审计结果公告制度的不同解读，本文主要内容关键词为：制度论文,公告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
任何制度的产生都有其特定的渊源，可以从不同理论、不同视角去解读。对于实施审计结果公告制度的意义，一些学者从受托责任[1-2]，一些学者从权力的制度约束、公共选择以及现代反腐机制[3-4]，一些人则从新公共管理理论[2，5]或信息经济学和制度经济学角度[6]，还有一些从法律[7]、法律社会学[8]等不同角度分析了该制度建立的理论基础。本文在梳理上述研究成果的基础上，对这种制度产生和发展的基础进行全方位、多层次的考察，以帮助人们更加深刻地认识审计结果公告制度的本质、生存空间以及存在的意义。
一、审计结果公告制度的经济学分析
(一)新制度经济学视角中的审计结果公告制度
20世纪70年代中期以来兴起的以科斯(Coase)和诺思(North)为代表的新制度经济学在经济学理论中的影响很大。诺斯认为，“制度经济学的目标是研究目标在制度演进背景下人们如何在现实世界中作出决定和这些决定又如何改变世界。”[9]新制度经济学至少为审计结果公告制度提供了两个有意义的研究视角：一是审计结果公告制度的产生；二是审计结果公告制度的演化与变迁。关于第一个视点，新制度经济学认为，制度能够降低交易成本[9]，优化资源配置，提高经济效率；制度还能够提供激励机制，为合作创造条件，减少机会主义和“搭便车”的行为，从而促进经济增长，因此一项制度的最终产生取决于环境及其变化带来的内在的必要性。关于第二个视点，新制度经济学认为，任何一项制度安排都是人们依据成本效益分析权衡和选择的结果，制度创新的内在动因在于“成本—收益”的比较，制度变迁的主要经济动机是获得制度收益，减少制度成本或交易费用，制度中交易各方博弈力量的对比决定了制度的模式变迁。依据导致变迁的动力学，制度变迁可以分为诱致性变迁和强制性变迁。诱致性变迁是由个人或者一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行；强制性变迁则是由政府命令和法律的引入和实行[9]。
审计结果公告制度也是一种制度，其产生和变迁也可用制度经济学来分析。首先，从实施审计结果公告制度的必要性来看，我国实施审计结果公告制度，从国家的角度，有利于政府更好地履行宏观调控职能，降低政府行政成本，加强对权力的监督制约，维护国有资产安全；从审计机关的角度，有利于树立审计机关的权威，提高审计质量，推动国家审计的发展；从被审计的行政部门的角度，有利于建立科学的政绩评价机制，减少由极少数人评价部门实绩、决定官员升迁导致的成本；从被审计的国有企业的角度，有利于遏制权力寻租，降低企业交易成本，促使企业建立科学的管理体系。因此，当我国政府审计的大环境发生变化，即改革开放、经济发展、民主法治成为主流，要求国家依法行政、公开接受监督、建立“阳光政府”、提高行政效率、公众参与意识不断增强的情况下，客观上形成了对审计结果公告制度的内在需求。在这种形势下，如果不实施审计结果公告制度，将加大整个社会的交易成本，或者说实施审计结果公告制度带来的潜在收益超过了其实施的成本，这推动了我国审计结果公告制度的产生。
但是，由于我国的特殊国情、政府审计部门的“官方”性质(主要作为政府的“内审部门”，受政府和上级机关的双重管制，独立性和权威性不强)、审计结果公告的“公共物品”属性以及国家制度演变形成的路径依赖性决定审计结果公告制度难以自发形成，即产生诱致性变迁，而是国家在形势所需下，权衡审计结果公告制度收益和成本后做出的选择，因此我国审计结果公告制度的产生和发展属于较为典型的强制性变迁。
成本与收益的不断变化也会形成审计公告制度变迁的动力，决定审计公告制度进一步演化的方向：是继续推行并完善还是反其道而行之。可以合理预期，随着我国经济的发展，实施审计结果公告制度所需要的相关专业知识逐渐积累，相关其他配套制度也逐渐建立，制度供给的成本得以降低，实施审计结果公告制度的潜在收益越来越高，将导致我国审计结果公告制度的进一步完善。
(二)信息经济学视角中的审计结果公告制度
这里的信息经济学主要指以斯蒂格勒(Stigler)和阿罗(Arrow)为代表的微观信息经济学又称契约理论或机制设计理论。
在传统市场模型中，信息被用来消除或者减少决策过程中的随机性和不确定性。市场对资源实行优化配置的一个重要前提是信息完善。微观信息经济学认为，传统市场模型中的完全信息假设不符合现实情况，而非对称信息才是决策中的常态，因此把非对称信息作为重要的既定条件之一。由于信息不对称，代理人会偏离甚至损害委托人的利益，产生逆向选择和道德风险，而减少逆向选择和道德风险的办法就是建立起激励机制和信号传递机制。
从公民和政府的关系上看，政府是公民通过缔结契约——宪法成立的一个来源于社会又凌驾于社会之上的政治组织。政府接受公民委托管理公共资产和维护社会秩序。政府作为国家机构运作的代理人，它能否代表公众的利益履行国家公共服务的职能，需要接受公众的监督。而这种监督的关键在于公民能否充分掌握政府运作的真实信息。没有充分、真实的信息，公民对政府的监督寸步难行，权力异化、贪污腐败就会不可避免地滋生。
要使政府按照公众利益履行职责，最优模式是使信息在公民与政府之间做到有效传递，这就需要通过制度设计来保证。审计是由独立的专业人员为确定和报告某些信息与既定标准的相符程度而收集证据做出评价的过程。国家审计这一制度设计具有审查和报告两种职能。因此，审计公告制度是减少政府与公民之间信息不对称的有效措施，它向信息需求者——公众提供真实充分的信息，揭露隐藏行为，使信息不对称的概率降低，为减少代理人的逆向选择和道德风险问题创造条件。
(三)公共经济学视角中的审计结果公告制度
公共经济学是研究公共经济活动以及这些经济活动对资源配置、收入分配和经济稳定影响的学科。公共选择论是公共经济学中的重要理论，它用经济学的方法研究政治等非市场决策问题。公共选择理论认为，参与政治决策的个人与参与市场决策的个人一样，都是经济人，政治活动是政治市场上的人的交易活动。公共选择理论的发展，推动了公共经济制度选择的研究。
按照公共选择理论，首先，审计结果公告制度实质上是一种公共产品。公共产品相对于私人产品具有两个特征：非竞争性和非排他性。审计结果公告制度这种公共产品就是通过一定的方式向社会公众提供服务，服务的内容就是披露政府等公共部门经济活动的相关信息。
其次，政府审计是对公共经济活动进行的一种再规制，审计结果公告制度是这种再规制的重要手段。一般而言，公共规制是指具有法律地位的、相对独立的公共部门，为了实现特定目标，依照法律法规对企业、个人或其他相关利益主体所采取的一系列行政监督和监督行为。由于政府审计机关是相对独立的公共部门，是对公共部门的经济活动进行监督，目的是防止公共部门在使用公共资源时利用信息不对称发生浪费和腐败，因此，政府审计是一种再规制。而审计结果公告制度将再规制的结果向公众传递，必将对资源配置、收入分配和经济稳定产生影响。
再次，我国的人民民主制度实质上是一种间接民主制，公民选举出人民代表，参加人民代表大会行使权力。人民代表选举出公共雇员组成政府。政府运转和提供公共产品需要成本，这主要通过从广大纳税人手中收取税收来维持。而政府公共支出过程中，由于信息不对称，政府官员可能利用手中的职权进行“寻租”。因为政府官员以及政府机构也是按照成本—收益原则进行决策，也是经济人，其经济行为是按照效益函数(包含薪金、权力、社会地位、名望等各变量)最大化来进行的。外在的监督可能发现其腐败浪费，从而降低其社会地位、名望等社会收益，限制其权力和收益的无限膨胀，这样，官员必须权衡各项腐败的成本收益，做出最优决策。因此，政府审计等机构在权力制衡中发挥着重要的作用。审计结果公告制度作为政府审计中的披露体系，使官员的行为公开化，大大提高了“弊政”与“惰政”的成本，从而在很大程度上对其行为起到制衡作用。
此外，在间接民主制下，新闻媒体、法官、专家等机构和人员对公共选择行为有较大的影响。审计结果公告制度的实施，可以在很大程度上发挥新闻媒体、专家人士等的影响，从而进一步影响社会公众对政府行为的态度，影响公共选择。
二、审计结果公告制度的政治学分析
政治是人类共同体以权力为手段管理冲突、建立和维持秩序并实现共同体目标的方式和过程，它是凭借公共权力解决利益分歧和冲突的方法、途径和过程。政治学是观察、说明和解释政治世界的世界观和方法论。在应用政治学进行研究时，主要涉及政治制度、政治行为、政治过程、政治文化、国家与社会关系等方面内容的研究。加强民主政治建设一直是各个阶段我国政党领导人建设国家的重大任务。民主政治的实质是主权在民，由公众参与国家事务的管理，由公众监督国家机关及工作人员对公共权力的使用。审计结果公告制度的政治学意义，可以从以下角度去解读：
首先，审计制度是国家的基本政治制度之一，推行审计结果公告制度是我国政治制度改革、民主政治发展的必然。从审计机关在国家机构中的地位来看，审计制度是国家政治制度的重要组成部分。虽然各国政治文化传统、经济结构因素、社会力量对比不同，使得各国选择了符合本国国情的各不相同的审计体制模式，但从审计工作在行使国家职能中的作用来看，审计制度是国家行使经济管理职能的一个主要方面，在国家经济生活中发挥着重要的作用。而实施审计结果公告制度有利于建设公开、透明的政府，有利于建立公开、公平、公正的社会。
其次，审计结果公告制度能够给公民知情权提供一定的保证。知情权是公民权利发展的产物，是人类文明发展的一个重要成果，它已经对世界上很多国家的政府行为产生了深远的影响。如今，这种思潮已经逐渐渗透到我国长期以来比较封闭的科层官僚体制中，并瓦解着那些根深蒂固的权力思想和统治文化——政府不应该是高高在上的，它应该以制度建构的方式服务于公民的基本权利。而公民维护自身政治权利必须具备一个前提条件，就是知情。因此，要想保证民主，首先必须保障公众的知情权。保障公民知情权，使公民有机会获得政府行为的相关重要信息，是公民有效参与民主政治生活的前提。一切真正的政治民主必然建立在参与者获取充分、真实信息的基础上，没有知情权这一基础性的权利，就没有实际上的民主政治。实行审计结果公告制度，将政务信息如实向公众公告，体现了民主政治原则。
再次，审计和审计结果公告制度符合权利与制衡这一现代民主国家政治制度的基本原则。德国政治学家汉斯就提出：“国家审计机关作为一个独立的机构，显然在制衡和牵制系统中发挥着重要的作用。”[10]审计结果公告向公众公告政府行为信息，是民主国家、民主政治下，政府直接向人民负责的一种方式。
最后，审计结果公告制度体现了不同社会不同政治发展阶段的要求和相应的政治文化。从政治行为和政治过程来看，政治是一个动态的行为过程，各政治主体的政治行为都与表达或争取某种利益有关。政府的政治行为则主要是协调和管理各政治主体之间的利益分歧和冲突，以建立某种秩序和实现某种价值目标。从我国目前的政治行为和政治过程来看，社会体制的变革把民主政治提到了日程，激发了公众对民主利益的追求，同时也增加了不同集团之间的利益冲突。公众积极参与政治过程、介入政治行为的外部和内部条件不断成熟和完善。审计结果公告制度向社会公众披露政府行为，并将公众舆论引入社会制衡机制，为公众参与民主政治过程提供了良好的外部条件，也适应了公民参与政治积极性不断增长的政治文化意识的要求。
三、审计结果公告制度的法学分析
民主权利的享有、社会公正的维持需要依赖各种制度的运行，而制度的实施又要依赖法律的保障。政府审计与法律密切相关，政府审计本身的法制化是历史发展的趋势。我国在政府审计中引入审计结果公告制度，较大程度上是政府审计法治化的结果，是政府审计作为法律监督手段发展的必然要求。
首先，从审计结果公告制度的法律内涵来看，审计结果公告是法治的产物也是法治的工具。一方面，审计结果公告制度是法治的产物。当一国的民主、法治发展到一定程度，社会公众就会要求通过一定的形式监督、约束政府行为，并产生获取政府行为相关信息的动机。审计结果公告能够提供政府履行受托责任方面的信息，是政府相关人员解除自己受托责任的重要手段，因此，法制进程的发展必然要求以法律化的形式确定审计结果公告制度。而且审计结果公告制度是在一定的法律环境中产生的，它的实施要依靠一定的法律规范保障，特定的法律环境可能影响审计结果公告制度本身的完善程度、执行的有效程度、实际发挥的作用；另一方面，审计结果公告制度是法治的工具。这是因为，审计结果公告制度作为一种信息披露方式，它在法律上的确立保障了公众对政府信息的知情权，也在一定程度上保障了审计机关作为政府监督机构发挥作用的机制，因此本身成为以法律手段实现一定社会目标的工具。同时，审计结果公告将政府审计公开化、透明化，也成为政府审计不断法制化的工具。随着审计结果公告制度的刚性增加，审计结果公告制度作为法治工具的特性将越明显。
其次，审计结果公告制度具备一定的法律特征。审计结果公告制度本身就是由一系列法律法规指引的。目前我国有关审计结果公告制度的法规，除了2006年修订的《审计法》外，还有《审计机关公布审计结果准则》(2001)和《审计署审计结果公告试行办法》(2002)等一些相应规定。尤其是《宪法》中“一切权力属于人民”为审计结果公告制度的立法提供了最高层次的法律支持，处于法律体系的最高层级。《审计法》以《宪法》为依据制定的关于审计工作的专门立法，位于法律体系的第二层次。《审计结果公告试行办法》是由审计署制定的适用于审计部门向社会公告审计结果工作的具体规范，位于整个法律体系的第三层次。
最后，审计结果公告制度的实施要依照一定的法律程序来进行。国家审计机关必须按照法律规定的形式和程序进行公告，并对公告的内容的真实性和合法性负责。如果相关人员违反了法律法规的要求，造成不良的社会后果，有关机构应当依照法律追究其法律责任。当然，由于我国审计结果公告制度处于起步阶段，法律法规不完善、缺乏配套法律制度、法律条款之间相互不协调或冲突、对审计结果公告制度法律性质定位不清、公告的程序和内容不规范等问题都不同程度存在。如果审计公告制度是一种行政行为，就应该符合行政行为的一些程序和要求，如告知行为人具有陈述权、申辩权以及必要的听证程序和事后的救济途径等，这些在法律中完全是空白。这影响到了审计结果公告制度的实施，造成许多不良影响，需要在以后不断完善。
四、审计结果公告制度的社会学分析
既然审计结果公告具有法律特征，那么它是否是一种处罚?法律法规对此没有明确界定。审计机关向社会公布审计报告、审计决定，尤其是相关人的违法违纪行为，客观上极大地扩大了“知情人”的社会范围，使一些原本隐性的问题显性化，无疑和警告或者通报批评的作用方式非常相似，具有一定的制裁性。然而从法律的现实语境中分析却并非如此。这是因为：(1)审计结果公告的内容不仅仅包括对违法违规行为的公告，还包括一些行政事实公告，大部分此报告不具有制裁性质；(2)《审计法》第36条规定，审计机关可以向社会公告审计结果。“可以”表明了是否选择公告是审计机关的一种权力。而发现违法行为，应该做出行政处罚是行政机关的一项义务；(3)如果审计结果公告制度是一种行政处罚，应该符合行政处罚的程序，如告知行为人具有陈述权、申辩权以及必要的听证程序和事后的救济途径，这些在关于审计公告的法律法规中完全是空白①。《审计署审计结果公告试行办法》(2002)第七条规定：“发布审计结果公告可以不再征求被审计单位意见。”(4)审计结果公告必须经过相应部门的批准，《试行办法》第九条还规定：“未经批准擅自发布审计结果公告的，应当依法追究有关单位和个人的责任。”这不符合行政处罚的性质和程序。
可见，虽然我国审计结果公告制度有一定的法律依据，但在现阶段法律实施中，并没有将其看作是一种必须作为的行政行为，更不能说是一种处罚方式。那么，我们只能从社会学的角度去寻找其生存的根基。
其实，“告知”作为一种特殊的社会控制方式，从人类形成社会关系时就存在，它的历史要远远早于法律制度。很多学者很早就注意到舆论等非正式控制方式在社会运作中的作用。到了现代社会，“法治”成为主流，但是“告知”作为人们控制的手段之一并没有消失。随着社会的发展，告知的形式发生了重大变化——媒介的制度化运作成为必要，这样便逐渐形成了现代公告制度的原型。当然，审计结果公告制度绝对不仅仅是一个公开“告诉”，以致人们“知情”的一个过程，也不是对所履行职责的一种简单的交代，从根本的意义上来讲，它是一种社会控制手段。其作用机理就是通过让公众“知道”相对人行为的方式，给行为人带来名誉降低、人格贬损、社会评价下降的潜在威胁，迫使相对人行为有所收敛或者就范。
作为一种社会控制手段，审计结果公告制度的现代功能主要表现在：缓解受托责任导致的代理冲突；利用舆论力量，对相对人的浪费、舞弊等违法违纪行为进行控制；控制审计机关和人员的工作质量；上述这些都可作为其他社会控制手段的有机协调和配合。
审计结果公告主要通过市民社会中的“公共领域”②[11]发挥作用。在这个领域，行政可能失控的权力遭遇到其最后的边界，并不得不和公众舆论、评价达到某种妥协和理解，这是一种比科层行政监督权力设置更有效的一种监督方式。尤其在中国社会，实行审计结果公告制度有其特定的文化和制度背景。中国独特的历史文化背景决定了国人“爱面子”、“不崇法”、偏好道德，因此，实行审计结果公告制度，充分利用社会舆论的评判力量，不管这是否是法律在现实中的无奈，还是一种积极的策略选择，应该预期会产生一些有针对性的控制效果，并对民主政治的形成起到一定的推动作用。
注释：
①值得一提的是，我国《审计法》第40条规定的陈述权——“审计组的审计报告报送审计机关前，应当征求被审计对象的意见”，指的是审计人员在出具审计报告之前必须履行的程序，但对出具审计报告后，对审计结果的公告却没有相应的规定。
②哈贝马斯认为，“公共领域，我们首先意指我们的社会生活中的一个领域，某种接近于公众舆论的东西能够在其中形成。向所有公民开放这一点得到了保障。在每一次私人聚会、形成公共团体的谈话中都有一部分公共领域生成。……今天，报纸、杂志、广播和电视就是公共领域的媒介。当公共讨论涉及与国务活动相关的对象时，我们称之为政治的公共领域。”
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[11]Habermas.“The public sphere”，in Peter Golding and Graham Murdock(eds.).The political economy of the media，II，Cheltenham，UK.1964.
[基金项目]山东“泰山学者”建设工程专项经费资助，山东省自然科学基金项目“国家审计执法中的裁量权及其规制”阶段性研究成果
(Y2007H12)