摘要：随着经济的发展和社会的进步，土地资源管理问题逐渐成为人们关注的重点。土地是人们生存和发展的前提和基础，可以看出，土地资源的重要性。我国也一直重视国土资源的管理，但是随着时代的发展变化，传统的管理体制和管理方法上开始出现一些问题，鉴于此，文章对国土资源管理中存在的问题和对策进行了深入的分析与探讨。
关键词：我国国土；资源管理；存在的问题；对策探析
1导言
在社会经济飞速发展的当下，国土资源管理问题也引起了社会的高度关注。土地是人们生存的基础，合理的利用土地资源对推动我国社会经济的可持续发展有着重大作用。然而就目前来看，我国国土资源管理工作存在的许多问题，使得国土资源得不到合理的利用，浪费现象较严重，严重违背了我国可持续发展战略的要求。在人口、资源、环境、经济矛盾日益突出的环境下，加强国土资源管理已成为我国现代社会发展的重要内容，必须引起高度重视。
2国土资源的重要性
所谓国土资源就是指主权国家所管辖范围内的一切资源的总称，这是对国土资源的广义定义。一般意义下的国土资源就是指普通的土地资源。我国的国土资源具有以下几个特点：土地总量大，人均占有少。山地多于平地，耕地比例小。土地资源地区分布不均衡。后备土地资源有限。水土资源不平衡（如图1为中国地形海拔高度占土地面积总面积百分比）。为了提高国体资源的利用效率，通常，国家相关部门会对资源进行合理的配置，国土资源配置指的是在保证合理性的同时对国土资源的使用方向和使用范围进行规划的过程。通过合理的国土资源配置能够促进经济的健康发展，同时满足人们的生产生活需求。国土资源管理包含的范围更加广泛，主要包括对土地资源的规划、测绘以及土地的所有权和使用权的管理。
注释：资料来源于中国地形面积统计表
国土资源对于国家的发展和主权的维护都有着重要的意义，国土资源是保证国家安全的重要措施，也是国家发展的基础，在人口较多的我国做好国土资源管理和保护显得非常必要。国土资源的管理能够促进我国未来的长远发展，为后世造福。国土资源管理的好坏意义重大，因此，国土资源管理必须要站在国家、站在未来的角度上进行，必须要符合国家的法律法规，必须以经济的可持续发展为前提，从长远的利益出发进行管理。
3国土资源理论基础
资源是指人类资财的来源。自然资源，是指在一定的社会经济技术条件下是资源的一种特殊形式，是大自然中被人类认识了其有用属性，能够产生经济效益或生态环境效益，自然资源是一个动态的概念，以提高人类当前或可预见未来生活质量自然形成的资财，自然物质和自然能量的总和。国土资源有广义和狭义之分。广义的国土资源是指包括一国主权管辖范围内的全部自然资源和全部社会资源；而狭义的国土资源则仅指一国主权管辖范围内的全部自然资源。国土资源配置是指是资源配置的重要组成部分和特殊形式，国土资源在各种不同使用方向上的分配。国土资源管理包括对国土资源调查与评价、测绘、规划、所有权与使用权、财政与税收、资产、市场等诸多方面的管理。国土资源是兴国安邦的重要条件，在国土资源中，土地资源具有特殊重要性；国土资源是国家安全的战略保障，是发达国家进行资源争夺所致，对国土资源问题必须高度重视，居安思危；国土资源是国计民生的根本依托，人类进步和文明的发展史，自然资源是人类生产、生活资料的最初物质来源，是建立在不断开发利用自然资源的基础之上的；国土资源是人类生存和社会可持续发展的基础，是公平满足今世后代在发展和环境方面的需要。有效保护和合理开发利用国土资源，对人类生存和社会可持续发展关系重大。国土资源管理的主体，是各级政府的国土资源行政主管部门及其公务员。包括政府，即中央政府和地方各级政府；政府国土资源行政主管机关；行政首长，即其国土资源行政主管机关实行行政首长负责制；国土资源行政主管机关的普通公务员。国土资源管理对象包括国土资源的保护和开发利用的社会公共事务。其社会载体是指经济性组织，即以资源开发利用为生产经营活动内容；社会性组织即一切以非赢利为目的的组织；科教文卫组织，即人才的培养、培训的学校和研单位；新闻性组织即一切新闻传播媒介组织；公民是从事国土资源保护和开发活动的公民。国土资源管理体制的特征具有国土资源行政管理的统一性，要体现国家的统一意志；国土资源行政管理的规范性表现在它的依法行政特性；其权威性源于国家法律和政府的权威性，是其有效性和效率的重要保证。公务性是服务性的特殊形式，它的服务者是国家行政管理机关及其公务员，它管理的是国家政务和社会公共事务，政管理的目的是维护和推进社会公共利益，它行使的是国家公共权力。国土资源管理体制的目标维护和实现国家对国有国土资源的所有权，组织开展国土资源调查评价，保障资源产业收益在不同利益主体之间的公平分配， 减少国土资源开发利用过程中产生的负面作用。
4资源、自然资源和国土资源
资源，是指人类资财的来源。自然资源，是指在一定的社会经济技术条件下，能够产生经济效益或生态环境效益，以提高人类当前或可预见未来生活质量的自然物质和自然能量的总和。自然资源是资源的一种特殊形式，自然资源是一个动态的概念，是产生经济效益或生态价值的那一部分物质和能量，包括：土地资源、矿产资源、水资源、生物资源、海洋资源、气候资源、自然景观资源等。国土资源是指一个主权国家管辖范围内一切资源的总称，国土资源有广义和狭义之分。国土资源配置是指国土资源在各种不同使用方向上的分配，其目的是通过资源合理配置促进国土资源的增值和提高综合配置效率，以满足人类日益增长的需要。国土资源配置是资源配置的重要组成部分和特殊形式，国土资源管理包括对国土资源调查与评价、测绘、规划、所有权与使用权、财政与税收、资产、市场等诸多方面的管理。纵观人类社会和中华民族发展的文明史，国土资源是兴国安邦的重要条件，在国土资源中，土地资源具有特殊重要性。矿产资源的分布和合理开发利用状况一直都是影响各国经济布局和国际社会秩序的重要因素之一；国土资源是国家安全的战略保障，对国土资源问题必须高度重视，居安思危；国土资源是国计民生的根本依托，自然资源是人类生活资料和生产资料，推动了经济的巨大发展，提高了不同时代的社会生产力的水平；4国土资源是人类生存和社会可持续发展的基础，在人口、资源、环境的大系统中，国土资源处于基础地位，满足今世后代在发展和环境方面的需要。国土资源管理的主体，是各级政府的国土资源行政主管部门及其公务员。包括中央政府和地方各级政府，政府国土资源行政主管机关，国土资源行政主管机关实行行政首长负责制，国土资源行政主管机关的普通公务员。国土资源管理对象，是指国土资源的保护和开发利用活动中的社会公共事务。大体可以分为5类：经济性组织、社会性组织、科教文卫组织、新闻性组织和公民。国土资源管理体制的特征及目标。国土资源行政管理要体现国家的统一意志，确保政令畅通，令行禁止。国土资源行政管理的规范性，集中体现在它的依法行政特性上。的权威性源于国家法律和政府的权威性。公务性是服务性的特殊形式；.国土资源管理体制的目标促进经济、社会、生态可持续发展。维护和实现国家对国有国土资源的所有权及农民对其集体所有土地的所有权，依法维护农民对其集体土地的所有权，组织开展国土资源调查评价，加强国土资源利用总体规划，以实现国土资源可持续利用，保障资源产业和国民经济持续、 快速、健康发展。保障资源产业收益在不同利益主体之间的公平分配，减少国土资源开发利用过程中产生的负面作用，完善资源性产品市场机制，实现生态环境的可持续发展，创造一个良好的社会环境。
5我国国土资源管理中存在的问题
5.1管理制度的不完善
国土资源的管理需要依靠完善的管理制度来提供保障，但是就目前来看，我国国土自由管理制度还不够完善，主要体现在：一、我国国土资源审批体制不完善，没有落实相关责任，在出现问题后，责任无法追求下去，从而影响到国土资源管理工作的开展；二、国家资源管理规划落后，相关工作的执行力度还不够全面，对国土资源的监督不到位，从而造成了许多非法倒卖国土资源行为日益猖獗。
5.2国土资源管理人员素质有待提高
国土资源管理人员作为国土资源管理工作的执行者，管理人员素质的高低、能力水平的高低都将影响到国土资源管理效率和水平。就目前而言，国土资源管理人员业务素质和能力还有待于提高，许多人员在实际工作中大多是抱着完成任务的心态去工作，不认真对待自己的工作，马虎大意。再加上在这个以利益为核心价值观的世界例，国土资源管理人员很容易受到那些糖衣炮弹的诱惑，从容违背自己的职业精神，做出一些以权谋私的行为。
5.3技术水平落后
就当前国土资源管理工作来看，信息化建设及国土资源检测技术还比较落后，许多工作还停留在传统的方法、方法上，以至于在对土地、矿产、地质灾害防治等工作中难以得到准确的数据资料，从而不利于国土资源的管理。
5.4相关法律法规还不够完善
法律是一切工作的执行的依据，对于国土资源管理工作而言，依法办事、依法管理十分重要。但是就目前来看，我国国土资源管理相关法律法规还不够完善，现阶段的法律法规还没有全面囊括我国国土资源管理工作，从而使得许多人钻法律的空子。再加上法律执行力度不强，对那些非法行为惩处不严厉，法律的权威性不够，从而使得国土资源管理质量不高。
6新体制下国土资源管理存在问题的对策研究
2004年以来，国土资源管理体制改革逐步推进，进展有序，取得了一些成就，‘使我国的国土资源管理工作更加科学合理，国土资源配置更加得以优化。然而，从哲学角度来讲，任何新生事物都有其不完善的地方，如所提到的上述问题，国土资源省级以下垂直管理体制需要进一步的完善，国土资源管理体制改革还有很长的路子要走，需要不断地去尝试，去创新，去探索。依据上述国土资源管理体制的目标及遵循的原则，笔者认为要进一步解决我国新体制下国土资源体制方面存在的问题，进一步完善我国的国土资源管理体制，需要从两方面入手，一是做好我国国土资源管理体制改革的配套措施建设，二是做好我国国土资源管理体制改革的路径建设。
6.1国土资源省级以下垂直管理的改革配套措施探讨
6.1.1进一步理顺管理体制中的“主、从配合”关系
如前所述，政府、政府国土资源行政主管机关、行政首长、国土资源行政主管机关的普通公务员等是国土资源管理的主体，这些主体是国土资源的产权代表，全权负责对使用和经营国土资源活动进行统一的监管，同时又是国家制定和实施统一的国土资源利用规划、计划、法律、政策的主体。应该针对这项改革内容，调整国家立法，确定国土资源管理部门及其人员的法律地位和主要职责。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆这些职责包括：调整国土资源关系，使国土资源的占有和分配合理公正；组织制定和实施统一的国土资源政策（价格政策、税收政策等），规范国土资源的交易和经营活动；对全国国土资源进行调查、监测和保护，统筹规划，全面安排各类用地，引导国土资源的合理利用；对各部门、各地区的国土资源利用活动进行指导、协调和监督；建立国土资源信息库，为国家制定经济政策和为社会公众服务等。应该理顺同样是垂直领导的国家司法、财税等部门的关系。与国土资源管理主体机构相配合的是司法、财税等部门中的有关的具体业务部门，这些业务部门分别负责司法、征税等辅助性的具体国土资源管理事务。
6.1.2成立较高层次的国土资源管理协调机构
国土资源管理涉及的面较广，实行国土资源省以下垂直管理后，为加强各部门的协调配合，减少矛盾，应该成立政府各级“国土资源利用委员会”这一国土资源管理协调机构，旨在从宏观上对使用国土资源的部门进行疏导，监管，对使用国土资源的各部门及组织或个人的使用方案及执行情况进行审议和监督，以及协调中央、省与各地方之间在国土资源利用和管理上的合作关系。
6.1：3在管理职能上，由微观事务管理向宏观综合管理发展
实行国土资源省以下垂直管理后，国土资源管理部门的工作压力会增大。在管理职能、方式和手段上都要适应这种重大变化。国土资源管理手段也要进行不断的现代化，注重采用现代化的先进科学技术。如美国、日本、加拿大等许多发达国家通过采用卫星遥感、电子计算机技术和信息高速公路，建立了高效快捷的土地动态监测系统和大信息量、多功能的土地信息数据库，为及时、准确地监测国土资源动态变化、宏观调控国土资源市场、合理规划利用国土资源等提供了技术支撑。一些国家由于采用了先进的资源管理技术，不仅大大提高了管理效率，降低了管理成本，而且还推动国土资源管理体制进一步向集中、统一、协调、高效、全能的方向发展，使国土资源管理诸项业务工作可在数据库的支持下实现集中管理，节省人力和提高工作效率。
6.2我国国土资源管理体制改革的路径建设
继续深化改革、彻底实现土地垂直管理，是土地宏观调控取得成效的有力保障；完善国土资源法律体系，依法行政，依法制约权力，是我国国土资源管理体制改革的根本出路。为此，笔者认为需要找准几个解决我国国土资源管理体制存在问题的路径，以进一步完善我国国土资源管理体制。
6.2.1要继续理顺中央与地方的关系
实行国土资源省以下垂直管理，目的是加强国土资源管理，而不是与地方争夺国土资源收益份额。实行国土资源管理垂直领导后，中央可以适当采取让利的措施，目前应适当调整中央与地方的国土资源，尤其是土地资源的收益比例，减少矛盾，支持地方建设。继续理顺中央与地方的关系，将中央与地方的土地管理和调控职责划分进一步科学化、指标化、定量化和法制化，同时以土地督察机构为纽带强化中央对地方的监管，使得土地问责制在落实到地方各级政府及相关土地管理部门时能够责任到人，实现具有强约束机制的行政危机管理。要进一步明确中央政府与地方政府的土地收益分配的比例关系，削弱地方政府在与中央政府博弈中的讨价还价能力，弱化其因土地制度改革所带来的外部利润形成的强烈利益驱动。
6.2.2切实明晰管理工作权限
切实明晰人、财、物与事权的管理，在“管人、管事、管资产”的土地管理实施省以下垂直管理后，财、物、事权仍留在所在地政府，这无疑增加了改革的成本，只有确保人权、财权和事权相统一，尤其是进一步加强和完善干部管理和财务管理，才能推动基层土地管理和调控的顺利到位。即对国土资源的处置，达到一定数量时，均须报何级政府部门批准。强化对国土资源的管理，其目的主要不是追求经济利益的最大化，而是为了充分利用国土资源，平衡国土资源供需矛盾，缓解人口与资源的危机，保持经济的稳定、协调和可持续发展。
6.2.3强化地方国土资源管理队伍建设，完善人事管理制度
要加强对地方国土资源管理队伍的建设，关心地方各级国土资源管理部门领导干部的横向交流、培养任用问题，争取在建设国家土地督察制度的过程中，将省以下国土资源管理部门处级干部纳入人才选拔使用范围。要尽快理顺乡镇基层土地管理部门与土地垂直管理体制的关系，明确其地位和作用，充分发挥乡镇土管所具有的事前监督优势，造就一支“政府信得过、群众靠得住”的国土基层管理和执法队伍。在具体操作上，我认为解决目前省以下国土资源干部管理体制问题的出路有：一是继续深化国土资源管理体制改革，实行机构编制、经费、人员全部垂直，彻底改变现行体制不畅、管理不顺、经费不足、工作不易的被动局面。二是继续保持现行管理体制，采取措施，完善办法，着力解决存在的突出问题。具体建议是：（一）建议中央进一步明确规定，解决市、县国土资源主管部门主要负责人的双重任命问题。（二）建议国土资源部与中组部联合发文，对市县国土资源部门领导干部的纵横交流、职务晋升等作出进一步明确规定。比如，地方党委、人大、政府、政协换届时应将国土资源系统干部的选拔任用纳入地方党委总盘子，与其他干部一样纳入推荐、提名的范围等，以解决干部在地方交流和提拔比较难的问题。（三）建议国土资源部与中编办联合发文，明确省、市、县国土资源执法监察机构和国土资源所的名称、规格和属性，将其列入公务员管理或参照公务员管理范围。同时建议增加省国土资源主管部门厅级非领导职数，以解决市国土资源部门个别任职时间较长、贡献突出老同志的职务待遇问题。
6.2.4健全国土资源法律体系，切实做到有法可依
健全国土资源法律体系，在土地法律领域，主要是解决对集体土地所有权的法律确认和保护问题，以对地方政府的权力予以制约。宪法作为国家的根本大法，是部门法的立法依据，因此在宪法中，应明确规定集体土地所有权是一种独立的、非公共利益需要不得剥夺的财产权利。土地法作为土地行政管理、经济管理、土地规划与利用管理以及相应管理机构设置的法律依据，应赋予集体土地独立的和完整的法律地位，明确界定公共利益需要征用、征收集体土地的法律适用条件，充分体现国家对集体土地所有权保护的宪法精神土地管理法应规定土地管理的对象、管理机构设置、管理职能、管理手段法律惩罚等事宜，其中应特别关注政府对集体土地和国有土地进行管理时的管理职能、管理性质和管理手段的不同。土地规划法应规定土地规划编制的程序、法律地位与效力、组织实施、监督检查与违法惩罚的机构和程序等，从多个层面和不同方面对地方政府的土地权力予以制约，通过完善法律，促进监督机制中的责任追究机制的完善。在监督法律方面，要加快制定《监督法》，明确各监督机构的法律地位、职责，规范监督主体的行为，使监督机关和人员能按章办事，名正言顺地实施监督。①同时，要有效完善土地执法的协作机制，探索建立行之有效的土地重大案件专项报告制度，对于顶风违法违纪的案件，一定要严肃处理，决不手软。
6.2.5建议在合适的时机征收不动产税
不动产税，在不同国家、地区其名称不尽相同，有的称“房地产税”，有的称“物业税”。但内容基本一致：就是把开发商造房子时缴的税，包括房产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金等收费，改由购房者以后每年来缴。不动产税和所得税、增值税一起被称为国际通行的三大主力税种。许多国家的不动产税等均为地方税种，使地方政府能从国土资源上取得丰厚和稳定的收益。如果能够开征不动产税，就可以比较合理地解决中央与地方在国土资源收益分配上的各种矛盾。
6.2.6做好基层国土资源所建设
国土资源管理体制的改革和人员编制的上收，使基层国土资源所的建设和管理发生了很大变化，管理上由原来的乡镇主管转变成上级垂直管理。体制变化后，如何理顺好基层国土资源所与乡镇的关系，完善国土资源所的建设与管理，对充分发挥基层国土资源所的作用，体现体制改革的真正意义有十分重要的作用。要做好基层国土资源所建设需要从以下几个方面入手：一是建设中心国土资源所，按照区域划分，象林业、公安、工商部门一样，建设自己独立的院落和办公场所，配备交通工具，同时管理人员也相应集中，增强工作力量，有利于开展工作，将国土资源所与乡镇完全脱离依存关系，形成平等的地位，增强国土资源管理工作的独立性。二是明晰国土资源所产权。按一乡一所的设置，采用目前司法、财政等部门的模式，从乡镇政府的办公楼中，采取购买产权的方式，适当拨付一定的资金给乡镇，买下一定数量的办公场所，并办理相应的手续。明确固定办公场所，有利于稳定办公室，并且可以满足国土资源所规范化建设的需要。对于办公楼较差的乡镇，可先与乡镇协商好，等办公楼改建时再行购买。特别是按照规划设置国土资源中心所的地方，可以购买较多的办公室，明确国土资源所办公场所的产权，为以后中心所的建设打下良好的基础。三是改善国土资源所的办公设施。根据基层国土资源所的工作性质和职责，改善办公条件，同时逐步减少对乡镇的依靠和依赖各国土资源所要尽快配齐交通工具、通讯工具和电脑网络等设备，将各所与局里的网络并网，实现现代化办公，切实提高工作效率。四是基础队伍建设方面。开展学习培训，特别是国土资源管理的法律法规、国土资源管理业务知识的学习培训，是提高队伍素质的重点。每年定期举行一到二批业务培训学习，用一定的学习时间来提高业务水平。同时要加强基层干部的适当交流和岗位轮换，特别是年轻的干部职工要从基层做起，从事不同岗位的工作，丰富工作经历，锻炼工作能力，迅速成长起来，建议在基层所之间及机关与基层所之间经常进行人员交流，让干部、职工找到自己最适宜的工作岗位，发挥自己所长，提高工作成效。玉是完善国土资源经费保障机制。建议国土资源部与财政部联合发文，比如，在下达大型专项工作任务时，明确经费问题或提出解决资金问题的来源和渠道。同时，将基层国土资源所建设经费列入基层政权建设范畴，以解决国土资源部门工作经费短缺以及基层国土所建设缺乏资金来源的问题。
7结语
总而言之，在目前的发展形势下国土资源管理问题开始凸显，因此，需要发挥相关部门的作用，从多个角度开展管理工作。国土资源管理工作者们也应该积极学习新的管理知识，理论联系实际做好资源管理工作，从而保证我国国土资源利用的最大化，保证经济的可持续发展。鉴于国土资源管理对于我国国民经济发展和人们生产生活的重要性，因此，本文研究这个课题具有非常重要的现实意义。
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论文作者:秦满华
论文发表刊物:《基层建设》2017年第11期
论文发表时间:2017/8/11
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