民主监督：以民制权的现实选择，本文主要内容关键词为：民主论文,现实论文,民制权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1002-0519(2004)02-0067-05
一、要完善我国现行的权力制约机制必须建立以民制权机制
权力是借助国家强制力控制、支配、影响他人的一种力量，是支撑、推动现代社会正常运行的重要力量。但权力又易于被滥用，绝对的、没有制约的权力必然走向腐败，这一点已被现实社会生活中活生生的案例所佐证。十六大报告指出：要“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”[1]而要完善我国现行权力制约机制除了不断完善我国现有的人大监督、司法监督和行政监督，加强以权力制约权力，即以权制权外，还必须加强人民群众对权力的制约，即以民制权。
以民制权，即社会和公民充分利用自己的权力监督制约国家权力，表现为社会团体、社会组织、社会舆论和公民个人可以向国家权力机关、行政机关、司法机关提出建议、批评、检举、控告、申诉，对其进行的监督。
如何才能实现以民制权?
1、以民制权，加强人民群众对权力的制约，法制化、制度化建设是前提
我们知道，不同的社会集团要参与政治过程就必须遵循一定的规则和程序。没有或者缺少制度规范的政治参与只能导致社会的混乱，因此政治参与必须纳入制度化才能保证各个参与主体有秩序、有组织地表达其要求，并为参与主体间的冲突、矛盾建立协调机制，最大限度地减少非制度化的矛盾和冲突。文化大革命的教训之一是没有把广大群众政治参与纳入制度化的轨道中，以至于出现诸如冲击党政部门等各种无秩序的政治表达方式，最后酿成了动乱，给国家和人民造成了严重的损失。基于这样的教训，加强人民群众的政治参与，就必须通过制定法律法规，把广大群众的政治参与严格纳入到法制化、制度化的轨道。
随着我国社会主义市场经济的发展，包括知识分子在内的工人阶级队伍不断壮大，素质不断提高，参政议政的需求增强。广大农民的政治参与热情和能力不断提高。在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等新的社会阶层，随着经济地位和社会地位的提高，他们有了越来越多的政治诉求，如何应对这些变化，把他们的政治参与热情纳入到制度化的轨道中，在我国政治参与制度化程度较低的今天，更具重要的意义。因为政治参与制度化程度的高低，会直接影响政治稳定。由于人们的政治参与往往不是基于一种理性的成熟思考，因而当社会生活中某些矛盾尖锐时，就会引起突发的非程序化的大规模的政治参与，从而对社会生活造成巨大的冲击，而且这种政治参与极容易在通过正常渠道、体制内不能实现自己的要求时，把参与指向国家的根本制度。“如果想要保持政治稳定，当政治参与提高时，社会政治制度的复杂性、自治性、适宜性和内聚性必须随之提高。”[2]因此，加强广大人民政治参与的制度化建设是维护社会稳定，扩大社会主义民主的有效途径。通过法制化、制度化建设，人民群众能够有秩序、有组织地表达其要求，从而才能对权力进行有效的制约。
2、以民制权，加强人民群众对权力的制约，扩大直接选举范围、建立竞选机制、加强舆论监督是重要手段
在我国目前政治参与制度化较低的情况下，加强制度化建设就是在充分尊重宪法和法律赋予公众的政治权利和自由的前提下，对公众政治参与的内容、途径做出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式将其固定下来，做到有法可依，依法参与，使政治参与经常化、制度化。[3]
十六大报告对此有很好的论述：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区。坚持和完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度，保障职工的合法权益。”[4]
我们要根据十六大的精神在以下几个方面规范人民群众政治参与的行为：
一是扩大直接选举范围。在一些基层组织实行个人负责制的同时，健全村民自治、城市居民自治、职工代表大会制度，使基层广大人民有权直接选举出他们的领导人，有权罢免不称职的领导人。同时，在此基础上，不断扩大直接选举的范围。就整个中国现阶段的政治、经济、文化发展状况而言，还不宜普遍地将直接选举扩大到县级以上，但由于中国的发展极不平衡性，直接选举的范围不必在全国强求一律，是否可以在直辖市和省级政府所在地以及国务院批准的较大的市，进行省、市级人大代表直接选举的试点工作，因为这些地区政治、经济、文化发展水平较高，其人大及常委会拥有立法权，肩负更重大的参政议政任务，选民应直接行使选举权和监督权、罢免权。通过扩大直接选举的范围，把群众的政治参与纳入到秩序化和制度化的轨道。
二是建立竞选机制。为了使选民了解和熟悉每一名候选人，从而比较，择其更善者举之，竞选是很好的手段。我们应改变那种把竞选当成西方资本主义国家专利的观念，竞选不过是一种选举方式，中国也不是绝对不可以搞。事实上在基层选举中，已经有竞选的先例，而且效果不错。只是在中国目前搞竞选，需要分步骤、小范围的试点，待时机成熟，再扩大范围。竞选问题需要认真研究，制定出细则，便于操作。[5]
通过上述政治参与制度化的建设，在真正实现民主的本意，即人民的统治和人民的权力的同时，形成统一的人民监督系统，组成一个自下而上的、上下结合、强大而富有权威的监督网络，使之成为新型监督体制的一个不可缺少的重要主体，从而实现对国家权力的有效制约，以使他们选举出来的代表能正确地行使人民赋予的权力，真正代表人民的利益，反映人民的愿望，以制止公共权力的滥用，有效防止政治腐败。
3、加强舆论监督。舆论监督是以民制权的重要手段。舆论监督以其较强的时效性，较宽的辐射面，较高的透明度，较大的威慑力，使其在整个监督体系中，有其独特的优势。它以在权力的运行过程中保持探照灯式的监视，对用权者形成强大的舆论压力，对腐败分子产生震慑。近些年，我们反腐败之所以取得如此成效，与我们重视舆论监督有很大的关系。我们还应进一步完善舆论监督机制，使各级国家机关及其工作人员置于有效的舆论监督之下，这对弥补法制建设和道德规范方面的缺失，有不可替代的作用。目前，要发挥舆论监督作用，需要首先出台《新闻法》，赋予新闻机构以相对独立的地位，将揭露社会腐败现象的权力作为新闻工作者的法定权力和义务。
二、民主监督：以民制权的现实选择
以民制权，加强人民群众对权力的制约，只有各种因素共同发挥作用，才能实现这一目的。在以民制权的诸多手段中，除了上述扩大直接选举范围、建立竞选机制、加强舆论监督外，民主党派的民主监督作用不可忽视。民主监督作为一种非权力监督，同其他非权力监督一样，是以民制权的重要手段。
1、中国共产党与民主党派的党际关系，决定了民主监督只能是一种非权力监督
按照西方的权力制衡理论，通过政党的轮替来实现对权力的制约和监督，似乎是民主政治的范式。但是，从各国政党制度和政党政治的具体运作看，这一范式并不具有普遍的意义。事实上，各国政党制度和政党政治运作有各自的特点，而这些特点是由本国的具体国情，包括基本政治制度，经济社会结构和发展水平，历史和文化传统等因素决定的。
新中国成立后，在新民主主义革命时期形成的反帝反封建统一战线的基础上，建立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。它不同于西方式的通过竞选轮流坐庄的多党或两党制，而是一党执政，多党参政。
这种执政党和参政党的关系，决定了民主监督只能是一种非权力监督。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出：“中国共产党是社会主义事业的领导核心，是执政党。各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导的，同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党。”[6]这就是说，共产党和民主党派的关系是执政党和参政党的关系。这种关系决定了“我国的多党合作必须坚持中国共产党的领导，必须坚持四项基本原则，这是中国共产党同各民主党派合作的政治基础。”[7]这就决定了民主党派在进行民主监督的过程中无论是建言献策，还是提意见，作批评，都要有助于加强和改善中国共产党的领导，都要服从和服务于国家的大局。
这与西方多党制下各党派之间的互相监督有本质的区别。西方多党制反映的是垄断资本集团及其相互之间的矛盾和冲突，是资产阶级内部各种政治势力长期激烈斗争的产物。由于垄断资本集团的矛盾的不可调和性，各政党无法形成共同的政治理想和共同纲领。他们通过周期性的相互竞争而轮流执政，有执政党和在野党之分，又存在不同反对党，经常发生激烈冲突而导致党派斗争，因此，党派间的明争暗斗，互相攻讦也就不奇怪了，他们的监督往往是互揭丑闻，以迫使对方下台。而在社会主义条件下，我国各阶层、各党派的利益是共同的。建设有中国特色社会主义，是全国各族人民(包括各民主党派及其成员)的根本利益之所在。在建设有中国特色社会主义中，全国人民生活水平大大提高，国家综合国力大大提高，民主党派成员深受其益，因此维护这个共同利益是中国共产党人、民主党派成员和全国广大人民群众的共识。虽然中国共产党与各民主党派的关系是执政党和参政党的关系，但由于利益的共同性，两者之间并不存在竞争关系，而是“长期共存，互相监督，肝胆相照、荣辱与共”的关系。为了实现共同的目标，民主党派作为参政党，是在承认并接受中国共产党的领导和执政地位的基础上参政议政，不以谋求执政地位作为自己的活动目标，而与执政党合作共事，共同实现建设中国特色社会主义的伟大事业。中国共产党在充分尊重和信任各民主党派的基础上与各民主党派保持长期合作的关系并认真接受他们的监督，这种关系可以说是既真诚合作，又互相监督，合作是基础，监督是为了更好地合作。
由此看来，这种监督不同于西方许多国家的在野党通过议会民主对执政党进行的权力监督，这种监督本质上讲是非权力监督，是一种新型的民主监督。
2、民主监督作为一种非权力监督是以民制权的重要手段
民主监督作为一种非权力监督，同其他非权力监督一样，是以民制权的重要手段，是以民制权的现实选择。
首先，民主监督可以对执政党的执政方式进行有效的监督制约。20世纪50年代，邓小平就认识到：由于中国共产党执掌对国家的领导权，如果失去了有效监督，就可能犯错误，为了防止共产党犯错误，民主党派的民主监督就显得尤为重要了。他指出了民主监督对执政党——中国共产党的重要作用，因为民主党派和无党派人士“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助。”[8]因此，“要扩大他们对共产党的监督，对共产党员的监督，有了这几方面的监督，我们就会谨慎一些，我们的消息就会灵通一些，我们的脑子就不会僵死起来，看问题就会少一些片面性”[9]。
进入新时期以后，邓小平再次强调了关于共产党要接受监督的思想，他说：“在国家政治生活和各项事业中，由于中国共产党居于领导地位，党的路线、方针、政策正确与否，工作得好坏，关系着国家的前途和社会主义事业的成败；同时，由于我们党的执政党地位，我们的一些同志很容易沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。因此，对于我们党来说，更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见，需要接受各个方面的批评和监督，以利于集思广益，取长补短，克服缺点，减少错误。我们热诚地希望各民主党派和工商联都以主人翁的态度，关心国家大事，热心社会主义事业，就国家的大政方针和各方面的工作，勇敢地、负责地发表意见，提出建议和批评，做我们党的诤友，共同把国家的事情办好”。[10]
其次，民主监督作为一种非权力监督，虽然只是建议性和协商性的，但仍可以对国家权力进行有效的制约，从而减少国家决策的失误和政治腐败。
社会主义制度的建立，使广大人民群众在政治上、法律上有了当家作主的权利，但是由于种种原因，在相当长的一段时间里，国家权力还没有在全社会的范围内为人民群众直接行使，而是通过人民群众选举出来的代表(人民代表)行使，或通过具有广泛的代表性的政协委员反映他们的呼声。
虽然政协委员不可能像人民代表一样可以直接行使权力监督，但由于政协委员中的党派成员大多是各条战线的专家学者，具有广泛的代表性；由于党派成员地位比较超脱，旁观者清，其反映的意见具有较大的客观性；由于党派成员大多阅历广、知识丰富，能提出比较有见地的意见和建议，批评能切中时弊，因此人民群众常常把自己对国家经济、政治、文化建设的想法看法反映给他们，把改革发展中的问题和生产生活中的困难向他们倾诉，希望政协组织和委员将他们的愿望和要求带上去，表达好。而委员们通过对诸如宪法、法律、法规的实施情况；中共中央与国家领导机关制定的方针政策的执行情况；国民经济和社会发展计划及财政预算的执行情况；国家机关和机关工作人员履行职责、遵纪守法、为政清廉等方面情况的监督，以自己独特的视角，反映了广大人民群众的呼声，从而提供了一种单靠党政机关所不易提供的监督，发现了一些党政机关自身所不易发现的错误，实现了对党和国家权力的制约和监督，减少了决策的失误和政治腐败。
3、在我国民主化程度还不高的情况下，着力推进民主监督规范化、制度化建设，对于各民主党派充分履行职能，发扬社会主义民主，实现其对权力的制约和监督，具有重要意义
人民群众对民主监督寄予厚望，只有制定配套的措施，才能在推进民主监督工作全过程中，以规范的措施，保证民主监督各个环节上的效果和质量。但从目前的民主监督看，既存在不敢监督、监督无用情况，也存在监督无章可循、不规范的情况。提高民主监督效果的关键，在于进一步健全监督制约机制和保障手段，实现民主监督的规范化、制度化。这是一个带根本性、全局性的问题。
民主监督的规范化、制度化，首先是制度化。因为，只有监督工作有章可循，才谈得上整个民主监督过程的规范化运作。政协不是权力机关，因此，不论在理论上还是实践中，它的规章制度对有关部门的约束力不是很强，实际操作中随意性也很大。这就需要通过党委的领导核心作用建立制度并强化实施。这些制度应包括的内容：
一是要实现民主党派对党和政府的监督，必须从制度上给予民主党派相应的权利和权力。因为，任何监督都必须要有相应的权利和权力，也就是要有受法律保护的实行监督的合法权利，以及实行监督并排除各种阻力和干扰的权力。现在各民主党派是否有这种权利和权力?恐怕实际上是没有的。既然没有这样的权利和权力，监督的效果就要打折扣了。所以，要想真的实行民主党派对党和政府的监督，就必须要从制度上给予民主党派相应的权利和权力。这是一个极其重要的问题了，我们应认真地对待并给予重视[11]。
二是要进一步规范民主监督的程序。在实施民主监督过程中具有完备的程序，才能更好地达到工作的预期目的。作为政协自身要履行民主监督的职能，要结合党的中心工作和实际情况，组织开展民主监督工作和活动，期间方案怎样制定，与领导机关先协商什么，后协商什么，如何与相关部门协作配合，都需在必要的程序中进行。经验证明，不讲究程序，颠倒程序，或缺少程序控制的做法，非但达不到民主监督工作预期目的和效果，还会出现某些负面影响和效应。建立民主监督必要程序，要立足我国现有政治体制，根据宪法法律和政协章程规定要求，建立符合规定、适应实际、可操作性强的工作程序，使民主监督工作有章可循，有序进行，运作起来畅通顺达。
三是规范、完善民主监督的内容：1、选准角度，发挥特色。选准角度，就是要把监督的力量从对权力行使者提供决策支持上面，转移到促进国家和社会更加协调发展上。发挥特色，就是各党派要根据成员的阶层、界别、专业特点等发挥各党派的特点和优势，在监督的形式、方法、内容上各有侧重。2、增强民主监督的实效。比如有的党派开展“一事一议一策活动”；有的地方建立每周一次的界别委员座谈会制度等，通过这样的措施使民主监督的实效性大大提高。3、经常性监督和重大监督相结合。民主党派成员可以通过现有的程序和形式在政协、人大中实施经常性监督。重大问题可以打破固有的程序和形式，比如，各民主党派中央都先后就重大问题直接向中共中央、国务院提建议，反映问题，受到中共中央、国务院的高度评价。
四是规定必要的措施把民主监督和党内监督、行政监督、法律监督、舆论监督有机地结合起来，充分发挥多种监督的整体效应。
五是要把接受民主监督作为党风廉政建设的一项内容，上级党委定期或不定期检查下级党政部门自觉接受民主监督的情况，等等[12]。只有这样，才能从根本上保证民主监督富有成效，实现其对权力的制约和监督。
收稿日期：2003-11-05