚”的规定不妥。我们知道，行政处分是行政机关依法对其公务员所施行的制裁措施；行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政法律规范的个人、组织的一种行政行为。行政处罚的被罚人是不特定的一般个人或组织；行政处分的被处分人只能是行政机关的公务员，换言之，公务员以外的一般个人或组织不能成为行政处分的被处分人。这样，“根据不同情况，分别给予行政处分或者行政处罚”就应理解为：对国家公务员给予行政处分，对公务员以外的一般个人或组织给予行政处罚。很显然，这种理解违背了我国法的适用中“法律面前人人平等”的原则。因为侮辱、殴打教师，如果尚未构成犯罪，属违反治安管理行为，应按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第22条之规定由公安机关给予行政处罚。倘若因为侮辱、殴打教师者是国家公务员而不由公安机关给予行政处罚，只由公务员所属的行政机关给予行政处分，那就与“法律面前人人平等”的原则背道而驰。如果我们将该句规定理解为：在某种情况下给予行政处分，在某种情况下给予行政处罚，则又无法解决公务员以外的一般个人和组织不能成为行政处分的被处分人这一难题。
第二，该条内容是对《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《国家公务员暂行条例》有关规定的含糊重复。
该条对侮辱、殴打教师者，并没有规定具体如何处罚。因此，对他们应处以何种行政处分、何种行政处罚、如何赔偿损失、判处何种刑罚，则应分别依据上述法律、法规的有关规定执行。但第35条又没有指明不同处罚应依据上述何种法律、法规的哪些条款进行。这样一来，本条规定就没有任何实际意义了。因为，如果立法者的立法原意是为了适用法律方便，就应具体说明应根据何法何条规定进行处罚，或者将需要依据的有关法律条文附后，我国现行的不少法律都采取这种处理办法；如果立法者的立法原意是要对侮辱、殴打教师者处以比上述法律法规的有关规定更重的处罚，就应具体规定在什么情况下给违法者何种处罚及何种程度的处罚。
总之，《教师法》的成功是主要方面，但在立法技术上也存在一些问题。