论适应市场经济社会的宪政秩序调整，本文主要内容关键词为：宪政论文,经济社会论文,适应市场论文,秩序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从市场在配置社会经济资源过程中发挥的作用看，我国已进入了市场经济社会，[①a]但经宪法确认并由宪法实施而形成的现有宪政秩序却基本定型于计划经济社会。因此，现行宪政秩序对于市场经济社会，难免存在不完全适应的情况。若不及时调整，随着经济体制改革的继续深入，不适应的方面还将增多，不适应的程度也会加深。所以，如何正面回应经济发展的要求，调整现行宪政秩序，是摆在人们面前的一个不可回避的课题，学术界有义务对这一课题进行研究并提出自己的看法。
一、现行宪政秩序对市场经济社会之适应状况评估
现行宪政秩序对于市场经济社会到底哪些方面适应，哪些方面不适应，应当给予其什么样的基本评价？这是我们进入实质性讨论前应当回答的问题。为了把这个问题弄清楚，有必要将市场经济社会的特征与现行宪政秩序的状况简要地作一番对应性考察。
我国市场经济社会有两个方面的特征：其一是基本经济制度方面的特征，主要表现为宪法序言关于坚持社会主义道路的宣告，第6条关于社会主义制度的基础是生产资料公有制、消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配原则的规定，宪法修正案第5条关于国有经济是国民经济中的主导力量、国家保障其巩固和发展的规定，宪法第8条第2、3款和第9条第1款以及第10条第1款的有关规定等。这是我国市场经济社会的本质特征。其二是经济体制方面的特征，主要表现为宪法修正案第7条关于国家实行社会主义市场经济的规定。这是我国市场经济社会非本质的特征。按照基本经济制度和经济体制相区分的思路，我们不妨将第一方面的特征称为基本制度性特征，第二方面的特征称为体制性特征。
市场经济社会的体制性特征包括一系列具体属性，对此宪法没有、也完全不必一一列举，但为了充分理解它们与相应宪政因素的互动关系，对它们就必须有明确、肯定的认识。可以说，市场经济社会的体制性特征的各种具体属性是有关经济体制自身固有的东西，不论姓社姓资，只要发育水平相等，它就有相同的经济属性。当然，这并不是说它们同基本经济制度毫无关系，事实上，后者虽不能决定它们的有无，但却主导或限制着它们的作用力方向。概括地说，成熟的市场经济社会应当有或必然会有这样一些体制性属性：商品货币关系高度发达，利益主体多元化，资源非垄断化；市场主体有自由、平等、独立的法律地位；产权明确，分工细密，公平交易、平等竞争，意思自治，经济关系契约化；自由经营、自由选择、自由竞争，非依法律不得限制；市场在国家宏观调控下对社会经济资源配置起基础性作用；通过资源的优化配置追求经济效益的最大化等。当然，从现有的情况看，我国刚跨进市场经济社会的门槛，现行体制本身还有许多方面需要改革，它现在的体制性属性中还有不少并非市场经济社会应有的属性，而它应有的体制性属性有的刚刚萌芽，还不成熟、不典型，有的则尚未显露出来，还须假以时日。但无论如何，随着经济体制改革的发展，我国市场经济社会终将全面具备上述属性。
我国市场经济社会以上两大方面的特征，决定了现阶段和将来一个相当长的时期内搞好经济建设所需要的政治法律环境。相应的环境条件愈完备，搞好经济建设才愈有保证。对于经济建设这个中心工作来说，这可以说是一个宪政秩序的需求与宪政秩序的供给问题。
与我国市场经济社会相适应的宪政秩序，也可相应地区分为基本制度性秩序和体制性秩序两种。考察我国市场经济社会目前及今后一定历史时期内的宪政秩序的需求与现行宪法及其实施结果能够供给的宪政秩序，我认为有理由得出两点结论：第一，现行宪法及其实施过程能够满足市场经济社会在现阶段乃至将来相当长一个历史时期内对基本制度性宪政秩序需求。这种需求得到满足的理论表现是宪政秩序的基本制度性特征能够同市场经济社会的基本制度性特征相适应。在现实性上，就是宪法的有关条款及其实施结果对市场经济社会的基本制度性需求作出了积极的、和谐而恰当的回应。这种回应表现在现行宪法的有关条文及其实施过程中。这些条文主要指宪法序言关于坚持党的领导、坚持马克思列宁主义和毛泽东思想、坚持人民民主专政的宣告，宪法第1条关于工人阶级的领导地位、工农联盟和人民民主专政的规定以及第2条关于国家的一切权力属于人民的确认等。第二，虽然现行宪法及其实施过程现阶段大体上能够满足市场经济社会的需要，向它提供维持社会经济生活健康发展所需的体制性宪政秩序，但已出现了供给跟不上需求，陈旧的供给内容与新的需求不对路的情况。随着经济体制改革的继续深入和政治体制改革的相对滞后，已经出现的体制性宪政秩序供给在品质和数量两方面都适应不了社会经济发展要求的问题，肯定会更加突出。这种情况不利于国家的经济建设。
根据以上评估，结论很清楚：从现在起，在今后相当长一个历史时期内，我国的基本制度性宪政秩序应该保持稳定，即基本不变，但体制性宪政秩序必须作大幅度调整，完成从适应计划经济社会的需要到适应市场经济社会需要的重大转变。
二、宪政秩序调整的主要内容
根据政治生活的原则应当与经济生活的原则相适应的原理，为了使宪政秩序适应日益走向成熟的市场经济社会的需要，适应新的历史时期坚持以经济建设为中心的要求，从现在起到下世纪20年代中（即在成熟的市场经济体制按规划形成后不久）这段时期内，我们应当完成以下几个方面的宪政秩序调整或至少取得显著进展，它们都属于体制性领域。
（一）扩充公民的基本权利，尤其是社会经济生活方面的权利，并完善公民基本权利的保障体系。在这方面，首先要强调加强公民的财产权保障，因为在社会主义条件下，公民个人拥有财产仍然是他切实享有其他各种权利的物质基础和直接保障，在市场经济社会这一点愈来愈明显了，因而财产权也就应当是公民最基本的权利之一。我十分赞成将财产作为公民基本权利列入宪法第2章的观点，[①b]同时主张相应地在宪法总纲中加进国家对各种所有权主体的财产给予平等保护的内容。其次，正如不少学者已经指出的，现行宪法应当恢复“五四”宪法关于公民迁徙自由的规定。只有享有迁徙自由，劳动力才能够真正成为商品，而劳动力作为最活跃的生产要素，能否进入市场依法自由买卖，则是检验市场经济社会成熟程度的最重要标尺之一。再次，公民平等就业的权利应当有明确具体的保障。我国许多企事业单位甚至国家机关在招聘广告或类似文字中，性别歧视、年龄歧视、户籍身份歧视的内容随处可见，这种情况人们早已习以为常，实际上其中不少是应当由公平就业法之类法律禁止的内容。
此外，还应当下大力气切实保障公民现有的基本权利。公民依宪法应当享有的基本权利实际上还远未充分落实：有的基本权利没有落实所需要的配套的法律、法规，如出版、结社、退休人员的生活保障等方面的自由和权利；有的制定了配套的法律、法规，但往往形同虚设，难以落实，保障公民受教育权的义务教育法的实施状况在这方面具有代表性。
（二）改变传统思路，从根本上提高各级人民代表机关的权威，加强人民代表大会制度建设。传统上讲提高各级人大权威，加强人大制度建设，多从外在要素着眼考虑，主要关心代表素质、人大职能、自身建设、与执政党的关系等方面的问题。这些方面的问题固然也重要，但毕竟不直接涉及内在的、根本的要素——民意基础和代表性。这两个问题解决不好，其他问题即使解决了也往往于事无补。国家机关或政治人物的权威来自哪里？不同的国家、不同时代的回答并不一样。在民主制度下，虽然形成权威的因素仍然很多，但根本的、决定性的因素在于有关国家机关或组成它的人员民意基础是否深厚，代表性是否广泛。这直接关系到选举方式。一般说来，普遍性的、竞争性的和直接的选举产生的代表或官员的民意基础深厚，代表性广泛；反之则薄弱，甚至谈不上民意基础和代表性。我国的选举制度普遍性是做到了，可是竞争性和直接性就太少了。县以上各级人民代表往往给人的印象是变相指定的，即使是乡镇和区、县一级，能不能当选代表的关键也还是能否通过选举委员会主导的“选民小组反复酝酿、讨论、协商”那一关。这些情况在很大程度上削弱了当选代表的民意基础和代表性，从而必然给各级人大的权威带来严重的负面影响。进一步说，这类情况也必然会减损宪法、法律乃至由各级人大产生的其他国家机关的权威。所以，提高各级人大权威，完善人大制度从根本上说应从加强人民代表进而整个人民代表机关体系的民意基础和代表性入手。
怎样增强人民代表、人民代表机关体系的民意基础和代表性呢？可以考虑通过两个方面的调整来达到这个目的。第一项调整是逐步实现县以上行政区域的人大代表乃至全国人民代表大会代表的直接选举，至少改变现在这种由选举委员会、人大主席团在确定各级人大正式代表候选人过程中起关键性作用的做法，使人民代表的民意基础和代表性在程序上得到切实保证，防止以少数人的意志取代全体选民的意志。第二项调整是将竞争机制逐步引入政治生活，分阶段形成竞争性的人民代表选举制度。竞争性选举制度不仅能够极大地加强人民代表的民意基础和代表性，也能够从根本上解决代表的能力素质、身体素质和联系选民、接受监督等问题。当然，在多大程度上引入竞争机制，得根据我国在相关发展阶段的具体情况而定，以不妨害社会稳定为原则。
（三）逐步拓宽民主渠道，发展直接民主形式作为代议民主的补充。公民依法直接罢免国家机关组成人员，在立法方面建立公民创制、复决制度，这都是不少资本主义民主国家早已实行了的直接民主措施，它们也应当是社会主义民主的应有之义。在利益主体多元化的市场经济社会，以这些直接民主制度济间接民主的人民代表大会制度之穷，不仅是可能的，而且是十分必要的。这在现在有权制定地方性法规的城市实行是完全可能的。我们国家大，代议民主又不甚发达，潜在的民主形式应当在现有的基础上尽可能予以开发。
（四）将党政关系纳入法治轨道。法治的基本前提是有法可依。我国的政治生活，有些方面实际上无法可依，另有些方面的事务有宪法原则可依，但却无普通法律可依，难以实施和操作，其中最突出的是党政关系问题。近年来，有不少学者从不同角度对这个问题作过探讨并相应地提出了不少值得重视的观点，但均未直接提出党政关系的法律调整问题。我认为，根据我国的国情，为了适应市场经济社会发展的要求，我们应当明确地将党政关系法治化作为建设社会主义法治国家的内容之一。这也就是说，党政关系要由法律来调整，党对国家政治生活应当依法领导。坚持中国共产党的领导是宪法确认的、不可动摇的原则，这从法律的观点看，就是党对国家政治生活有领导权。这个“权”不是，也不应当是国家权力，但又决不仅仅是权威，我看主要应当是政治权利。既然如此，就应当明确两个问题：第一，党有哪些领导权？第二，党按什么程序行使领导权？对于建设社会主义法治国家来说，这是必须从法律上给予回答的两个关键问题。至于在立法技术上怎么操作，可以有多种选择，既可以在适当时候直截了当地制定一部执政党与国家权力机关关系法，也可以像德国等国一样制定一部政党法，让政党法与国家权力机关的议事规则结合在一起，把所要确认和规范的内容包括进去。也许有的学者会问，世界上未见有制定执政党与人民代表机关关系法的先例，我国这样做适不适当？回答这个问题颇费笔墨，但归根到底是一句话，即我国有我国现在的国情，它不同于曾有和现有的其他社会主义国家，更不同于资产阶级民主国家，只要有必要，在立法上开这个先例没有什么不好。
（五）改进现行宪法监督制度，设置有很大权威的宪法委员会（或宪法法院）。维护宪法的权威，保证国家法制统一在宪法之下，其经济和政治意义无论怎样高估也不会过分。但实际情况是，我国现有的宪法监督制度并没有起多少实际作用，这种状况继续下去是很危险的。本来，“八二”宪法起草时，较多的人就主张设立宪法委员会或宪法法院，并且将设立宪法委员会的条文写进了修宪草案，可惜有关条款后来被删去了。[①c]现在看来，设立宪法委员会专门负责监督宪法实施比较好。在这个问题上，已有不少学者谈过具体看法，甚至还有学者对它应有的地位、权限、组织形式和运作程序作了具体论述。[②c]在这个问题上，我只想表达三点看法：1.拟议中的宪法委员会应当是能依法独立行使审查、裁决权的有很大权威的组织，最好将其作为一个由全国人大产生，对它负责，受它监督，其地位与全国人大常委会平行的国家机关。2.应当尽早组织人员对宪法委员会的地位、权限、组织和运作程序作研究论证，并准备相应地修改宪法和制定宪法委员会组织法。3.设立由全国人大产生，对它负责、受它监督的宪法委员会，完全符合人民代表大会制度的基本原理和原则，也适合中国现在的情况。
（六）改革现行司法体制，打破地方保护主义，促成和维护统一的国内市场。形成统一的国内市场，是市场经济正常发展所需要的最基本条件之一。妨碍国内市场统一的最大障碍是形形色色的地方保护主义，其中有地方立法、地方行政方面的，也有司法方面的。克服地方保护主义，工作千头万绪，但重点应该抓司法领域，因为司法是专以适用法律、维护社会公正为己任的，司法方面的地方保护主义克服了，立法和行政方面的情况也能随之好转。要有效克服司法过程中的地方保护主义，必须改革司法体制，关键是要保证审判机关独立行使审判权，检察机关独立行使检察权，只服从法律。在现行司法体制下，审判、检察机关及其组成人员在组织上对本地依赖太多，在利益上相关性太强，缺乏独立行使职权的客观条件。我认为，完全可以改变现在这种审判、检察机关按行政区域设置，在党的组织关系上受本地党委领导，由本地人大产生，对它负责并受它监督，从而和地方融为一体的体制。具体怎么做，应由法律界和法学界进行认真研究和讨论。在这个问题上，只要在坚持党的领导的前提下，保证审判、检察机关归根结底由人民代表大会产生、对其负责并受其监督就行，不一定非得由本地人大产生，对其负责、受其监督。按这种思路，司法体制有很多可供选择的调整方案。
（七）痛下决心，通过改革建立强有力的反腐败体制。现在由执政党的纪检、政府的监察和检察院反贪等三家机构和有关规范性文件构成的反腐败体制，虽然发挥了不小的作用，但由于它只是在计划经济社会原有体制的基础上略加调整形成的，局限性很大，现在显然已不太适应发生了巨大变化的市场经济社会的需要。为保证社会公正，减少交易成本，遏制经济资源的浪费，恢复和增强公民对执政党、对政府的信心，有必要对现行反腐败机构作较大幅度的调整，建立比现行体制更加有效的反腐败体制。已有学者在分析现行体制不足的基础上提出了建立独立的、有权威的廉政专门机构和廉政专门法律的设想，[①d]值得重视。当然，建立强有力的反腐败体制固然需要制定专门的法律，但关键还在于设立专门的廉政机关。我国应考虑设立这样一个反腐败机关：1.有很大权威。它可以是两块牌子，一套人马，一个领导班子，类似于现在执政党的中央军委和国家的中央军委之间的关系，但地位低于中央军委，只分别由中共中央政治局和全国人大常委会任命，受它们监督并对它们负责。作为国家机关，它的组成人员可由国家主席提名，全国人大常委会任命，没有过失在任期内不得免职或调任他职，其法律地位可类似于美国的独立机构（如联邦储备委员会、联邦调查局等）。作为党的机关，可比照它在国家机构中的地位作出规定。2.专以打击和遏止经济犯罪为设立目的，享有必要的职权。其职权应当包括：向全国人大常委会提出有关议案；对职权范围内的案件有权侦查和采取强制措施；作为国家机关，对政府监察机构的工作有全面的指导权，作为党的机关，对地方党的纪检委的工作有指导权；在各地区和设区的市以上的行政区域及各专业部门（如铁路局等）常设分支机构，其领导人有权列席有关地域内行政机关的一切会议。3.有单独的预算保障；有足够数量的、精干的人员和优厚的待遇，对地方尽可能保持独立性；组织体制实行垂直领导，依法独立工作；但其行使侦查权的活动须接受所在地人民检察院的监督，逮捕犯罪嫌疑人须经有关人民检察院批准。
（八）进一步实现社会（整体）权利配置的明确化、法治化、科学化。这是一个长期而艰难的任务，主要包括四个方面的内容。一是公民权利与国家权力的关系，这是基础性的宪政关系，两者的界限必须明确，且具体划分应符合公认的法治原则。在这方面我国目前还有不少问题，例如，宪法和法律没有作为权利列举但也没有禁止的事公民有没有做的权利，就没有从法律上搞清楚，尽管有这样那样的学理解释。二是公民不同权利的划分和协调实现的方式。在这方面，宪法规定公民在行使自由和权利的时候不得损害其他公民的合法权利和自由，但在立法、司法上如何合理贯彻这条准则，实非易事。这从对于一个具体权利冲突事例的讨论中就可看出来。[②d]三是国家权力横向配置，怎么样顺应国家权力功能性分解和结构性分离的一般历史趋势，解决好职权划分和监督制约问题，我们不能不多加思考。四是国家权力的纵向配置问题，在这方面我国宪法只作了原则性规定，在实践上需要法律化、制度化的东西还有很多很多。
三、实现宪政秩序调整须解决的认识和方略问题
孙中山先生曾针对古人“知之非艰，行之惟艰”的说法，提出并不惜用数万言来证成“行易知难”的命题，[①e]初看似乎多余，细想则实在有理。对于已具备了客观条件，必然会发生的宪政秩序变革来说，能不能主动地引导这个过程完成，“知”确实是需要优先解决的问题。首先，对宪政秩序调整的必然性要有认识。从计划经济社会转变为市场经济社会，社会物质关系变了，宪政秩序迟早会发生相应的变化。所以，应当因势利导，掌握主动，既不必急于过早进行调整，亦不可长期无所作为，积累问题和矛盾。其次，调整宪政秩序应有新思路。邓小平说得很清楚，“改革是中国的第二次革命。”[②e]经济体制上是如此，政治体制上当然也一样。既然是革命，变化自然不会小。我国现行宪政秩序的基本框架，形成于计划经济社会，转变到适应市场经济社会，在体制性方面肯定得作幅度较大的调整。调整时只要坚持了党的领导，符合人民代表大会制度的基本原理和原则，就应该是能够允许的。面对销大一点的变化，采取动辄说这不适合中国的情况，那不符合人民代表大会制度的原则的态度要不得。此外，宪政秩序调整难免得承担一定风险，应该有正常的风险意识。要改革，要往前走，做的大都是前人没做过的事情，绝对不可能不冒一点风险，不支付一些成本，不打乱一些现存秩序。固然，搞经济建设，社会需要稳定，的确不能冒大的风险，但对小的风险，局部的风险，应当有一定的心理承受能力，否则就很难迈得开步子。应该迈的步子迈不开，难免妨碍经济的健康发展。
适应市场经济社会的需要对宪政秩序调整要在坚持社会主义基本政治制度，保持社会相对稳定的前提下进行，还存在一个方法和策略问题。在这方面，我提出三点设想。第一，对于能够做，也应该做的事情，最好搞一个中长期规划，排定一个大致的日程，确定一些较为具体的目标。第二，经济体制改革和宪政秩序调整交替进行。经济体制改革有重要的动作，宪政秩序调整暂停；经济秩序稳定，没有大的动作出台，则可对宪政秩序作些调整：如此这般地进行，不断地动，但又不搞过激的动作。第三，在宪法中增加一个试点条款。我国是一个单一制大国，不论采取什么调整措施，如果都是全国一刀切，风险实在太大，这种情况使得决策者对任何一个小的新步骤，都不能不慎之又慎，甚至只好裹足不前。为了解决这个问题，可以考虑在宪法中增加一个试点条款，规定全国人民代表大会可以用立法形式确定试点省（或直辖市、自治区），在某个具体领域试行与其他同级行政区域不同的体制。例如，在北京市、上海市试行各级人大代表直接选举制，或在广东省、海南省试行类似于上文描述的那种新的反腐败体制等。我认为这都并无不可，因为它既不会损害现行基本政治制度，也不会危害社会稳定，还能获得试验的效果。当然，不会一点弊病、一点麻烦也不会有，代价总得支付一些，只要最终得大于失就行。若果能如此，我们单一制大国也就获得了一种往往只有联邦制国家才有的优势。
最后需要特别说明的是，本文论及的宪政秩序调整的内容，是成熟的市场经济社会基本形成后才能完成的任务，至少得花二十年左右的时间，在宪政实践中只能审时度势，在党领导下有序进行，不能操之过急。
注释：
[①a] “市场经济社会”和下文的“计划经济社会”，均是沿用其他学者已有的提法。参见左羽、书生：《市场经济社会中的国家财产所有权》，《中国法学》1996年第4期。在本文中，它指的是我国市场经济条件下的社会物质关系，包括基本经济制度和经济体制两部分。
[①b] 参见蒋碧昆、刘茂林：《改革与中国宪法发展》，《法商研究》1994年第2期。
[①c] 参见全国人大常委会办公厅研究室政治组编：《中国宪法精释》，中国法制出版社，第51、53页。
[②c] 参见张淑雯：《论我国宪法监督机制的完善》，《法学》1995年第12期。
[①d] 参见姚文胜：《廉政专门机制建设初探》，《中国法学》1995年第4期。
[②d] 参见苏力：《秋菊打官司案、邱氏鼠药案和言论自由》，《法学研究》1996年第3期。
[①e] 参见《孙中山选集》，人民出版社1981年版，第115～211页。
[②e] 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第113页。
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