国际养老保险制度改革趋同趋势研究--基于发达国家的历史考察_养老金论文

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       20世纪70年代以来，发达国家的人口老龄化程度不断加深，给社会养老体系带来了持续而严峻的挑战。为了保障公共养老金的稳定性、持续性和可负担性，发达国家陆续采取形式多样、内容丰富的制度改革和政策调整。从历史视角来探究发达国家的养老保障制度改革，可发现过去30多年发达国家的养老体系改革有个非常值得关注的现象，即养老金体系改革和调整的趋同和收敛特征。虽然中国经济社会和养老体系的发展阶段落后于发达国家，但研究发达国家养老金体系改革的历程与演变，剖析养老金改革政策的共性和特性，从而探寻养老金制度改革可能的工具与路径，对中国当前养老体系改革仍然有着重大借鉴意义。因而，文章在剖析发达国家养老金制度改革收敛的含义、表现、特征及其动因和结果的基础上，分析了我国养老保障制度改革的顶层设计、道路安排以及政策实施。

       一、养老金制度改革的国际收敛趋势：目标、措施与结果

       从现代汉语词典的解释来看，收敛具有“聚拢、收拢、合拢和收集”的意义，从养老金制度改革角度来看，养老金制度改革的收敛实质是各种养老模式相互影响、不同社会福利模式的差异逐渐缩小，表现出一定的聚拢特征。从理论上讲，发达国家主要有三种社会福利模式，各种模式各有特点，如英美等国的补救模式更多依靠竞争性市场的力量，强调市场在养老中的核心作用；北欧模式则更注重合作，社会合作和企业内的微观合作都大行其道；以德国为代表的欧洲大陆模式则更侧重于福利与职业和收入关联。社会养老体系改革的收敛特征就是各种福利模式和养老体系之间相互吸收各自的优点，模式之间的差别明显缩小。

       值得指出的是，国际养老金制度改革收敛是一种趋势，是各种模式之间总差异逐渐缩小的过程，并非指各种模式的所有制度参数都在收敛，而是在总体收敛的同时，可能个别养老金制度参数的差异还有所扩大。而且，这个趋势和演化过程并不是匀速的，其收敛速度时快时慢，往往受经济社会等因素的影响。概括地说，国际养老金制度改革的收敛趋势主要表现在：养老金制度改革目标聚焦化、改革政策趋同化、改革路径的渐进化以及改革结果相似化等四个方面。

       1.养老金制度改革目标的聚焦化

       任何制度改革都有其特定目标，养老金制度改革也不例外，而且，养老金制度改革的目标还呈现出多重性特征。就主要目标而言，它包括提高强制或自愿性养老金层次的覆盖率，这是为了让更多的老年人享有社会养老金资格，并增加养老金收入来源；提升老年人养老金待遇的充足性，从而实现老年人充足而体面的老年生活；保障养老金财政的可持续性和可负担性，在相当长的时间段内实现养老金财政收支的基本平衡；加强高龄劳动者继续工作的激励性以鼓励其积累更多的资金来应付老年生活所需，实现养老金来源的多元化等。除此之外，发达国家为应对某些特殊情况也可能制定特定改革目标，如2008年的经济衰退和金融危机期间，临时调整养老金政策和措施以刺激经济恢复也成为发达国家养老金制度改革的目标。①

       从过去30年发达国家养老金制度改革的动向来看，其改革目标日益集中在以下几个方面。首先，提升养老金待遇的充足性，特别是在2008年国际金融危机爆发之后，由于大量普通劳动者养老待遇遭遇挑战，约有2/3发达国家采取措施来提高老年人，特别是低收入老年群体养老金的充足性。其次，保障养老金的可持续性和可负担性，2009-2013年间，几乎所有国家都采取措施缓解公共养老金财政赤字问题。再次，越来越多的国家开始注重提高高龄劳动者工作的激励性和刺激，借以防范日益增长的人口老龄化风险。最后，实现养老金来源的多元化和多层次性也成为发达国家养老金制度改革的重要目标，因为在人口老龄化时代，只有公平、合理地分担政府、社会、企业、家庭和个人的养老责任，多渠道筹集养老资源，才能降低养老金的公共财政压力，保证养老金体系的持续、稳定发展。

       2.养老金制度改革方法趋同化

      

       养老金制度改革目标总是通过一系列政策工具和措施来实现的。从类型上讲，养老金制度改革工具可以分为结构性工具和参数性工具。所谓养老金结构改革工具，主要是指养老金制度改革，例如改革现收现付制的养老金制度，建立基金积累制的养老金模式。所谓养老金参数改革工具，主要是指在保留现有养老金制度的基础上，对制度的某些参数进行调整，如养老金的替代率、养老金的领取资格以及养老金待遇的计算参数等。

       20世纪90年代以来，发达国家养老金制度改革的工具和措施表现出趋同化特征。例如，针对养老金可持续危机，大多数发达国家展开改革，力图实现现收现付、待遇确定制向现收现付和基金积累的缴费确定制的制度模式转变。②再如，20世纪90年代开始到21世纪初，奥地利、法国、葡萄牙和瑞典等国纷纷调整养老金待遇的计算基期，即将较短时间的平均工资(一生最后几年的，十年或十五年的平均工资)转变为更长工作生涯甚至是终生的平均工资，以使养老金发放更加公平、科学和合理，从而减少公共养老金支出，一些国家还建立了退休金收入与老年人预期寿命挂钩的机制。③提高退休年龄也是发达国家养老金制度改革的通用的工具。1990年以来，除了少数几个退休年龄本身就较高(普遍在65-67岁)的北欧国家，发达国家不约而同地实施了提高退休年龄的政策，如提高法定的正常退休年龄，收紧提前退休政策，加强对延迟退休的激励等。在提高退休年龄的同时，发达国家普遍试图加强退休政策的弹性，纷纷建立部分或渐进退休制度。而且，发达国家普遍加强退休政策的工作激励性因素，清除阻碍高龄劳动者继续工作的各种制度和政策，从而激励劳动者更积极的经济社会参与。④

       3.养老金制度改革路径的渐进化

       从20世纪90年代开始，发达国家养老金制度改革的一个基本特征是渐进改革和缓慢推行。养老金制度改革牵涉面极广，从涉及的领域来看，它包括人口、经济、社会以及政治等各个方面；从涉及的人群来看，它包括不同年龄段的劳动者，也包括退休的老年人。因而，养老金制度改革是一个非常敏感的问题，除了一些特殊情况(如2008年政府债务危机之后，希腊采取了相对激进的改革措施)，各国往往在一个相当长的时期内逐渐推进改革。养老金制度改革的渐进性在制度结构改革和提高退休年龄上体现得非常充分。20世纪90年代，发达国家普遍对养老金制度结构展开改革，考虑到改革涉及到不同人群，一些国家便把改革覆盖人群分为“老人、中人和新人”等不同类型，针对不同类型人群分别实施不同的政策措施，以缓解制度改革对不同类型人群的冲击。而且，发达国家养老金制度改革推进时间也相对漫长，这也是为何多许多国家在20世纪90年代都在构建多层次、多元化的养老金制度体系，但是直到目前仍然未能实现多层次养老金有效支付的重要原因。同样，在延迟退休年龄方面，发达国家普遍在较长一段时间里实施政策，一般来说，是每4-6年提高1岁，而非一次性将退休年龄直接提高到目标年龄。⑤

       4.养老金支出和退休年龄差距的缩小化

       发达国家养老金制度改革的收敛趋势还表现在养老金制度改革结果的收敛。⑥一方面，各国人均养老金水平呈收敛趋势。20世纪80年代，世界各国人均养养老金支出的差距非常明显，最低的葡萄牙人均仅为392美元，最高的德国则达到2273美元，两者之间相差5.8倍。而且，各国人均养老金支出分为1000美元以下，1000-2000美元和2000美元以上三个层次，相对分散。在随后的几十年中，由于后发国家(特别是希腊、葡萄牙和日本等国)福利制度和人均养老金的追赶，养老金支出差距缩小，呈现出收敛趋势。到2007年，发达国家人均养老支出集中到3000-4000美元，最低的葡萄牙与最高的意大利的差距也缩小到2倍。

      

       另一个明显特征就是正常退休年龄的趋同。一方面，男性劳动者和女性劳动者各自的正常退休年龄逐渐趋同。20世纪80年代，男性劳动者退休年龄差距较大，北欧的丹麦、挪威等国为67岁，而希腊、日本和意大利仅为55-57岁，相差超过10岁；由于普遍提高正常退休年龄，到2030年，各国男性劳动者的正常退休年龄将普遍上升到65岁及以上，女性劳动者的正常退休年龄变动情况也大致如此。另一方面，男女劳动者正常退休年龄差距也逐渐缩小。20世纪80年代，多个国家男女退休年龄都存在差距，20世纪90年代以来，这些国家女性退休年龄的提高速度要快于男性，导致女性退休年龄与男性的差异不断缩小，这就导致OECD国家男女退休年龄的平均差异将从1989年的2.1岁下降到2030年的0.7岁。

       二、养老金制度改革收敛趋势与动因

       发达国家养老金制度改革目标、措施和结果的收敛趋势背后有其深刻的历史背景和多重动因，即其收敛是在一系列人口、经济、社会发展变量影响下，客观背景条件和主观认知条件演变的结果。整体来讲，人口老龄化程度的非均衡发展是养老金制度改革收敛的直接原因，经济发展的阶段性下降是经济现实背景，世界经济一体化导致的社会保障国家化是收敛的外在驱动力量，社会福利模式向社会保险的观念回归则是收敛的主观认知条件。

       1.人口老龄化加深与非均衡发展

       人口老龄化的不断加深是发达国家半个世纪以来最为深重的变化之一，各国人口老龄化程度的非均衡发展，即各国老龄化速度存在明显差异，一些原本人口年龄结构较为年轻的国家在最近30年中老龄化速度明显加速。1960年，韩国、日本、葡萄牙、西班牙和希腊等原本较为年轻的国家，人口老龄化率明显加快，如日本和韩国增长了3倍，希腊、意大利、葡萄牙和西班牙则增长超过1倍，奥地利、英国和法国等老年国家的老龄化增长速度则不到50％，这就使得发达国家老龄化普遍接近或超过15％。

       人口老龄化率的趋同成为发达国家养老金水平收敛的直接动因。人均养老支出由人均养老支出状况和人口老龄化率两个因素决定。随着老龄化程度的趋同，养老支出的一个重要决定因素——老龄化率的差异缩小，就可能导致人均养老支出差距缩小。同时，随着人口老龄化加深，老年公民规模不断扩大，对政治、政党和政策的影响也越来越大，这也导致人均养老支出较低国家的政府扩大养老金财政支出，进而导致了各国人均养老支出呈现收敛趋势。

       2.经济增长率的波动式阶段性下降

       从20世纪70年代开始，发达国家经济增长速度和经济发展水平整体趋于收敛，并呈现波动式阶段性下降趋势。在经历20世纪50-60年代的高速增长之后，发达国家经济增长水平在70-80年代普遍下降为3-4％之间，到21世纪则进一步下降到2％以下，特别是受2008年国际金融危机的影响，发达国家经济毫无例外的呈下降趋势。另外，世界发达经济体的经济发展水平也呈现收敛趋势。20世纪70年代，各国人均国民收入水平相差较大，进入21世纪，不同国家人均国民收入的差距逐渐缩小。

      

      

       资料来源：OECD统计数据库，http：//stats.oecd.org/index.aspx。

       经济发展速度的趋同和增长率的相对下降导致发达国家面临类似的养老金困境，如养老金可持续性等问题，这就要求发达国家减少公共养老金支出、提高公共养老金收入，进而导致各国养老金改革措施趋同。同时，面临当前的经济增长缓慢和未来的经济增长困境，需要鼓励更多的高龄劳动者留在劳动力市场，进而导致发达国家普遍采取了积极高龄劳动者就业措施，并改革提前退休的惩罚与延迟退休的激励政策。

       3.世界经济一体化和社会保障国际化成为养老金改革收敛的外在动力

       20世纪80年代以来，世界经济一体化以前所未有的规模和程度发展，各种资源的国际流动愈加频繁，社会保障国际化程度明显加深，都成为养老制度改革趋同的重要动力。经济一体化带来要素的全球流动，特别是劳动力资源的国际流动(国际移民)规模不断扩大；而发达国家的国际移民更多是在发达国家内部流动，从第一世界向第三世界的流动仅仅是少数。国际间劳动力的转移与流动要求各国制定统一的养老金政策，如跨越国界的养老金转移、衔接与支付政策，统一的养老金投资市场规则等，以保障不同国家劳动者的养老金福利，而这无形中成为各国社会福利政策和养老政策趋同的重要诱因。

       同时，一些国际组织，如经济合作组织(OECD)、欧盟(EU)、世界银行(WORD BANK)和国际劳工组织(ILO)在养老金制度改革趋同过程中也起到重要作用。⑦一方面，各种国际组织制定成员国和参加国在社会保障制度改革、老龄化战略等方面的统一行动纲领和政策措施，如欧盟国家的公共财政支出及其赤字等方面的统一强制性规定会导致养老金支付慷慨的欧盟国家适当消减养老方面开支；再如，2006年，经合组织统一制定了各成员国在养老金制度和高龄就业市场等方面改革措施和行动计划。另一方面，国际组织通过探索各国养老金制度改革的经验和教训，将某种制度介绍到其他国家，这也增加了世界各国养老金制度交流、学习和相互借鉴的机会。

       4.养老保险理念的良性回归

       从社会养老保障制度诞生过程来看，其初衷是通过社会保险，特别是与收入和职业关联的社会养老保险来保障劳动者老年生活所需，实现劳动者终生收入在时间上的再分配，这也是为何各国养老金制度普遍始于海员、工厂工人等职业的重要原因。20世纪40年代，贝弗利奇普遍性社会福利理念影响深远，特别是50、60年代资本主义经济高速增长，人口出生进入繁荣阶段，发达国家社会福利理念大行其道，逐渐形成了基于需求给付的养老金支付机制形成，福利国家建设逐渐进入高潮。

       但从70年代开始，发达国家开始重新审视其社会福利和养老体系，重新树立以社会保险方式来应对老龄化挑战的理念，强调国家、社会、家庭的多方治理与共担，从基于社会需求、社会福利和国家保障为主的养老理念逐渐回归到以社会保险、多方参与、责任共担的主的保障理念。在这种理念之下，发达国家普遍基于劳动力市场结构变化来修订养老金制度，减小养老体系对劳动力市场的扭曲。

       三、国际养老金改革收敛趋势中的现实偏离与国别特征

       过去30多年中，发达国家养老金制度改革的确呈现收敛趋势，但这种收敛只是一个整体、缓慢的过程，如果深入观察，我们将发现仍然存在着一些偏离于这种收敛的现象和状态。一是发达国家不同养老金制度模式之间差异仍然相对明显，二是虽然各国采取了一些类似的改革政策，但同样也存在各具特色的改革差异化措施；三是虽然发达国家人均养老金支出和退休年龄、方式之间差异有所缩小，但各国高龄劳动者的劳动力市场表现却有所不同。

       1.不同养老模式并未完全一致

       经过几十年的发展演变，虽然构建多层次养老金制度是总趋势，发达国家不同模式之间的差异逐渐缩小，但是，不同国家的具体模式存在差异，如瑞典和意大利等国建立的是名义账户制，而其他国家则是现收现付制与基金积累制的结合。同时，有些国家，如英国、美国等国已经实现了多支柱的养老金体系，而其他一些国家，如意大利和希腊等国，仍然是事实上的单支柱体系。而且，各国之间的公共养老金支出也有着明显的模式间差距，欧洲大陆国家的养老金支出比重较高，普遍超过10％，而北欧国家处于中等，自由主义补救模式的美国、英国和澳大利亚等国则明显较低。

       2.养老金改革政策仍然存在着或多或少的国别特征

      

       不同国家养老金制度改革的具体政策也或多或少存在一定程度的差异。就目标而言，在趋于集中情况下，不同的国家有着各自特色的政策目标，如欧洲债务危机期间，希腊、意大利等国的养老金制度改革主要目标便是降低财政赤字。各国养老金制度改革进度也存在差异，如提高退休年龄，各国时间差异有较大跨度。同时，改革过程中民众的应对方式也有差别。欧洲大陆国家往往采取罢工、游行的方式来反对改革，北欧国家则往往采取协商途径来应对改革，而日本等国则很多时候采取用脚投票的方式，如退出国民年金等来应对改革。

       这种差异与两个因素直接相关。一是一国的福利传统。北欧国家更注重国家福利，福利改革往往通过国家协商等形式来进行，英美国家更注重市场，改革重心在于寻求政府保障与市场运行之间的平衡，欧洲大陆国家则更注重职业关联，强调提高劳动参与率来应对老龄化过程中的作用。另外，人口老龄化程度和深度也是影响一国养老金制度改革进度和政策的重要因素。日本、意大利、希腊和韩国等老龄化异常迅速的国家养老金制度改革频繁、快速，而那些老龄化速度较慢的国家，如美国和加拿大等国则改革频率较低，且相对缓和。

       3.各国实际退休年龄并未完全统一

       虽然各国普遍制定了提高退休年龄政策，多数国家的男女实际退休年龄都有所上升，但是实际退休年龄的差异仍然明显。韩国和日本是实际退休年龄最高的国家，韩国男性为71.4岁，女性为69.9岁，日本男性达到69.3岁，女性为66.7岁，英语系国家和北欧国家的实际退休年龄大多在63-65岁之间，女性在62-64岁之间，而欧洲大陆国家的女性退休则明显较低，男性集中在60-62岁，比北欧国家低3岁左右，比日本、韩国低10岁左右；女性集中在60-61岁，比北欧国家低2-3岁，比日本韩国低7-8岁。

       四、国际养老金制度改革给中国启示

       中国的人口经济背景和制度背景都有着前所未有的复杂性和多样性，既存在着发达国家普遍遭遇的养老困境，又呈现出发展中国家经济发展水平问题，进而导致中国社会养老金制度改革成为世界上环境最为复杂、任务最为艰巨的改革，从社会保障顶层制度设计到具体的政策安排，都面临着理论模糊和现实挑战。因而，中国养老金制度改革，应该在汲取他国经验的基础上，既理清改革的共性和规律性，又要结合中国独特国情，创建中国特色的社会养老金制度体系。

       1.中国养老保险制度改革的顶层设计需要遵循世界各国的普遍规律

       中国正在进行养老保险制度顶层设计，这种制度设计必须考虑世界养老保障制度发展与改革的普遍规律，一味刻意追求中国特色而创造出来的所谓养老金体系必然难以成功。那么，世界社会养老保险制度改革有着哪些普遍规律和共性问题呢?总结发达国家社会养老保险制度改革的历史经验和中国社会养老保障制度改革的需要，这些普遍规律包括：(1)社会保障制度刚性特征决定下的养老保障水平与经济增长的长期协调和动态调整原则；(2)养老金制度改革的多元化、多层次体系原则，从而保证老龄化成本的共担和责任分担的公平性和效率性原则；(3)养老金制度改革与劳动力市场的多阶段互动规律，即养老金制度改革既要基于劳动力市场的现实安全灵活性，又要有意识推动劳动力市场的统一化、益老化发展。因而，中国养老体系顶层设计应该注重以下几个基本原则或路径。

      

       一是养老金目标的阶段性和动态性问题，养老保障水平要与经济发展水平动态协调，且适当滞后于经济发展速度。在养老金制度改革趋同过程中，动因固然很多，但最根本的还是经济发展水平。从短期来看，政府在一定程度上通过赤字政策来提高福利水平，社会福利在一定程度上可能脱离经济发展水平；但是，从长期来看，任何一个国家和政府的财政支出都不可能完全背离经济发展状况。因而，我国必须在长期经济增长背景下考虑养老金改革目标，在适当提高贫困人口和低收入老年人的生活水平，在加快双轨制改革基础上，从长期的经济增长率、工资增长率预测以及物价水平变动来确定养老金的替代率水平和增长率。

       二是多层次与公平性问题，但特别需要指出的是，养老金的多层次并非多种养老体系的隔离与分割，而是统一平台上基于需求和能力原则基础上的责任共担的公平性体系。中国需要加快多层次中个人账户的做实，并尽快实现城镇职工基本养老体系的并轨、降低城镇职工和城乡居民养老保险待遇的差异度。

       三是注重养老金制度改革和劳动力市场政策的匹配和协调，养老金制度的并轨速度要适当优先于劳动力市场的一体化建设，养老金制度改革需要与高龄劳动力市场相配合，提高退休年龄要与灵活退休体系相配合。

       2.根据中国的具体情况，兼顾养老金制度改革普遍规律与特色平衡

       发达国家养老金制度收敛的同时还存在一定程度上的国别特征，因此，中国养老金制度改革既要遵循普遍规律，又需要保持中国特色。养老金制度改革关起门来闭门造车，可能要走很多弯路，而一味模仿则难以适应中国面临的未富先老等现实国情。从改革过程来看，发达国家养老金制度改革的国别特征主要与人口老龄化程度、养老保险制度模式、劳动力市场需求特征、社会文化需求特征等密切联系在一起。有鉴于此，中国也需要深入研究这些因素，建设中国特色的养老金制度改革之路。

       在制度模式上，中国具有典型的未富先老养老格局特征，就不能走北欧福利国家模式，也不能走日韩的生产主义福利模式转变的阶段时点，而应该尽量在较长的时期内保持生产主义养老模式的特征，通过持续经济增长来保障社会养老水平的相应提高。并且，要着重发挥家庭和个人养老成本分担中的作用，通过国家、社会、家庭和个人的合理共担，在国家保障基本老年生活的基础上，通过个人的努力和工作更久来满足更高层次的老年需求。

       在改革方式上，中国养老金制度改革要坚持渐进性、阶段性，做到有张有弛。一方面，要加快多层次养老金制度建设，加快完善高龄劳动力市场政策；同时，加强养老金体系的公平性，加快机关事业单位与企业单位养老金体系的并轨步伐。另一方面，要逐步提高退休年龄和退休者(特别是低收入退休者)的养老金待遇水平，在保基本的基础上逐渐向充足性发展。

       在政策手段上，西方国家的改革非常重视法律途径，养老制度体系是建立法律和法令基础上的。在中国养老金制度改革过程中，起主要作用的还是行政手段，基本上是通过国务院行政法规、人力资源和社会保障部的部门规章来推动改革。同时，由于目前仍然处于省级及以下统筹，地方政府政策规定也成为重要的改革形式。但在我国劳动力市场多元化和老年人社会需求差异化的背景下，单纯的行政改革路径和措施难以满足改革所需。因而，中国养老金改革需要注重政府行政手段、法律手段和市场手段的结合，在保持行政手段、政策法规推动改革的同时，适当加强法律手段和市场手段的协调运用。

       3.建立多种形式的弹性退休政策体系是中国养老金制度改革的重要方向

       调整退休年龄是发达国家养老金制度改革的重要措施，虽然不同国家退休年龄提高的具体年龄和实施时间不一样，但构建弹性退休制度，赋予高龄劳动者更多的就业和退休选择、建立部分退休和渐进退休制度，加强养老金体系的灵活性是发达国家过去30多年改革的主要方向，这不仅因为是现代国家满足不同层次劳动者多元化退休需求的需要，而且也是保障社会养老资源分配效率性的需要。

       由于中国退休养老制度具有系统性弹性特征，因而，不能单纯就退休年龄谈退休年龄，要基于延迟退休的多种属性和多重目标，遵循利益兼顾的顶层设计思路，综合预期寿命、就业压力和养老财政状况来确定延迟退休的启动时机和间隔跨度，注重退休金支付结构和就业政策的配套跟进，以控制提前退休为当前着眼点，以构建弹性退休体系为长期落脚点⑧，渐进有序地推动退休年龄政策调整。

       注释：

       ①OECD.Pensions at a Glance 2013:OECD and G20 Indicators,OECD出版社2013年版，第20～136页。

       ②国际劳工局：《全球养老保障—改革与发展》，杨燕绥、孟波、葛蔓等译，中国劳动社会保障出版社2002年版，第370～430页。

       ③OECD.OECD Pensions Outlook 2012,OECD出版社2012年版，第133～250页。

       ④张士斌、王祯敏、陆竹：《退休年龄政策调整的国际实践与中国借鉴》，《经济社会体制比较》2014年第4期。

       ⑤菲利普·泰勒：《趋向老龄化的劳动力：期待与愿景》，社会科学文献出版社2011年版，第3～25页。

       ⑥杨黎源：《老龄化成本的国际比较与中国应对策略——基于养老支出视角的分析》，《浙江社会科学》2013年第3期。

       ⑦OECD.OECD Thematic Follow-up Review of Policies to Improve Labor Market Prospects for Older Worker,www.oecd.org/els/employment/olderworkers.

       ⑧张士斌：《退休年龄政策调整：日本经验与中国借鉴》，《现代日本经济》2014年第1期。

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