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反垄断法与行业监管法的协调关系问题是我国反垄断立法的一个重要难题，在《反垄断法》实施之际，对于这个难题我们无法回避。笔者认为，论述反垄断法与行业监管法的协调关系，实际上应该协调好三个方面的关系：反垄断法与规制行业的关系；反垄断法与行业监管法的关系；反垄断执法机构与行业监管机构的关系。
一、反垄断法与规制行业的关系
所谓规制行业，或称管制性产业，大致可以分为两大类：电信、电力、邮政、自来水、煤气等属于传统的自然垄断行业；而银行、保险、证券等金融服务行业很难说是自然垄断行业。
从国外的经验来看，电信、电力、煤气等所谓的公用事业，在各种技术革新以及供需方面的结构变化过程中，经过多次的制度改革，除了自然垄断仍残存部分以外，原则上都自由化了。比如日本《独占禁止法》原来第21条规定“铁道事业、电气事业、煤气事业及其他性质上为当然垄断事业的经营者所实施的其事业所固有的生产、销售或供给的行为不适用本法”，但该条在2000年修改时被删除了。因此，目前在日本，对于公用事业等自然垄断行业均受到反垄断法的全面规制。另外，关于邮政，经过2005年通过邮政民营化相关法案后，邮政领域也受反垄断法的全面规制。因此，在日本，即使是国家经营的经济事业，也是反垄断法所规制的对象范围。
在我国，《反垄断法》颁布后，社会各界对第7条广泛关注。根据立法者的解释，该条中的“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业”包括自然垄断行业和公用行业。第7条第1款和第2款的设计一方面强调了国家对这些行业的保护，但是另一方面也明确了这种保护并非反垄断法的豁免或适用除外，国家经营的经济事业也是反垄断法所规制的对象范围。①
所以，与日本比较，我国从一开始就明确了国家经营的经济事业也是反垄断法所规制的对象范围，这是非常难得的。
二、反垄断法与行业监管法的关系
关于反垄断法与行业监管法的关系，我国反垄断法并无明文规定。2006年6月，全国人大常委会第一次审议的反垄断法草案第2条第2款规定：对本法规定的垄断行为，有关法律、行政法规另有规定的，依照其规定。但是在第二次审议时第2款被删除了。这一处理反垄断法和其他法律、行政法规关系的条款，存在很多问题，被删除是众望所归。
第一，如果根据其规定，行政法规另有规定的，可以不适用反垄断法，那么就意味着国务院制定的行政法规可以优先于全国人大常委会制定的法律，时建中教授认为这是违背《立法法》，②而史际春教授认为：在我国的改革、开放、发展中，全国人大授权国务院制定的关于改革和开放方面的行政法规一直起着主导作用，在引进竞争机制和反垄断方面也不例外，因此，只要相关“特别法”不违背《反垄断法》的根本目的和宗旨，就不妨允许其优先适用。③
第二，《铁路法》、《电力法》、《电信法》等由全国人大常委会制定的法律，与反垄断法发生冲突怎么办？根据《立法法》第83条规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。如果按照这种解释，《铁路法》、《电力法》、《电信法》等法律所包含的反垄断的条款都属于特别规定。当这些规定与反垄断法不一致的时候，要优先适用。其结果必然是反垄断法被特别法架空。
反垄断法与行业监管法的关系，实质上也是反垄断政策或竞争政策与产业政策之间的关系。竞争政策与产业政策之间的关系问题是一个复杂的问题，当前世界各国的共识是：竞争政策和产业政策发生冲突时，应该是竞争政策优先。但是日本的历史经验也告诉我们，作为一个后发国家，在经济发展的一段时期内，产业政策优先竞争政策亦是发展经济的权宜之计。当然，我国地域广阔，各地经济发展不均衡，产业规模和产业结构相差较大。要全面实施竞争政策优先产业政策，可能不现实，但是我们也不能一概而论地坚持产业政策优先竞争政策。笔者认为，在处于转型期的中国处理产业政策和竞争政策的时候，一定要针对不同的行业、不同的地区作出不同的选择，而不能一概而论。④
从立法角度，可以参考我国台湾地区“公平交易法”第46条规定：事业关于竞争之行为，另有其他法律规定者，与不抵触本法立法意旨之范围内，优先适用该其他法律之规定。其规定不是简单的特别法优先一般法之原则，而有一个该特别法不得违反“公平交易法”的立法宗旨。实质上将反垄断法确立为市场经济基本法，而不是普通的一般法。惟其如此，才能真正体现反垄断法是经济宪法这一基本理念，才能符合反垄断法的基本精神。⑤
从日本的经验来看，反垄断法与行业监管法两者关系的历史演变过程中，有两点值得注意。首先，日本自1947年制定反垄断法以来，行业监管法明示或暗示⑥地排除了反垄断法的适用。直到最近几年，才进行了或整理或废除的制度改革。第二，随着竞争政策在日本的经济运行中重要性的增强，逐渐从行业监管法优先适用反垄断法的理念，向在优先适用反垄断法的同时对行业监管法和反垄断法进行协调的理念转变。
当事业者的某种行为可同时适用反垄断法和行业监管法时，应如何协调两者的关系是个难题。为了解决这个难题，日本的竞争执法机构和行业主管机构之间共同制定指南等这一做法值得我国借鉴。例如：电力方面，日本公正交易委员会与经济产业省共同发布《关于适当的电力交易的指南》(2002年7月25日)，煤气方面，日本公正交易委员会与经济产业省共同发布《关于适当的煤气交易的指南》(2004年8月6日)，在电信方面，日本公正交易委员会和总务省共同发布了《关于促进电信事业领域竞争的指南》(2002年12月25日)，其目的是促进该事业的竞争，在两法发挥作用的基础上，正确运用反垄断法和电信法，在各自管辖的范围内负责制定。这些指南的目的是为了通过以实现部分自由化的各行业零售市场为中心，竞争执法机构与行业主管机构在各自管辖范围内负责，同时又相互配合，形成反垄断法和行业监管法的协调规制。
笔者曾向有关部门建议，通过反垄断执法机构和行业监管机构共同制定规章或指南的方式来协调反垄断法与行业监管法的关系。⑦
三、反垄断执法机构与行业监管机构的关系
关于反垄断执法机构与行业监管机构的关系，第一次审议稿第44条的规定赋予行业监管机构具有优先执法权，而第二次审议稿第56条赋予行业监管机构具有执法垄断权，这是糟糕的设计，以至于引起广泛批评，最后在第三次审议时，干脆把第一次审议稿第44条第一款也删除，给反垄断法立法留下一个空白。
规制行业的垄断行为的反垄断执法权，最理想的模式莫过于由反垄断执法机构独占，这个理想实现不了，最起码我们应该防止被行业监管机构所垄断。
那么，对于这样一个反垄断法立法中的真空地带，在反垄断法即将实施之际，我们应该如何应对？
笔者考察具有60年反垄断执法经验的日本，分析如何从法令协调和行政协调两个方面进行具体的协调工作。⑧
1.首先是法令协调。在行业监管机构从强化规制等的角度制定、修改主管的经济法令时，反垄断执法机构则从竞争政策的角度提出各种积极的建议或进行政策的协调(法令协调)。具体地说，首先是反垄断执法机构附设的研究会进行研究，提出相关建议。其次是反垄断执法机构本身的经济调查。这些反垄断执法机构的经济调查及以此为基础的建议等，在设计各种新的规制制度时，行业主管机构也会予以充分的考虑，进行制度改革之际注入竞争政策的理念。
除了这种来自外界的建议外，在进一步设计制度时，有时反垄断执法机构在行业监管机构进行制度改革时出席其研讨会，发表意见。
例如，公正交易委员会对于提交国会的电气通信事业法的部分修改法案，从促进该领域竞争的观点与总务省进行了必要的协调，并确认以后也将与该省合作。关于金融服务领域，在废除众多适用除外制度等情况以外，深入到个别法的具体的制度内容的法令协调尚且缺乏。另外，法令协调的对象不限于上述内容。⑨
2.行政协调。竞争执法机构对于行业监管机构根据特殊政策的需要而采取的行政措施等，为了不使该措施等产生反垄断法及竞争政策上的问题，与该行业监管机构进行着协调(行政协调)。与法令协调相比，公开发表的具体事例不多，但是例如日本公正交易委员会对于总务省所主管的《关于使用公用事业者的电线杆、管线等的指南》进行修改时，从促进和加强新加入地区通信市场的观点，提出了对进一步开放电线杆、管线等意见，进行了必要的协调(2001年)。
但是在日本，一般行政协调的具体内容对外界都保持一种黑匣子状态。有关公用事业竞争的案件，竞争执法机构与行业监管机构之间以何途径、交换了什么性质和内容的信息或意见，通常是不公开的。例如JAL和JAS两大航空公司合并案中的救济措施问题，在国土交通省的促进竞争的强化措施中的协调过程中，以什么条件从什么观点进行了什么样的评价和协调？从公正交易委员会发布的报道中看尚不清楚。不论是行业监管机构还是竞争执法机构，对于这样的行政协调应该如何提高行政的责任和义务是一个重要课题。关于金融服务领域，在日本，除了与上述适用除外制度有关的同意、通知的情况以外，尚未做过正式的行政协调。
四、总结
本文通过考察和分析，得出了以下三个结论。
第一，我国反垄断法对公用行业等的保护并非反垄断法的豁免或适用除外，国家经营的经济事业也是反垄断法所规制的对象范围。
第二，应确立反垄断法相对行业监管法的基本法地位，即反垄断法与行业监管法不是简单的一般法与特别法的关系。惟其如此，才能真正体现反垄断法是经济宪法这一基本理念，才能符合反垄断法的基本精神。
对于具体如何协调反垄断法与行业监管法的关系，笔者认为，通过反垄断法执法机构和行业监管机构之间共同制定规章或指南不失为良策。
第三，关于规制行业的垄断行为的执法问题，最理想的模式莫过于由反垄断执法机构垄断执法权。但在我国，目前看来无论是反垄断执法机构还是行业监管机构都无法独占反垄断执法权。
因此，摆在我们面前的任务就是如何协调好反垄断执法机构与行业监管机构之间的良性合作关系。笔者建议：借鉴日本的经验，从法令协调和行政协调两个方面着手进行具体的协调工作。
注释：
①全国人大常委会法制工作委员会经济法室编：《中华人民共和国反垄断法条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2007年版，第33—34页。
②时建中教授在2007年12月20日商务部条约法律司与日本国际协力机构等在中国大饭店共同举办的“中日反垄断法国际研讨会”上的演讲《中国反垄断法对管制性产业的规制》。
③史际春等：《反垄断法理解和适用》，中国法制出版社2007年版，第296页。
④以上观点参考了时建中教授在2007年12月20日商务部条约法律司与日本国际协力机构等在中国大饭店共同举办的“中日反垄断法国际研讨会”上的演讲《中国反垄断法对管制性产业的规制》。
⑤史际春教授认为：不仅是位阶低于《反垄断法》的行政法规等下位法，包括法律在内的任何特别法的优先适用都应以不损害竞争和不抵触《反垄断法》的目的或宗旨为限。笔者的观点基本与史际春教授的观点一致。史际春等：《反垄断法理解和适用》，中国法制出版社2007年版，第297页。
⑥日本法不同美国法，暗示适用除外的范围，没有以法院造法的形式明显形成，而是在行政机构内部反垄断法的执法机构与行业规制法的监管机构之间，在很大程度上是根据当时的政府机构之间的权力势力大小而形成。因此，暗示的适用除外的允许范围，从外部来看不是很明确。
⑦据笔者了解，商务部反垄断调查办公室就共同制定指南等已经开始与相关部门进行非正式的接触。
⑧参见[日]根岸哲、舟田正之著：《日本禁止垄断法概论(第三版)》，王为农、陈杰译，中国法制出版社2007年版，第10—17页。
⑨关于修改药事法时的法令协调(2002年5月22日通过)。日本内阁会议决定内阁提出的法案时总是要征求公正交易委员会的意见(也有因没有问题而不提出意见的情况)，公正交易委员会反映意见的机会得以确保。