日本的产业调整援助政策及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：日本论文,启示论文,政策论文,我国论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
产业调整援助政策通常专指对衰退产业的政府干预政策。衰退产业的缩小是产业结构转换过程中的重要内容。但由于一方面衰退产业的缩小不像成长产业的发展那样表现为引人注目的成就，另一方面人们一般直觉认为经济活动过程的主要困难在于发展和成长，而不在于衰退和缩减，产业调整政策经常为研究者所忽略。事实上，在产业结构的转换过程中，衰退产业缩减的困难程度并不亚于成长产业的发展，而且衰退产业不能顺利缩减的社会后果的比成长产业不能顺利发展时更严重。因此，与成长产业相比，衰退产业可能更需要政府的干预，需要一整套援助政策，推动产业的调整，以避免可能引起的社会与政治问题。日本的产业政策是世所公认最为系统、成功的产业政策，本文即重点考察日本衰退产业的调整援助政策的实践过程，以期对由于结构性原因而陷入亏损困境的国有企业改革提供一个新的思路。
一、日本产业调整援助政策的实践过程的历史回顾
一般认为，日本战后的产业调整政策大致可以划分为三个阶段。第一阶段是50年代到1978年《特定萧条产业安定临时措施法》（简称“特安法”）制定；第二阶段是1978年到1983年“特安法”和其他有关法律实施阶段；第三是1993年以后，对产业的调整援助法修改和政府干预手段变换的阶段。
1、1978年“特安法”制定以前的产业调整政策。1978年以前，产业调整政策通常是按特定产业的情况分别制定的，通常可分为短期调整政策和长期调整政策。“短期”和“长期”的区别主要不在于实施期限的长短，而在于政策目标的层次。短期调整政策的目标主要基于降低失业率和缓解地区利益矛盾；长期调整政策的目标主要着眼于对处于不利发展地位，但又不能淘汰的产业的保护政策。
这一阶段的短期调整政策主要用于硫磺工业、煤炭工业和纤维工业。其中煤炭工业的情况具有一定代表性，著名的九州煤矿关闭事件就是很典型的例子。九州曾是日本的主要煤炭产区，从50年代初期开始，煤矿的开采条件开始恶化，而且面对廉价进口石油的竞争，政府曾采用包括限制石油进口在内的一系列支持煤炭工业的政策，但政府最终在60年代初期还是决定放弃对煤炭工业代价极其昂贵的保护政策。这个决定对九州地区产生了巨大影响，因为煤矿关闭，是一项涉及10多万就业者和数万家属的区域性结构调整问题。故这个决定一公布，就受到煤矿工人和业主的强烈反对。为此，政府制定了一系列调整援助政策，主要措施有：（1）设立专门的机构并向其提供资金和给予土地转让权，使其主持在九州开发适合现代制造业发展的新工业区，先后共开发76个这样的新工业区；（2）以优惠政策吸引其他地区的企业家前来投资，对这类投资者给予财政、税收、金融各方面的优惠，这些措施被证明是有效的，大量的新企业和从其它区域迁来的企业进入新工业区内，工业开发区的利用率达到85%；（3）对雇佣煤炭工人及其子女的区内及区外企业给予补助，政府可负担其培训费用；对失业工人进行培训和介绍职业，不仅在区内介绍，而且向全国介绍；等等。由于采取了这些措施，关闭九州煤矿和进行区域结构转换的计划基本顺利实施，到70年代初期，在全新产业基础上的新的九州工业区已基本成形，目前九州已成为日本一个重要的高新技术产业区。
这一阶段长期调整政策主要适用于农业、皮革业和商业零售业，以贸易保护和政府补贴为重点。在一定意义上，对这些产业的政策与其说是“调整”，不如说是扶持。因为这些产业在政府的补贴和保护下，不仅没有趋向于缩小，反而趋向于扩大。
2、1978—1983年“特安法”实施阶段的产业调整政策。这一阶段是产业调整政策发挥作用的典型阶段。第一次石油危机以后，在60年代廉价石油支持下成长起来的高耗能产业成本急剧上升，出现了开工严重不足，设备闲置过剩的萧条局面。以此为背景，日本产业结构开始了资源节约化和高加工度化的转换。与产业重心后移相应，处于产业再生产链上游的炼铝、纤维等原材料产业和受世界性需求不振和发展中国家追赶影响的造船、棉纺等产业成为生产能力过剩的衰退产业。为了顺利完成结构转换和对这些衰退产业的调整，1978年5月，政府制定了“特安法”，开始对衰退产业大规模实施政策干预。从“特安法”开始，产业调整政策真正成为了日本产业政策中与发展和扶持政策并重的产业结构政策组成部分。
“特安法”的基本内容由三部分组成，即安定基本计划、特定萧条产业信用基金和发布共同行动指示。安定基本计划由主管大臣向结构审议会提出，指定特定衰退产业，规定衰退产业的设备报废数量和报废时间；萧条基金为处理报废设备提供资金和信用保证；共同行动主要是组织不受禁止垄断法限制的萧条卡特尔。
由于“特安法”重在促进资本流动，为促进劳动者流动和降低失业率，政府还先后补充制定了《特定萧条产业离职者临时措施法》（1978年1月，简称“特离法·产业”）和《特定萧条地区离职者临时措施法》（1978年11月，简称“特离法·地区”）；针对中小企业的情况，制定了《特定萧条地区中、小企业对策临时措施法》（1978年11月，简称“企业城下町法”）。
“特离法·产业”和“特离法·地区”主要是针对失业者的，其具体政策措施主要有：提供就业信息服务；对失业者进行就业指导和职业培训；对雇佣特定衰退产业或地区的失业者的企业提供雇佣开发补助费；为原企业提供劳动者停业补助和训练费用；延长特定产业或地区的失业者的失业保险金时间等。“企业城下町法”主要是针对依附于衰退地区核心大企业的中、小企业的调整政策，其基本政策思想是维持中、小企业生产和促进就地转产，发挥其吸收劳动力的作用。具体措施主要有：提供维持生产的低息紧急贷款；提供转产贷款；提供高信用保险限额；退还法人税、所得税和发放向特定地区的企业诱导补贴等。
由此，这一阶段的产业调整政策形成了一个促进资本转移、促进劳动力转移，保持社会安定和维持地方经济发展的完整的综合性调整政策体系。其中，“特安法”是核心，但实际上依据其他政策法规提供的政府财政援助远大于“特安法”。
3、1983年“特安法”废止以后的产业调整政策。1983年，日本产业结构的资源节约化和高加工度化的转换基本实现，大规模的产业替代已经完成，新的一轮产业结构转换目标是高技术密集化，因而产业调整任务由一般的规模缩减为主转变为以产品和技术改造为主。随着形势、任务变化，1983年4月，“特安法”被废止，代之以《特定产业结构改善临时措施法》（简称“产构法”）。该法将原“特安法”中的安定基本计划变为结构改造基本计划；计划对象除原有的设备处理外，追加了用于企业兼并与集中、设备更新和技术开发的投资项目。原有的萧条基金改造为特定产业信用基金，除为特定产业提供信用保证外，还增加了发放多种补贴和实施优惠税制等政策措施，其中补贴主要适用于技术。共同行动的规定仍然保留。
与“产构法”相应，“特离法·产业”和“特离法·地区”也于1983年7月改造为《特定萧条产业和地区劳动者就业安定特别措施法》。新的主要特征是，从对安排失业者转变为积极地提前预防失业，强调在产业缩减前实施调整援助，以保持就业稳定。其中主要措施是：企业应提前为劳动者提供再就业的职业训练，政府将为企业提供部分训练期间的工资补贴（一般补贴率为2／3，中小企业为3／4，期限为6个月）；如果企业负责安排劳动者的再就业，政府特为录用再就业者的企业提供部分工资补贴（补贴率为1／4，中小企业为1／3，期限为1年）。同样，“企业城下町法”也于1983年7月改造为《特定萧条产业关联地区对策临时措施法》。新法强调要促进企业开拓新领域；增加了对开拓新市场，开发新技术以及相应人才培养提供补贴和贷款等措施（补贴最高限额为1000万日元）。此外，由县知事认可的企业还可以享受中、小企业金融公库（政府金融机构）提供的低息贷款。
很明显，“特安法”以后的产业调整政策由消极性政策为主转向积极性政策为主。产业调整政策和产业扶持政策的关系，在努力实现技术密集化方向上趋向于更加协调。80年代后期，产业调整政策出现了三个新动向。一是与产业区位调整和地区经济开发相结合，解决“过疏化”和“过密化”布局问题的趋势更加明显；二是在贸易自由化压力下，对农业、劳动密集型的纺织、食品等比较劣势产业的公开保护趋向于减弱，但非关税壁垒等保护措施反而加强；三是为减少国际贸易顺差，鼓励资本向外投资的政策成为新的调整措施。
二、借鉴日本的成功经验，建立我们的产业调整援助政策
产业调整援助政策是日本产业政策中的重要组成部分，这一政策在日本经济发展和连续不断的产业结构转换过程中，发挥了不可忽视的作用。同样地，对我国产业结构的调整亦具有十分重要的借鉴意义。
近些年来，我国国有企业的困境是全社会所普遍关注的问题。“三分之一明亏、三分之一持平、三分之一微利”是近几年来人们用来描述国有企业现状的惯常用语。不过，稍为仔细一些的分析表明，国有企业的亏损困境大致上由三类原因造成，第一是企业制度方面的原因，第二是企业管理方面的原因，第三是产业结构及区域结构转换的原因。
造成企业困境的结构性因素和区域性因素主要有以下几种原因。（1）随着收入水平的提高，人们的消费结构发生变化，从而引起产业结构的变化，一些新行业发展迅速，一些老行业的地位相对下降。（2）新资源的发现、新产品的出现和技术进步，也能直接影响产业结构。例如石油的大量使用，曾使一些工业化国家的煤炭工业受到严重打击，人工橡胶的研制，使天然橡胶生产行业陷入困境。（3）新行业的出现和经济发展进入新的阶段，往往伴随着一些新工业区的形成和旧工业区的相对衰退。（4）一国对外开放程度的扩大，会带来外部冲击，一部分不具备国际竞争力的行业，会很快地陷入困境。（5）随着国内经济的增长，某些要素的相对价格会有明显变化，影响着相关产品在国际市场上竞争力，例如棉花价格的上升和劳动力成本的上升，会影响棉纺织品在国际市场上的竞争力。
中国经济持续10多年的高速增长，出现了剧烈的行业结构、区域结构变化。一些国有企业由于处于“老工业区”，从产业结构上看，这些老工业区的产业衰退问题，日趋严重。同时，随着区域结构的变化，有一些国有企业的区域位置也很不经济，于是又有不少企业陷入了困境。
这类企业如果仅靠自身努力，调整过程将十分缓慢，搞得不好有可能出现社会问题。事实上，靠自身能力进行产业调整不仅是十分有限的，几乎是难以办到的。因为生产要素在不同行业间的转移存在障碍，需要大量新的投入才能进行。有些行业之间设备、工艺、操作技术、经营方式和要素结构等方面差异很大，“转产”几乎是放弃老行业和重建新行业。如煤炭工业、纺织工业、冶金工业向高新的电子工业转移谈何容易。如果再涉及区域转移问题，代价会更高。所以，大量的行业退出和行业转换只靠企业本身困难很大。在这种情况下，对那些需要转移而仅靠自身努力难以办到的企业，政府应该借鉴日本的成功经验，制定适合我国情况的产业调整援助政策给予帮助。具体来讲，政府应采以下措施：
1.设立产业调整援助基金，援助企业退出和转产行为。在设立调整援助基金后，对于需要调整的企业，政府对其从“长线”行业中退出和进入新行业时所需的资金给予优惠，如企业封存和淘汰设备，在进行新投资时，可以按比例得到 优先或优惠贷款或采用特别折旧率，或者按封存和淘汰的设备数量，给予一定的资金补偿，后一种做法有时也采取政府向企业“购买”旧设备然后将其废弃的方式，即所谓的“收购废弃”方式。这些方法比较适合整体受到冲击、行业内企业数目较多的行业。日本五六十年代纺织工业的调整就主要采取了上述方法。在60年代和70年代，日本政府为“收购废弃”制累计支出了近4000亿日元，废弃的纺机和织机约等于60年代中期拥有量的2／5。此外，日本70年代中期以后造船业的调整中，“收购废弃”制也是重要的措施，不过，造船业的收购是设备带土地一起进行的，设备收购后废弃，土地可以出让。
2.通过关税补偿制援助受到外来冲击的行业。一个国家对外开放程度的扩大，削减关税是一项重要内容，国内有关的产业有可能会面对进口品的有力竞争，导致生产缩减和员工失业。但与此同时，另一部分使用进口品的企业会因之而受益，因此，一种可行的方式就是从使用进口品的企业的得益中分出一块，作为受冲击生产企业的调整援助基金，按照设备封存和淘汰的比例分配。例如，当进口关税从15%降到10%时，进口企业可将其少付5%的关税中的一部分付给有关政府机构或政府指定的金融机构，按生产企业设备关闭的比例发放低息、无息贷款，支持其进行设备更新和转产行为。
3.对企业员工失业和再就业问题制定特别政策。对于一些较为集中的存在失业问题的行业和地区，由于可能导致明显的社会问题，政府需要制定一些特别的处置措施，仅仅靠一般的社会保障体系是不足的，否则，仅仅靠社会或工人方面的反对意见，就可能会长期延误调整。这其中可以采取的措施有：由政府设立或资助职业介绍机构和职业培训机构；录用特定行业、特定企业失业职工的企业，可以享受政府资助，一般按再就业者工资的某一比例在一定时期发放；雇佣特定企业失业职工达到一定比例的企业，还可享受贷款、税收方面的优惠；延长失业保险和增加失业补助金额；采用提前退休制等。
4.对区域性调整的成套援助措施。煤炭工业和其它采掘工业、纺织工业、冶金工业等，往往它们的调整既是行业的转移问题，又是区域结构的调整问题，这种相关性使调整的难度增加。因为在一些以某个行业为主的工业区内，一般一个家庭的成员都在这个行业中工作和依赖这个行业生存，企业关闭和失业问题会同时影响所有家庭成员，形成严重的社会问题。这类产业的调整需要运用综合的成套的援助措施，如上文所谈到的日本九州煤矿关闭事件，由于采取了有效的调整援助政策，使老工业区焕发了青春，成长为高新技术产业区。
产业调整援助措施还有许多，不同情况应有不同的政策措施。从我国的具体情况来看，这几个问题是重要的。第一，产业转移、区域转移和企业制度的变革及加强经营管理是一体的，这是解决一些国有企业困境的有效途径。例如一些处在偏僻山区或条件较差的老工业区的老企业，不进行产业和产品的调整，不重新选择有前途的新区位，企业就没有发展前景，企业制度的创新就无从谈起。同样，不进行企业制度的创新，企业就是在政府援助之下完成了行业转移和区域转换，也很可能再度成为没有竞争力的企业。第二，采取优惠的政策鼓励国内企业之间的兼并，使传统产业的调整和新兴产业的发展相结合。改革开放以来，我国已形成一大批实力雄厚的企业和企业集团，今后我国产业集中度的提高，主要靠这些企业通过兼并方式进行，这是增强我国企业国际竞争力的重要途径。一些处在困境之中的国有企业，有较好的技术、设备和人员基础，如果这些企业的退出和重新进入过程与有前途的企业扩张过程结合起来，这本身就是产业组织结构优化过程。第三，为摆脱国有企业困境，实行产业间和区域间的结构调整的产业调整援助政策，应该成为今后我国产业政策的重要内容。
最后需要指出的是，产业调整援助政策本质上是和市场机制相违背的，产业调整援助政策施行不当会降低资源配置效率。所以要慎用退出援助政策。多数问题可以在恰当的社会保障体系的配合下，通过市场机制的作用得以解决。只有当问题涉及面较广和依靠市场机制进行调整确实会引起较为严重的经济和社会问题时，采用产业调整援助政策才是可取的、积极的。