体制转轨阶段公共政策创新特点分析，本文主要内容关键词为：公共政策论文,体制论文,阶段论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在由中国“第二次革命”所引发的新的一轮社会过渡中，回应型的公共政策创新成为推动和促进体制转轨的核心操作工具。发生在体制转轨阶段上的回应型的公共政策创新不仅有其要求和限度，而且与常态社会中的政策过程相比，有其自身的特点。
体制转轨阶段政策创新的要求与限度
在研究过渡社会体制转轨阶段的公共政策创新时，必须看到两个方面。一个方面是要看到公共政策创新在社会过渡时期实现体制转轨过程中扮演着核心操作工具的角色；另一个方面是要看到社会过渡时期转轨阶段的目标、性质规定着公共政策创新的要求和限度。
作为体制转轨的核心操作工具的公共政策创新与体制转轨之间是相互影响和相互制约的。体制转轨的要求、性质、特点决定并制约着公共政策创新。公共政策创新的特点和实际进程也影响和制约着新旧体制的更替。
首先，一个国家社会过渡时期转轨阶段上的公共政策创新并不是政策活动的相关主体在一种常态社会中的常规化的政策更新或政策调整设计。当社会没有内在的和外在的压力迫使它变革时，社会的运行表现出平稳、缓进和按部就班的特点。这是一种常态社会的运行。在这种非过渡型或非转型社会的运行中，执政党和它的政府也要进行政策创新。但这种政策创新的目标是为了维护既有的体制。由于是以既有体制为前提实行的政策创新，整个政策系统的变化，只是一种量变，而不会发生质的飞跃。但是，致力于体制转轨的政策创新则不同。这种创新虽然也会是缓慢推进的，但目的是为了促使旧体制在解构后迅速被破除，让构成新体制的要素迅速产生和发展起来。
对于处于新旧体制更替时期的执政党和政府来说，它们所希望的政策创新必须能够反映出广大群众破除旧体制，追求更多利益的要求，同时也能为新体制的产生和发展提供基础和条件。因此，与体制转轨相联系的政策创新必然具有一种新质。尽管实际发生的具体政策创新活动，未必都表现出新颖性、独创性，但是，众多的政策创新活动累积起来，所形成的政策体系或政策系统，已经与旧体制下的政策体系或政策系统具有了质上的根本差别。这种质的差别是整体上的区别，而不是个别的政策措施上的差别。
要保证创立出来的政策体系是体现新体制性质的新的政策体系，就要求政策创新必须具有一定的力度。无论是移植性的政策替代、借鉴性的政策替代，还是原创性的政策替代，与原来的政策体系相比，都必须有较大的突破。比如，农民分田到户，实行统分结合的经营责任制，这属于内部的不同时段上的政策移植，即将50年代中期和60年代初，农民曾经采取过的、最终被打下去的政策重又移植过来。这种内部的政策移植对于人民公社制度却是一个巨大的冲击和突破。（注：王贵宸：《中国农村经济改革新论》，中国社会科学出版社1998年版，第248～258页。）
但是，要形成支撑新的体制的具有新质规定性的政策体系，光有一二项政策的借鉴、移植或独创是不行的。体制转轨阶段的政策创新必须是一个持续的过程。这种持续创新有两层含义。一是讲，对于要某种体制，比如经济体制来说，旧体制一般说来总是根深蒂固的，它有人们心理上的、行为上的定势维护着。而且，经过较长时间实行的旧体制，还会像一根链条一样，产生出各种环节，每个环节几乎都有相应的政策与之配套。要把这种体制根除掉，就必须在各个环节上创造出新的政策。比如，要彻底破除农村的人民公社制度，就不仅要创造出土地的经营责任制，而且，还要以此为基础，继续在所有制、金融、流通等环节上创造出相应的政策。
二是讲，对于先行转轨的体制来说，光有促使这种体制转轨的政策创新还不行，还必须有促使其它体制转轨的政策创新相配合，某种体制的转轨才能彻底。对于一个现实社会来讲，它会有一些主要体制。这些体制间是相互渗透、相互制约的。就某一体制来说，它不仅有着自身运行的环节，而且，它还会像一棵树一样，将自己的根须伸展到其它的体制中去。某种体制之所以存在并一直运行着，除了自身的结构和功能外，还有其它体制的支持与影响。这样，政策创新只是对某种体制发生作用，而其它的体制中没有或未曾发生政策创新，单个体制中的政策创新就不能最终将这种旧体制彻底地加以破除。因此，从这一意义上来讲，政策创新必须是持续的，不同体制范围内的政策创新必须分清轻重缓急地、有次序地坚持搞下去。比如，中国经济体制中的政策创新先行了一步，接下来，就要求政治、文化等体制中的政策创新跟上，否则经济体制中的政策创新会不完善，或坚持不住而半途而废。从这一点来说，我们在通过政策创新促进了社会主义市场经济体制的建立以后，就应当不停息地抓紧进行政治领域、思想文化领域中的政策创新，促进新型的政治体制和文化体制的建立。
其次，中国社会新的过渡时期体制转轨的性质和特点又从边界上制约着公共政策创新的限度。中国的革命性变革，是以完善社会主义社会形态、巩固已经建立的社会主义基本制度为前提的革新。同样，过渡时期的体制转轨也是以不损害社会形态和社会基本制度为边界的。这种政策创新中的体制转轨的边界制约性，就规定了公共政策创新活动必须以维护和巩固社会主义基本形态和根本制度为目标，而不能在任何政策创新中有意或无意地突破既有的社会形态和既定的根本制度。
由于中国社会过渡时期的体制转轨不是通过急剧的、断裂式的方式向前推进的，因此，渐进式的体制转轨就成为一种贯穿社会变革过程的合理选择。这种渐进式的新旧体制交替的特点，使得公共政策创新也具有一种缓慢演化、步步推进的属性。这种渐进式的政策创新，要求政策主体在进行政策更新、政策创新时，必须坚持两个原则。一是循序渐进的原则。政策创新决不能一蹴而就，而需要一步一步推进。如果操之过急，大破大立，结果必然把事情搞糟。政策创新总是先从旧体制特别薄弱的地方和环节开始。中国体制转轨中的政策创新，如果仅仅从农村和城市两大社区来比较，农村社区的计划经济体制较之城市来说，不那么坚固，而且，农民又特别贫穷，因此，政策创新活动最早出现在贫困的农村。在农村社区的政策创新中，农民和基层干部又是从土地经营上开始的。因为把地分给农民种比起农村所有制结构、金融结构、流通体制的改革来又简便易行一点。将政策创新过程按照先易后难的顺序加以安排和引导，能减少创新中的阻力。选择从容易突破的地方和环节入手进行政策创新还能较快地让人们尝到政策创新带来的好处，从而能鼓励更多的人支持并投身于这种创新。
从更大的方面讲，政策创新中的循序渐进的原则还体现在合理地安排政策创新的时段。鉴于中国过渡社会的体制转型的不均衡性，作为体制转轨的操作工具的公共政策创新也具有明显的不均衡性。就中国社会过渡时期的体制转轨的现实进程来看，新旧经济体制的更替服从于经济建设的中心地位而最先发生，而政治体制、思想文化体制的转轨则会在后续的漫长过程中才能出现。正是这种体制转轨在先后程序上的差异和难易程度的差别，决定着最先能发生的、并有望取得成功的政策创新发生在经济领域，而不是政治、思想文化领域。这一政策创新的特点也决定着政府在政策创新上的资源配置，即首先要把资源分配到经济政策的创新活动上。
适合渐进式体制转轨的政策创新的另一个原则是新老结合，内外互补。所谓新老结合，指的是政策创新并不是一味地破除旧的体制中的所有的政策。有些单项政策经过适当调整，还可以与支撑新体制的其它政策相配套。有些在旧体制中发挥作用的政策，在新体制还没有完善以前，还可以履行部分功能。为了使新旧体制更好地交替，人们就需要有意识地将这些旧政策保留一段时间。因此，在具体的政策创新设计时，就会有多种表现形式。比如，尽量吸取、利用旧体制的政策系统中的合理成分；采用一些和以往政策措施具有相似性的政策方案；逐步移植一些适合新体制的历史上使用过的政策工具和政策措施。甚至为了从一种政策系统过渡到另一种新的政策系统，有时还不得不采用某些显然是暂时的、最终还是要终止的过渡性的具体政策措施。
比如，对于农村在人民公社制度下实行过的合作医疗政策，开始人们想一下子把它完全废除掉，但经过一段时间的试验，仍旧决定在这一旧体制政策的基础上加以调整，建立起新型的“农村合作医疗制度”。（注：这种由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，从2003年起，各省、自治区、直辖市都在选择2～3个县（市）先行试点。参见卫生部、财政部、农业部2003年1月10日联合下发的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》。）再比如，在对旧的计划经济体制下的物价政策进行创新时，有相当长的一个时期，让适合市场要求的物价政策与计划体制下的物价政策并行，出现一段物价政策上的“双轨制”。待市场经济体制建立起来后，旧的物价政策就终止了，“双轨制”就过渡到单轨制。
体制转轨阶段政策创新类型的选择
促进或推动社会过渡时期的体制转轨的公共政策究竟应当如何设计和创新？这里想借用诺内特·塞尔兹尼克在对转变社会中的法律进行设计时所提出了一些论述。之所以选择借鉴这位美国法学家的理论，其理由有四个。一是诺内特·塞尔兹尼克所要论述的法律的发展、演变，主要是针对转变中的社会而言的。正是社会的转变，从而导致了法律设计的变化。他认为转变中的社会表现出整体性与开放性的紧张关系，这一点不独独是法律关心的，而是许多社会研究都需要关心的。这一点正好与本文所考察的过渡时期的社会转变有着关联。
二是诺内特·塞尔兹尼克虽然谈的是新的法律设计，实际上是围绕政治与秩序、政治与规则这些基本问题展开的。法律是一种指导、协调人们行为的规范。公共政策也是研究人们行为规范的学科。就这一点而言，转变社会中的法律设计与过渡时期体制转轨阶段上的政策创新有着联系。
三是诺内特·塞尔兹尼克对转变社会中法律设计的研究，不是从纯法律的视角入手的，而是超越了法律的狭窄范围，把法律看成是适应社会需求、解决现实问题的手段。他的研究，充满了强烈的改革动机和关心实际应用的倾向。这和公共政策创新的宗旨是一致的。
另外，也是最后一个理由是，诺内特·塞尔兹尼克不仅是一个法学家，而且，他也曾师从组织理论学家罗伯特·默顿专攻过组织理论。在他的著述中，他把转变社会中法律的设计与组织的变迁结合起来思考。在研究公共政策创新中，人们除了要关心规则的变化外，也需要考虑组织问题。正是在这一点上，诺内特·塞尔兹尼克的理论对研究公共政策创新有帮助。
在《转变中的法律与社会》一书中，塞尔兹尼克提出了法律设计的三种类型：压制型法、自治型法、回应型法。所谓压制型法、自治型法和回应型法，其实都可以理解为是对完整性和开放性的两者抉择的三种回答。压制型法的标志是法律机构被动地、机会主义的适应社会政治环境。自治型法是对这种不加区别的开放性的一种反动。回应型法则不同。“我们称之为回应的而不是开放的或适应的而不是开放的或适应的”，以表明一种负责任的、因而是有区别的、有选择的适应的能力。“它把社会压力理解为认识的来源和自我矫正的机会”。一个回应的机构仍然把握着为其完整性所必不可少的东西，同时也考虑在其所处环境中各种新的力量。（注：诺内特·塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会》，中国政法大学出版社1994年版，第84、85页。）虽然诺内特·塞尔兹尼克的论述主要是针对变革社会中法律创新的，但是，在他看来，变革社会中的法律创新与政策创新的道理是相同的。法律是为人们提供严格的行为规范。公共政策也是为了解决公共问题而制定和执行的行为规范。这两者都是为了解决社会在变革时期产生出来的开放性与完整性之间、适应性与创新性之间的紧张关系。诺内特·塞尔兹尼克对回应型法律设计的论述，可以提供我们一个思考政策创新的思路。
可以将整个社会过渡时期人们可以选择的政策创新的方式归结为三种类型：一种是执政党和政府强制推动型政策创新；一种是社会利益群体与执政党、政府结合型政策创新；一种是社会自治型的政策创新。这三种类型的政策创新分别具有不同的条件和特点。
第一种是执政党和政府强制性的政策创新方式。在这种类型的政策创新过程中，执政党和政府一旦制定出整个变革最终要达到的目标，就可以强制地制定和推行新的公共政策。对于这种政策创新方式，它必须预先提供一些非常重要的，并且是近乎苛刻的前提条件。比如，必须产生出一些特别优秀的政治、经济、技术方面的精英，他们能洞察一切地将整个变革、体制转变的目标、过程，甚至所有的细节都毫无遗漏地考虑到并设计好。其他的人只是按照某种清晰的蓝图去步步操作就成。
不仅这些条件很难预先准备好，就是有了这些条件，执政党和政府强制型的公共政策创新也会产生出可以预见到的隐患。诺内特·塞尔兹尼克在谈到压制型法律设计时曾强调指出过，压制型法律“有两个特征会显露出来。第一个特征是法律与政治紧密结合，其形式是法律制度直接服从于公共的和私人性质的统治精英：法律是柔顺的工具，很容易被利用来巩固权力和权威，保护特权，以及赢得遵从。原始的工具主义占了主导地位。第二个特征是官方的自由裁量权蔓延，它既是法律柔顺性的结果，又是其首要保证。”（注：诺内特·塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会》，中国政法大学出版社1994年版，第57、58页。）在公共政策范围内，执政党和政府采用强制型的政策创新，至少会有这些方面的问题出现。一是执政党和由它领导的政府很难在整个改革还没有充分展开之前，就能预先设想好一套能达到改革最终目标的创新性政策。多数情况下，改革中的政策创新只能是“摸着石头过河”。二是只有执政党和政府主动的强制性政策创新，而没有人民群众，特别是需要改变利益分配的利益群体的支持和响应，这种政策创新是很难传播、扩散的。执政党和政府强制型的政策创新，虽然可以为旧体制的破除和新体制的产生和建设提供便利的工具，但是它在解决社会新旧体制更替的公共问题时，往往会缺乏人民群众的自觉认同。尽管执政党和政府中的政治精英们会利用他们掌握的舆论工具和其它信息渠道来告诉社会公众，他们已经充分考虑并代表了社会广大公众的利益要求，但是，仅仅是口头的承诺和由上向下的强制推行并不能保证有足够的公众认同性。
第二种可供选择的政策创新方式是社会自治型政策创新。这是一种作为对强制型政策创新的一种救治的政策创新方式。这种政策创新方式也同样是需要非常重要的、也可以说是近乎苛刻的前提条件。这种类型的政策创新方式是把创新的主体完全归于公众，政府和政治精英的作用被大大削弱。作为变革和新体制的创造者的公众，完全组织起来，并形成一致的、一开始就表现为完全理性的政策创新的纲领，人们都非常自觉并且一直准确地实施这一纲领。这种理论的预设是无法保证的。因为，作为公众只是一个统计学上的概念。事实上存在的公众，是一个个利益不相同的个体、群体、集团。这些利益必须借助于政策创新的过程，才能在竞争、冲突、妥协、合作中达到某种动态的均衡与一致不是在政策创新之先，相反，一致与均衡是政策创新的结果，而且是动态的、不断变化着的。
自治型的公共政策创新似乎走向了另一个极端。它将公共政策创新与政治、政府的活动分离开来，并对社会权威持批判态度。这种政治与公共政策的分离和对公认权威的批判是包含着隐患的。诺内特·塞尔兹尼克从法律的角度分析了这种分离的可能结果。他认为，“自治型法的主要作用就是能够约束统治者的权威和限制公民的义务。然而，一个出乎意料的结果是鼓励了一种助长对法治侵蚀的批判态度”，“但是，法治模型的实际运作则指向另一个方向。随着自治型法的机构和程序的发展，对权威的批判成了执法者的日常工作”，它会鼓励坚持己见和对公认权威的批判。就自治型公共政策创新而言，虽然它重视了在体制转轨过程，公众从切身利益出发所发挥出来的政策创新的智慧和能力，但是，过度地否定政府和公共权威的作用，也会导致无政府状态。在原先已经贯彻了几十年的计划经济的作用下，不仅执政党组织和政府的行为方式已经定型化了，而且，在旧体制的控制下，公众在利益的追求和思维及行动方式上也出现了某种定势。自治的能力已经萎缩了。要在短暂的时间中，放手让公众去进行政策创新和推广，会导致社会的无序和混乱。
与执政党和政府强制型的政策创新、完全由公众自治型的政策创新不同的是第三种政策创新类型，即回应型的政策创新。
这些有关政策创新不同类型的划分，对于理解中国社会过渡时期的政策创新有一定的启发作用。在中国社会过渡时期，社会的变革会依次地经过三个阶段，即旧体制的解构阶段、新旧体制交替或者体制转轨阶段，新体制发展阶段。在这三个过渡时期的阶段上，人们都会进行政策创新。但是，由于不同阶段的任务不一样，从而政策创新的类型也不同。
一般来说，在社会过渡时期旧体制的解构阶段上，适合于有限制地采用执政党和政府主动的强制型政策创新。在过渡时期的旧体制解构阶段上，社会变革的主要任务是解放思想，并在对社会的管制上实行松绑，即由体制的上层向下层下放权力。这种政策创新必须由主动推进社会变革的执政党及其政府来设计，以强制性的方式加以传播和扩散。因此，在这一阶段采用的，较为可行的是一种强制型的政策创新。
在社会过渡时期的新体制的发展阶段上，可以有限度地使用由公众主动创造的自治型的政策创新。在过渡时期新体制的发展阶段上，新体制已经建立起来，人们已经对这种新体制较为熟悉。因此，在这一阶段上，执政党组织和政府已经不再需要花费更多的精力来推广那些与新体制相适应的创新政策系统。人们在继续进行政策创新时，主要任务是使各类创新型政策相互配合。这种政策创新主要是自治型的政策创新。
在体制转轨或新旧体制更替的阶段上，最为可行的是选择回应型政策创新方式。这是一种面对革新现实的明智选择。作为一个政策现实主义者来说，过渡时期转轨阶段上的公共政策创新的主要目的就是要更科学、更民主、更为有效地回应社会体制转轨的需要。
回应型政策创新的特点
作为一种回应型的政策创新，它具有一些特点。首先，我们来考察和分析回应型政策创新的主体。在一般的公共政策规划、制定中，起着重要作用的是以执政党组织和政府机关为主的公共机构。在社会过渡时期的解构阶段上，处于高层的执政党组织和政府机构，则是启动改革、开放的主导力量，这一阶段上的强制型政策创新主要是由这些组织和机构发动的。至于当旧体制已经基本上破除，新体制处在完善阶段上，此时的政策创新的主体也主要是政府。但在转轨阶段的政策创新过程中，政策规划和设计的主体较为复杂。一般说，在回应型政策创新的初期时段上，最先成为政策创新的发动者的是处在社会基层的、对旧的体制的弊端有深切的了解、对旧体制破除后的预期利益有迫切需求的群体。对政策创新产生抵触、反对的则是旧体制系统中规则的守护者，他们凭借旧体制的组织结构和权力资源，试图将政策创新中的初始政策设计或发动挡回去。这种初始的政策创新发动与旧体制中的规则、组织的矛盾，必然引发力主改革的上层的关注。他们作为总体改革的设计者和推动者，会谨慎地观察和权衡这种政策创新中的初始发动，将它与旧的体制做出比较，并与改革的任务联系起来思考。邓小平将这一过程叫做“看一看再说”。一旦实践证明，这些政策创新的最初发动让人民获得了实惠，得到了广泛支持，上层顺乎民意加以支持，旧的规则和组织就会改变，政府就会成为政策创新的主体。在政策创新的周期中，政策创新的主体将是政府与某些创新群体的结合。
在考察回应型政策创新的主体时，必须分析政策创新主体的利益驱动问题。对于政策创新的初始发动者来说，直接的利益诉求是他们敢于冒风险采取政策创新发动的动力。但是，随着政策创新的深化，初始政策发动者的利益并不能直线式的延伸，在利益追求得不到满足的状态下，初始政策创新的发动者会处于观望、随大流的状态。对于执政党组织和政府机构来说，它们介入到政策创新中来，也必然会受到利益的驱使。但是，执政党组织和政府机构的利益追求在不同的时段是不相同的。在支持初始的政策创新群体时，执政党组织和政府机构是为了维护改革的路线和形象。当政策创新进展到对执政党组织和政府机构及其成员的既得利益发生损害时，执政党组织和政府机构中的创新者则会站出来推进已经出现的政策创新，而一部分思想保守、对变革抱有抵触情绪者则会从政策创新的行列中退出，而一部分在政策创新中显现出才华的社会精英则会进入执政党组织和政府机构。
其次，我们来考察和分析回应型政策创新的问题。在回应型政策创新中，导致政策创新的问题，在发现、确认并进入议程等方面带有特点。一个特点是，回应型的政策创新在初始发动时要解决的问题似乎是被“突然发现”的。在旧的体制下，人们对一整套政策已经“习以为常”了。虽然，这些政策损害着人们的利益，但是，许多人对应当获得的利益并没有“觉察”到，或并没有认真“考虑”过。这是一种麻木状态。但是，一旦一些事件发生，处于基层的某些群体，似乎“突然”感到不能再这样生活下去了，突然间，他们认清了自己应当具有的比现在更多的利益。这时，政策问题“出现”了。一旦人们认识到这些问题，他们就会突然觉醒：“本该早就要提出这些问题”。
另一个特点是，政策创新深化过程中的问题并不是一开始就看到，而是步步被发现出来的。回应型政策创新中的政策问题在政策创新初始发动时人们觉察到的、并加以确认的政策问题和政策创新不断深化过程中需要解决的问题并不完全相同。比如，农民分田到户时要解决的政策创新问题集中在解决“地归谁种，打的粮食就归谁，种地才有积极性”这一问题。后来中央进一步制定巩固农村土地联产承包责任的创新政策时，要解决的政策问题则是“农村土地承包经营长期不变”。再向后，农村这方面的政策创新需要解决的问题又从生产领域转移到流通领域，即要解决农村发展商品经济的条件。
第三，我们来考察和分析回应型政策创新的目标。回应型政策创新的目标与常态社会政策制定中目标的确定有很大的区别。在一般的政策制定中，目标虽然也是多重的、并且相互间可能产生冲突，而且，目标也是分层次递增进的。从这个意义上讲，常态社会政策制定中目标也是具有某种程度的不确定性与变动性。但是，作为回应型政策创新中的政策目标的不确定则是复杂的。在社会的常态运行中，政策规划是解决从现有状态到理想状态之间的缺口。政策制定时的现实在状态是清楚的，通过政策实施达到的理想状态也是清楚的。只是两者间的缺口需要填满。但是，在过渡社会中，社会处于非常态运行中，对于政策创新的出发状态，人们可以看清楚，但是，破除旧体制后能建成什么样的新体制，创新政策的理想状态是什么，人们不可能能预先就弄得很清楚。这是一个“摸着石头过河”或“边干边学”的过程。回应型政策创新在创新政策的目标确定上是通过逐步“试错”来实现的。
在回应型政策创新中，前后相继的目标间的因果联系特别明显。人们在研究制度变迁时，常常提出路径依赖问题。其实借用这一术语，在政策创新中，后续的政策创新活动，或新的一个轮政策创新周期对先前的政策创新活动，或前一个政策创新周期的依赖性是较强的。因此，初始政策创新的发动常常会对整个政策创新过程产生极大的影响。初始的政策创新中选择的目标，就成为后续的政策创新的原因和条件。当农民起来将土地包产到户后，农村后继的政策创新就必须考虑这一既成的事实。后来所有的农村政策的继续革新，都不能与农民分田到户相抵触。
第四，我们来考察和分析回应型政策创新的工具。政策工具是西方政策科学发展中出现的一个新的概念。政策工具是政策设计理论中的一个主要范畴。西方政策学者认为，一旦界定了政策问题，确立了政策目标，接下来就要考虑应该运用那些政策手段，才能产生出效益最大、损失最小的政策结果。这种政策手段，在政策设计的理论中，就是政策工具(policy instruments)。有时，人们又把政策工具称为是治理工具(governing instruments)或政府工具(tools of government)。从功能主义观点出发，可以将政策工具看做是达到政策目标的、促进政策成功的有效管理手段。比如经济学家就非常强调以市场为基础的政策工具。
西方学者对政策工具的类型作了研究。著名学者司纳德和英格拉姆(A.Schneider and H.Ingram,1990)提出了五种政策工具类型：权威、诱导、能力建立、象征与劝勉、学习。林德和彼德斯则将政策工具作了更为详尽的划分。他们认为通常可以使用的政策工具有七大类。第一类是命令条款，包括发布命令、公共投资、举办公营事业；第二类是财政补助，包括现金付给，贷款、贷款担保；第三类是管制规定，包括禁止某些不法行为，价格管制，规定质量标准，分摊配额；第四类是征税，包括纳税，征收规费，罚款；第五类是劝戒，包括公开表扬，公开展示，发表演说；第六类是权威，包括发放执照，许可制度，行政程序指引；最后一类是合同，包括合同，保险，经销权。也有些学者将政策工具分为简单的几类。比如自愿性工具或非强制性工具、强制性工具、混合性工具。
在过渡时期的公共政策创新中，可以使用的政策工具有三大类。一类是借助于执政党组织和政府机构的权威和强制力，迫使目标团体或个人采取或不采取某种行为的强制型政策工具。它主要包括经济管制与社会管制、创办和管理国有企业、直接提供公共物品与服务这样几种形式。一类是建立在团体和个人自愿的基础上，很少有执政党和政府参与的非强制型政策工具，它主要包括家庭和社区、志愿者组织、市场这样几种实体。还有一类是允许执政党和政府在一定程度上进入非国家行为者的行列，但将最终决定权留给私人部门的混合型政策工具。之所以是混合型的，是因为它既有强制性的一面，比如执政党和政府的介入，也有自愿性的一面，比如最终由私人企业决策。这类政策工具主要包括信息和规劝、补贴、产权拍卖、税收和使用者付费等形式。
从中国社会过渡时期体制转轨阶段政策创新的实践来看，这两个基本趋势是清楚的。一是政策创新中强制型的政策工具大大减少。表现在计划经济体制下大量使用的经济管制、国有企业以公共物品与服务的直接提供越来越少。非强制型和混合型的政策工具被越来越多的使用。二是在非强型工具和混合型工具中，在经济体制顺利转轨，市场经济体制的基本框架已经建立起来以后，混合型的政策工具的重要性逐渐显露出来。相对地说，非强制型的政策工具还没有被广泛使用。